丁　佩

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

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三圈理論視角下的異地高考政策分析

丁佩

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

異地高考政策，保障教育公平、促進(jìn)人口流動(dòng)、體現(xiàn)以人為本理念、節(jié)約家庭資源，是一項(xiàng)惠及幾億流動(dòng)人口及其隨遷子女的利好政策。利用三圈理論，從異地高考政策的價(jià)值圈、能力圈、支持圈三個(gè)角度逐一對(duì)這一政策進(jìn)行深入分析，從而解釋了異地高考政策的可行性。

異地高考；三圈理論；價(jià)值；能力；支持

三圈理論，是由美國(guó)哈佛大學(xué)教授創(chuàng)立的一種理論，理論宗旨是用來(lái)分析公共政策的可行性。三圈理論構(gòu)建了“價(jià)值、能力和支持——分析框架”， 即價(jià)值圈、能力圈、支持圈。三圈要素緊密相關(guān)，價(jià)值是前提條件，能力是基礎(chǔ)，支持是保障。首先，一項(xiàng)政策應(yīng)該有公共價(jià)值；其次，政府要有能力推行該項(xiàng)政策；最后，該政策需要獲得廣泛支持。[1]只有三圈相交，說(shuō)明該項(xiàng)政策滿足三圈理論，具有可行性，反之，政策不可行。

2012年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》，截止2015年年底，我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)都相繼頒發(fā)了地方版的高考制度改革政策。異地高考政策的出臺(tái)，滿足了不同利益群體的相關(guān)訴求，促進(jìn)了教育公平，推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面發(fā)展。高考制度改革政策與我國(guó)國(guó)家政策、地方資源、遷移人口和流入地人口等社會(huì)問(wèn)題密切相關(guān)，關(guān)注異地高考問(wèn)題，不僅是關(guān)注教育問(wèn)題，更是關(guān)心社會(huì)問(wèn)題。下面運(yùn)用三圈理論，分別從公共價(jià)值、實(shí)施能力、獲得支持三個(gè)角度對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行可行性分析研究。

一、異地高考政策的公共價(jià)值分析

公共價(jià)值是政府制定政策要考慮的核心問(wèn)題，一項(xiàng)政策只有具備了公共價(jià)值，才有實(shí)現(xiàn)的意義和必要。

(一)滿足教育法要求，保障教育制度公平

《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“我國(guó)公民，不受民族、性別、地域、職業(yè)等狀況限制，一律享有平等的接受教育權(quán)利的和機(jī)會(huì)”。[2]但是限于歷史的原因和現(xiàn)實(shí)的條件，我國(guó)的教育資源在不同地區(qū)發(fā)展相當(dāng)不均衡，從高校分布來(lái)看，東、中、西部高校數(shù)量差異明顯。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料獲知，我國(guó)普通大學(xué)和重點(diǎn)大學(xué)的數(shù)量，東部地區(qū)分別是421所和67所；中部地區(qū)分別是298所和25所；西部地區(qū)分別是186所和22所。[3]由于中央財(cái)政在各高校中投入資金不同，各高校教育資源差距顯著。我國(guó)自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，各地政府采取的都是地方保護(hù)主義政策，在地區(qū)內(nèi)與地區(qū)外招生名額不同、劃線標(biāo)準(zhǔn)不同，而學(xué)生只允許在戶籍地參加高考，導(dǎo)致隨遷子女雖然在流入地上學(xué)，卻不能享受與流入地學(xué)生同樣的劃線、錄取標(biāo)準(zhǔn)，要上流入地名校，難度比流入地考生大很多。

高考制度改革政策，使流動(dòng)人口子女可以在就讀地參加高等學(xué)校招生考試，與流入地的學(xué)生一樣，按同樣的標(biāo)準(zhǔn)考試、按同樣的標(biāo)準(zhǔn)劃線、按同樣的標(biāo)準(zhǔn)錄取，獲得同樣的升學(xué)機(jī)會(huì)。這不僅滿足了教育法的規(guī)定，更是保障了教育制度的公平，有助于推動(dòng)社會(huì)健康良性發(fā)展。

(二)促進(jìn)人口流動(dòng)，加快城市化建設(shè)速度我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和工業(yè)化建設(shè)的快速發(fā)展，需要有大批流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工。但異地高考政策出臺(tái)之前，考生只能在流出地參加高考，望子成龍、望女成鳳的家長(zhǎng)們考慮到孩子的教育升學(xué)問(wèn)題，只好放棄外出打工這條路。高考制度改革政策的出臺(tái)，有效地解決了流動(dòng)人口子女在流入地參加高考相關(guān)事宜，解決了千萬(wàn)父母的后顧之憂，將極大地促進(jìn)人口流動(dòng)，為國(guó)家建設(shè)提供更多的勞務(wù)人員，滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)需求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自異地高考政策頒布以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口流動(dòng)方式開始以家庭化流動(dòng)方式為主，越來(lái)越多的流動(dòng)人口子女到父母打工城市上學(xué)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2013年年末，全國(guó)流動(dòng)人口的總數(shù)是2.45億[4]，全國(guó)義務(wù)教育在校生數(shù)量中，流動(dòng)人口隨遷子女?dāng)?shù)占1277.17萬(wàn)人[5]； 2014年年底，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)已高達(dá)2.53億，全國(guó)義務(wù)教育在校生數(shù)量中，流動(dòng)人口隨遷子女?dāng)?shù)占1294.73萬(wàn)人。[6]流動(dòng)人口整體數(shù)量在逐年增加，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化步伐的加快。

(三)關(guān)愛留守兒童，彰顯以人為本理念留守兒童，是流動(dòng)人口帶來(lái)的一個(gè)特殊群體，是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大批外來(lái)務(wù)工人員所導(dǎo)致。除了經(jīng)濟(jì)原因之外，更重要的是考慮到孩子以后的教育升學(xué)問(wèn)題，父母只好忍痛割愛將子女留在家鄉(xiāng)。我國(guó)流動(dòng)人口大多來(lái)自于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，流入地一般偏向中東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教育方面也差異顯著，課程設(shè)置不同、高考模式不同，甚至部分少數(shù)民族地區(qū)還明確要求學(xué)生要學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言，并列入高考內(nèi)容。所有這些，都限制家長(zhǎng)不能把子女帶在身邊，接受流入地教育再返回原籍高考，因?yàn)槟菢訒?huì)困難重重甚至不可行，極有可能延誤孩子前程。

異地高考政策，充分考慮了流動(dòng)人口及其子女的利益，本著以人為本理念，關(guān)心流動(dòng)人口、關(guān)愛留守兒童，實(shí)現(xiàn)了孩子與父母團(tuán)聚的愿望，使這些家庭同所有家庭一樣享受親情呵護(hù)，天倫之樂(lè)。這一政策的出臺(tái)，考慮到弱勢(shì)群體的需求，關(guān)愛留守兒童身心健康，體現(xiàn)以人為本理念，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必經(jīng)之路。

(四)減少家庭支出，減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)前面提到，我國(guó)外來(lái)人口數(shù)量呈逐年增加趨勢(shì)，2013年為2.45億，2014年為2.53億，流動(dòng)人口子女?dāng)?shù)2013年為1277.17萬(wàn)，2014年為1294.73萬(wàn)。如果沒有異地高考政策，這樣龐大的學(xué)生群體必然要回到流出地參加高考，流動(dòng)人口的流出地與流入地一般相距少則幾百公里，多則上千公里，隨遷子女回原籍高考，除了本人必須回去，一般家長(zhǎng)都會(huì)陪同，車費(fèi)、食宿費(fèi)、誤工費(fèi)，從幾百元，到幾千元甚至上萬(wàn)元，這對(duì)于辛苦勞作工資微薄的流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，是一筆不小的開銷；另外，在他鄉(xiāng)接受教育再回家鄉(xiāng)參加高考，還有個(gè)課程設(shè)置不同、學(xué)習(xí)環(huán)境變化問(wèn)題，有個(gè)適應(yīng)過(guò)程，除了浪費(fèi)時(shí)間外，還浪費(fèi)了大量精力。高考本是件爭(zhēng)分奪秒，時(shí)間緊迫的工作，浪費(fèi)時(shí)間浪費(fèi)精力就是浪費(fèi)青春、延誤孩子的前程，事關(guān)重大。一個(gè)孩子對(duì)一個(gè)家庭就是全部，千萬(wàn)個(gè)孩子對(duì)于國(guó)家就是全局，異地高考政策，減少了鞍馬勞頓之苦，減少了流動(dòng)人口的不必要支出，大大節(jié)約了家庭資源，是件造福千萬(wàn)個(gè)家庭，功德無(wú)量的好事，公共價(jià)值顯而易見。

二、異地高考政策的推行能力分析

三圈理論要求，政府要有推行政策的能力。能力是基礎(chǔ)，有了能力政策才會(huì)得到貫徹執(zhí)行，才會(huì)成為現(xiàn)實(shí)造福千家萬(wàn)戶。

(一)戶籍制度改革，制度上保障異地高考改革高考制度改革政策，有些省份對(duì)隨遷子女提出戶籍要求，有些省份對(duì)家長(zhǎng)提出戶籍要求，戶籍制度是高考制度改革最核心的限制因素，是高等學(xué)校招生考試制度改革政策的瓶頸。很久以來(lái)，我國(guó)高等學(xué)校招生考試制度采用的方式是戶籍+學(xué)籍模式，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女要回到原戶籍地報(bào)名，參加當(dāng)?shù)厥》莸纳龑W(xué)考試，有戶籍還要同時(shí)具備戶籍地學(xué)籍，戶籍和學(xué)籍不一致的將無(wú)處報(bào)名參加高考。[7]這對(duì)于流動(dòng)人口子女來(lái)說(shuō)造成了兩難境地，留在流入地有學(xué)籍沒戶籍，返回原籍有戶籍沒學(xué)籍，加之現(xiàn)在各省的課改、高考模式，回原籍已經(jīng)不可行。2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)推動(dòng)異地高考改革和流動(dòng)人口子女在流入地參加高考起到了至關(guān)重要作用，不僅確定了大城市的落戶條件，還對(duì)流動(dòng)人口中有關(guān)戶口問(wèn)題的重點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題提出了解決思路。截止2014年年底，全國(guó)已有近30個(gè)省、市、自治區(qū)著手解決隨遷子女的異地高考問(wèn)題，大約5.6萬(wàn)名隨遷子女報(bào)名參加高考。[8]

(二)中央財(cái)政的支持，資金上保障異地高考改革異地高考政策，在流入地參加高考，流入地一般都要求有三到四年的學(xué)籍。這對(duì)于流入地來(lái)講必須擴(kuò)大學(xué)校教學(xué)面積、增加教師人數(shù)、添置教學(xué)設(shè)備，學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求量不斷增加。為此，中央財(cái)政于2010年和2011年兩年總計(jì)投入教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)79.6億元，用來(lái)解決接受流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育比較好的省份[9]； 2014年又下?lián)塥?jiǎng)補(bǔ)資金130.4億元，獎(jiǎng)勵(lì)那些義務(wù)教育工作做得好的地區(qū)，這一數(shù)字比2013年增長(zhǎng)8.35%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2014年中央財(cái)政總共投放義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)340.51億元，作為對(duì)全國(guó)各地方政府解決流動(dòng)人口子女接受小學(xué)、初中義務(wù)教育工作的支持。財(cái)政部對(duì)各地方政府有明確要求，中央財(cái)政投入的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金要向接收外來(lái)務(wù)工人員子女較多的城市和學(xué)校重點(diǎn)扶持。[10]一個(gè)地方有多少隨遷子女入學(xué)，就需要有多少財(cái)政補(bǔ)貼投入，中央財(cái)政連年下?lián)芙逃a(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，這是中央政府對(duì)推行異地高考政策強(qiáng)大的資金支持。

(三)全面實(shí)施義務(wù)教育，政策上保障異地高考改革在流入地公辦學(xué)?？磥?lái)，由于隨遷子女大多數(shù)都來(lái)自農(nóng)村，學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較差，影響了本地學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校聲譽(yù)，造成流入地學(xué)校接收外來(lái)流動(dòng)人口子女入學(xué)的主動(dòng)性不強(qiáng)。針對(duì)這一情況，教育部劉利民副部長(zhǎng)承諾，接下來(lái)，外來(lái)務(wù)工人員子女將全部納入城鎮(zhèn)小學(xué)和初中義務(wù)教育范圍，各省、市、自治區(qū)政府要積極努力，利用各種切實(shí)可行辦法，確保外來(lái)務(wù)工人員子女接受平等的城鎮(zhèn)小學(xué)和初中義務(wù)教育權(quán)利。在解決隨遷子女在城市小學(xué)和初中義務(wù)教育問(wèn)題上要以就讀地政府為主、要以公辦學(xué)校為主，徹底消除隨遷子女就學(xué)障礙，將流動(dòng)人口隨遷子女全部納入城鎮(zhèn)義務(wù)教育，切實(shí)保障流動(dòng)人口隨遷子女與戶籍地人口享有平等的公共教育資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)外來(lái)務(wù)工人員子女在流入地公辦學(xué)校入學(xué)百分比為80%。[11]

(四)地方政府積極努力，配合保障異地高考改革2012年8月，《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》頒布后，到2015年底，僅三年時(shí)間，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)就相繼完成了高考制度改革相關(guān)條款的制定，表明了各地方政府執(zhí)行國(guó)家方針政策的信心和魄力。為積極穩(wěn)妥解決流動(dòng)人口子女高考制度改革問(wèn)題，同時(shí)切實(shí)保障戶籍考生高校招生錄取比例不受影響，各省、市、自治區(qū)都根據(jù)外來(lái)人口子女參加高考規(guī)模，采取有力措施，合理調(diào)配資源，嚴(yán)格控制省內(nèi)院校出省計(jì)劃，積極爭(zhēng)取外省院校增加在本省的投放計(jì)劃。教育部也積極采取宏觀調(diào)控，將部屬重點(diǎn)院校的招生計(jì)劃數(shù)重點(diǎn)向外來(lái)人口子女流入地較多的大省傾斜，有計(jì)劃地向這些地區(qū)擴(kuò)大招生名額。廣東省就在這一做法下，周密計(jì)劃、合理安排，既滿足了隨遷子女升學(xué)考試需求，又保證了廣東省戶籍考生高考錄取率不受影響，招生總數(shù)、各批次錄取人數(shù)、包括一本錄取率，都穩(wěn)中有升。[12]

三、異地高考政策獲得支持分析

三圈理論認(rèn)為，獲得利益相關(guān)方對(duì)政策的支持是政策執(zhí)行過(guò)程中的一個(gè)重點(diǎn)，只有取得了大多數(shù)相關(guān)者的支持，政策才不會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行上的困難。異地高考制度改革方案，獲得了以下幾個(gè)方面的支持。

(一)國(guó)家文件支持《教育部2010年工作要點(diǎn)》文件確定將抓緊考慮外來(lái)務(wù)工人員子女在接受當(dāng)?shù)爻踔泻透咧薪逃蟮母呖己蜕龑W(xué)有關(guān)事項(xiàng)，加快推進(jìn)流動(dòng)人口子女享有與城鎮(zhèn)居民子女同等教育權(quán)利；2010年5月教育部印發(fā)《深化教育體制改革工作重點(diǎn)》的通知，其中工作的重點(diǎn)內(nèi)容就包括外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女與就讀地戶籍學(xué)生享有同等義務(wù)教育權(quán)利、高考升學(xué)等一系列待遇；2012年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，同時(shí)將該《意見》轉(zhuǎn)發(fā)給各單位，要求各單位確定外來(lái)務(wù)工人員子女在流入地參加高考升學(xué)相關(guān)內(nèi)容的具體條件，制定具體辦法，并提出相關(guān)落實(shí)方案要在2012年年末之前制定完成。這一系列政策文件的出臺(tái)以及相關(guān)的硬性規(guī)定，足以說(shuō)明國(guó)家政府對(duì)異地高考問(wèn)題的高度重視和大力支持。[13-16]

(二)地方政府支持國(guó)家要求各地方政府于2012年年底前制定出臺(tái)高考改革意見，各地方政府都根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出了積極響應(yīng)。山東省僅要求外來(lái)務(wù)工人員子女擁有山東省完整的三年高中學(xué)籍即可參加當(dāng)?shù)馗呖?；湖南省僅要求流動(dòng)人口有當(dāng)?shù)鼐幼∽C就允許其子女在流入地參加高考。[13]盡管教育條件較多較好地區(qū)和教育條件較少較差地區(qū)對(duì)高考制度改革政策的限制條款較多，門檻較高，但也都是本著實(shí)事求是的精神制定出了切實(shí)可行的政策方案。不管怎么說(shuō)，各地方政府都做出了積極響應(yīng)，截止2015年年底，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)都制定出了地方版的異地高考政策，而且都盡可能地降低了門檻，具有實(shí)際操作性。

(三)社會(huì)公眾支持2008年1月，北京有一名女孩因?yàn)闆]有京籍戶口無(wú)法報(bào)名參加高考而企圖結(jié)束生命，盡管其后來(lái)獲救，但這起與異地高考、戶籍制度有關(guān)的事件卻深深震撼了眾多人的內(nèi)心。[14]2010年的全國(guó)人口普查資料表明，我國(guó)流動(dòng)總?cè)丝谟?587.6萬(wàn)人[15]；截止到2014年末，我國(guó)流動(dòng)人口已高達(dá)2.53億人；還有研究顯示，未來(lái)15年，我國(guó)還將有1.5億非城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，外來(lái)務(wù)工人員子女的數(shù)量會(huì)增加到3700萬(wàn)人以上。[16]事件和數(shù)據(jù)表明，越來(lái)越多的隨遷子女的教育和高考問(wèn)題凸顯嚴(yán)重和迫切，異地高考政策一經(jīng)推出，便成為全民討論的熱點(diǎn)，并且關(guān)注度居高不下延續(xù)至今。高考制度改革政策的宗旨是解決外來(lái)務(wù)工人員子女的升學(xué)考試問(wèn)題，因此，人口重要流出地是支持異地高考的主要群體，解決了他們的問(wèn)題，會(huì)給我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生推動(dòng)作用。

(四)專家學(xué)者的支持2011年10月，十多名專家學(xué)者向國(guó)務(wù)院和教育部提交《普通高等學(xué)校招生工作的規(guī)定》，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制，直至最后消除高等學(xué)校招生考試的地區(qū)限制，實(shí)現(xiàn)完全一視同仁的高等學(xué)校招生與考試制度；2012年5月，北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等學(xué)校舉行了“流動(dòng)人口子女流入地高考權(quán)利保障研討會(huì)”，會(huì)議建議教育部要明確各省、市、自治區(qū)消除異地高考戶籍限制的時(shí)間和其它不該有的條件，明確政策的強(qiáng)制力；2012年10月，北京大學(xué)張千帆教授等向國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委以及我國(guó)幾個(gè)流入人口較多的大城市的教育行政主管部門提交了高考制度改革方案，方案建議外來(lái)務(wù)工人員子女異地高考應(yīng)主要以學(xué)籍為主要條件，一般學(xué)籍有連續(xù)的三年或者四年即可，不要在其它問(wèn)題上設(shè)置門檻、劃分等級(jí)。專家學(xué)者們的建議提案，推動(dòng)了高考制度改革政策的出臺(tái)。

用三圈理論研究異地高考政策，不僅對(duì)于分析這項(xiàng)政策的實(shí)施目的有必要，而且對(duì)于完善這項(xiàng)政策、推進(jìn)這項(xiàng)政策也具有理論意義和實(shí)際意義。上述分析研究可以看出，異地高考政策的實(shí)施能創(chuàng)造公共價(jià)值，產(chǎn)生公共利益，并且具備實(shí)施的能力條件，同時(shí)獲得了國(guó)家、地方政府和公眾的全面支持。異地高考政策的執(zhí)行涉及多個(gè)利益群體，包括流入地、流出地兩地政府、流動(dòng)人口家庭、就讀地家庭、就讀地學(xué)校。隨著國(guó)家戶籍制度改革的深入以及隨遷子女將全部納入城鎮(zhèn)義務(wù)教育政策的落實(shí)，束縛異地高考的兩大核心障礙將被打破，異地高考會(huì)變得順暢許多，相信，只要黨和政府高度重視異地高考，做到統(tǒng)籌全面利益，兼顧改革措施，這項(xiàng)政策一定能得到有效貫徹落實(shí)。

[1]曹俊德.三圈理論的核心思想及決策方法論意義[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(1)37-41.

[2]中華人民共和國(guó)教育法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016:2.

[3]毛榕.進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考政策的價(jià)值選擇分析[J].考試周刊，2015(68)1.

[4]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014[M].北京：中國(guó)人口出版社，2014:177.

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責(zé)任編輯付友華

G520

A

1003-8078(2016)04-0081-04

2016-01-26doi：10.3969/j.issn.1003-8078.2016.04.22

丁佩(1992-)，女，江蘇興化人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院碩士研究生。