楊 珂

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駐馬店城鎮(zhèn)化進(jìn)程中消除貧困的基本對(duì)策分析

楊 珂

（黃淮學(xué)院 社會(huì)管理系，河南 駐馬店 463000）

駐馬店作為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大市，貧困人口基數(shù)大，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，扶貧難度越來(lái)越大，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)十分艱巨。文章結(jié)合駐馬店市情提出新型城鎮(zhèn)化是駐馬店市走出貧困的治本之策，并深入論證、闡述了駐馬店構(gòu)建反貧困城鎮(zhèn)化模式的戰(zhàn)略意義，最后提出了對(duì)駐馬店城鎮(zhèn)化進(jìn)程中消除貧困的基本對(duì)策和建議。

駐馬店；消除貧困；城鎮(zhèn)化

貧困與欠發(fā)達(dá)是長(zhǎng)期困擾駐馬店的重大問(wèn)題，如何消除貧困，改善民生，駐馬店進(jìn)行了持久的努力和探索，取得了顯著成績(jī)。近年來(lái)駐馬店不斷加大精準(zhǔn)扶貧工作力度，完善扶貧工作措施，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等多措并舉，加快了貧困群眾脫貧致富步伐，全市農(nóng)民人均純收入連年增長(zhǎng)，貧困地區(qū)群眾人均收入持續(xù)增長(zhǎng)，貧困人口也逐年減少，貧困村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)都取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但我們也要清醒地看到，駐馬店作為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大市，貧困人口基數(shù)大、扶貧資金缺口較大，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)十分艱巨。

1 駐馬店貧困問(wèn)題的制約因素分析

河南省革命老區(qū)駐馬店市是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)市，由于身處內(nèi)陸，自身資源和發(fā)展條件受限，且受到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，駐馬店農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展明顯滯后，農(nóng)民增收難加劇了農(nóng)村地區(qū)的貧困。另一方面隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，貧困人口向城市集中的速度要快于城鎮(zhèn)化速度，使得農(nóng)村貧困快速地向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了新的貧困群體。而城市在戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)、教育扶貧、社會(huì)保障制度等方面缺乏合理安排使得城市消除貧困任務(wù)更為艱巨。

1.1 人口轉(zhuǎn)移不足

駐馬店多年來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)的基本著眼點(diǎn)是農(nóng)業(yè)，基本立足點(diǎn)是當(dāng)?shù)?，雖然投入很大，但貧困地區(qū)依舊貧困，有的甚至陷入越扶越貧的怪圈，根本原因就是并沒(méi)有真正解決區(qū)域人口分布與資源配置失衡的問(wèn)題。

駐馬店農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，依靠農(nóng)業(yè)很難走出貧困實(shí)現(xiàn)富裕。農(nóng)村從事二、三產(chǎn)業(yè)、外出務(wù)工人數(shù)較少，有相當(dāng)多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力仍然沉淀在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，依靠農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)以走出貧困仍然有巨大潛力。同時(shí)，過(guò)多的人口基數(shù)對(duì)駐馬店貧困農(nóng)村和貧困地區(qū)的發(fā)展形成了嚴(yán)重的制約。

1.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后

推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，破解“人口過(guò)剩性貧困”，必須解決勞動(dòng)力在哪里就業(yè)、人口向哪里轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，向城鎮(zhèn)就業(yè)轉(zhuǎn)移無(wú)疑是主要方向。然而駐馬店在城鎮(zhèn)化過(guò)程中缺乏系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，只注重商業(yè)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重缺乏教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)公益性事業(yè)；城鎮(zhèn)化投入不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，再加上城鄉(xiāng)之間在戶籍管理、社會(huì)待遇、教育醫(yī)療保障、就業(yè)、失業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面依然存在很大的體制障礙，使得駐馬店城鎮(zhèn)化發(fā)展較為滯后。2012年底，駐馬店城鎮(zhèn)化率為31.54%，低于當(dāng)年全省平均水平的42.2%，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的52.57%。駐馬店貧困地區(qū)人口轉(zhuǎn)移慢，關(guān)鍵是駐馬店市城鎮(zhèn)化速度緩慢，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的拉動(dòng)力不足。

1.3 新貧困人口的出現(xiàn)

新貧困人口與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的貧困人口問(wèn)題有很大的區(qū)別，主要包括能力貧困與機(jī)會(huì)貧困這兩個(gè)方面。在駐馬店新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，由于城鎮(zhèn)化方式簡(jiǎn)單粗放，缺乏科學(xué)規(guī)劃，相應(yīng)配套的社會(huì)政策沒(méi)有落實(shí)，導(dǎo)致駐馬店市出現(xiàn)新貧困人口并且規(guī)模在不斷擴(kuò)大。當(dāng)前的城市新貧困人口主要包括：因體制性因素導(dǎo)致下崗的職工、因企業(yè)停產(chǎn)或半停產(chǎn)導(dǎo)致無(wú)收入與收入減少的在職職工和因企業(yè)破產(chǎn)而失業(yè)的職工；由農(nóng)村進(jìn)入城市打工大多數(shù)時(shí)間處于失業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民工，他們從事的工作大多收入較低；在城市化和工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中被征地的農(nóng)民，他們由于失去土地而失去了生活保障。

新貧困人口的出現(xiàn)給個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)許多危害。對(duì)新貧困人口自身來(lái)說(shuō)，由于購(gòu)買力較弱，使得他們接受的教育、醫(yī)療服務(wù)等方面落后于非貧困人口，從而導(dǎo)致其身體素質(zhì)和文化素質(zhì)較低。最需要消費(fèi)的城市新貧困人口的消費(fèi)水平與消費(fèi)能力較低，也會(huì)影響我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)的增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也不利于社會(huì)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。新貧困人口的出現(xiàn)，加大了駐馬店市扶貧工作的復(fù)雜性與難度，也是我們扶貧工作中應(yīng)當(dāng)注意的重點(diǎn)。

2 駐馬店城鎮(zhèn)化進(jìn)程中消除貧困的路徑探索

貧困人口和貧困地區(qū)走出貧困的基本路徑有兩種，即增強(qiáng)內(nèi)在活力與實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移。駐馬店貧困集中發(fā)生在農(nóng)村，根源在城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的“拉動(dòng)力”不足，因此解決的根本出路在城鎮(zhèn)化。以新型城鎮(zhèn)化助力貧困地區(qū)發(fā)展，支撐駐馬店經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型跨越，是駐馬店面向未來(lái)的重大抉擇。

2.1 構(gòu)建城鎮(zhèn)化減貧模式，有力推進(jìn)城鎮(zhèn)化減貧

2.1.1 改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化政策，助推城鎮(zhèn)化減貧

推進(jìn)駐馬店城鎮(zhèn)化減貧，首先要改革創(chuàng)新人口管理制度和政策，掃除農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的障礙；其次要改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理制度和政策，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制和制度，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化政策及配套政策，有序推動(dòng)駐馬店地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，盡可能減少和集中駐馬店貧困地區(qū)人口，更快更有效地推進(jìn)駐馬店貧困人口脫貧致富。最后還要不斷完善貧困人口的社會(huì)保障政策。

2.1.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，保障區(qū)域發(fā)展后勁

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后是制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口脫貧致富的重要原因。推動(dòng)駐馬店貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重中之重。首先要加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品輸出和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其次是加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，改善貧困區(qū)域生產(chǎn)生活條件，吸引貧困人口在本地發(fā)展，增加區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力，加快區(qū)域城鎮(zhèn)化步伐。

2.1.3 實(shí)施勞務(wù)輸出促進(jìn)工程，引導(dǎo)勞動(dòng)力流動(dòng)和人口轉(zhuǎn)移

推動(dòng)城鎮(zhèn)化減貧，城鎮(zhèn)化是手段，減貧是目的。如果僅僅是純粹的人口轉(zhuǎn)移和集中，結(jié)果只會(huì)是轉(zhuǎn)移貧困，事與愿違。駐馬店推動(dòng)城鎮(zhèn)化減貧，要從擴(kuò)展務(wù)工渠道、提高職業(yè)技能、培育中介組織等方面著手，實(shí)施勞務(wù)輸出促進(jìn)工程，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)和融入務(wù)工地的能力。政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，首先要建立勞務(wù)輸出組織管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的組織管理、渠道拓展、報(bào)酬協(xié)商、法律咨詢、討薪援助等工作。其次要構(gòu)建完善的勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)體系，組織短期培訓(xùn)班對(duì)外出務(wù)工人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，順應(yīng)市場(chǎng)需求不斷調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，不斷提高外出務(wù)工人員的就業(yè)創(chuàng)業(yè)和融入城市的能力。

2.1.4 有選擇地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快駐馬店貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

要促進(jìn)駐馬店貧困區(qū)域的減貧和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須加快區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)于駐馬店貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是加快城鎮(zhèn)化的最重要途徑。駐馬店貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅要防止破壞生態(tài)環(huán)境和污染水源地，而且要關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移所起的作用。駐馬店貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，首先要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源承載能力和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)潛力，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型和方向，把勞動(dòng)密集型和低污染、低水耗、高技術(shù)的產(chǎn)業(yè)作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選目標(biāo)，杜絕高污染、高耗水、高耗能項(xiàng)目落地；其次要積極與國(guó)內(nèi)成功的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承擔(dān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)制造功能；最后要大力引進(jìn)先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)和金融資源，加快推動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

2.2 拓寬減貧思路，創(chuàng)新扶貧主體結(jié)構(gòu)

結(jié)合扶貧的實(shí)踐情況，我們應(yīng)該清楚扶貧的目標(biāo)是消除貧困，扶貧的目的不是為了消除貧困而消除貧困，而是使人得到自由全面的發(fā)展，而只有實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，才能真正預(yù)防并消除貧困。

扶貧系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以扶貧治理結(jié)構(gòu)主體的多中心化為前提。新時(shí)期我國(guó)扶貧工作應(yīng)該把“政府主導(dǎo)、以人為主、市場(chǎng)介入、社會(huì)支持、企業(yè)參與、多元并舉”作為扶貧思路。所謂政府主導(dǎo)就是政府在扶貧工作中始終處于主導(dǎo)地位。扶貧政策的制定，扶貧重點(diǎn)的確立，扶貧資金的籌集，扶貧方向的把握以及扶貧過(guò)程及效果的督察與評(píng)價(jià)都應(yīng)該由政府組織完成。以人為主就是貧困群體應(yīng)積極主動(dòng)參與扶貧工作，而不是被動(dòng)地接受“贈(zèng)予”。這是因?yàn)檗r(nóng)民自身處于貧困環(huán)境之中，對(duì)怎樣才能脫貧致富思考最多，最有發(fā)言權(quán)。市場(chǎng)介入就是在扶貧工作具體操作層面中引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能，少用甚至不用行政推進(jìn)模式。社會(huì)支持就是動(dòng)員相關(guān)社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體參與扶貧的具體工作。企業(yè)參與就是在政府的引導(dǎo)下，把企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源相結(jié)合形成生產(chǎn)力，帶動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在貧困地區(qū)形成“增長(zhǎng)極”，通過(guò)企業(yè)與貧困群體的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧致富。多元并舉就是扶貧不僅局限于經(jīng)濟(jì)扶貧，還應(yīng)包括文化、教育扶貧等。

2.3 構(gòu)建扶貧機(jī)制，提高減貧效果

2.3.1 完善扶貧的組織與監(jiān)督機(jī)制

完善的扶貧組織與監(jiān)督機(jī)制，包括完整的決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋工作鏈條，各級(jí)政府各司其職，上級(jí)對(duì)下級(jí)既有任務(wù)安排又有督察管理，下級(jí)對(duì)上級(jí)既要執(zhí)行任務(wù)又有信息反饋?；鶎迂?fù)有落實(shí)的責(zé)任，也有信息反饋的責(zé)任。不僅應(yīng)有正常的逐級(jí)信息反饋渠道，也有非正常的越級(jí)信息反饋渠道。

2.3.2 多渠道融資機(jī)制

就目前駐馬店的扶貧形勢(shì)而言，扶貧資金匱乏仍然是扶貧工作中的主要矛盾，因此，貧困縣區(qū)的各級(jí)政府應(yīng)該把構(gòu)建多渠道融資機(jī)制放在扶貧工作的重要地位。政府在扶貧中處于主導(dǎo)地位，但不可能包攬扶貧任務(wù)的全部。非政府組織擁有較多的社會(huì)資源，對(duì)企業(yè)的投資導(dǎo)向有一定的影響力，也是扶貧融資過(guò)程中的重要渠道。貧困縣區(qū)應(yīng)為企業(yè)和非政府組織介入當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鳡I(yíng)造良好的機(jī)制和環(huán)境，使它們成為扶貧工作的生力軍。

2.3.3 扶貧對(duì)象的確認(rèn)機(jī)制

扶貧對(duì)象在扶貧的過(guò)程中會(huì)因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生變化，因此扶貧對(duì)象是動(dòng)態(tài)的，必須形成科學(xué)的扶貧對(duì)象確認(rèn)機(jī)制，才能使扶貧對(duì)象明晰化，使已脫貧的貧困村、貧困戶逐漸自立，而將新的貧困村、貧困戶納入扶貧對(duì)象。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的貧困村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已有較大的改變，但仍然享受著各種扶貧政策的優(yōu)惠，而有的村雖然經(jīng)濟(jì)并不好，但扶貧政策卻難以惠及。這不僅影響扶貧資源的充分利用，而且有失公平。這是扶貧對(duì)象確認(rèn)機(jī)制不完善或滯后造成的。建議在扶貧工作中要建立即時(shí)的評(píng)估機(jī)制，隨時(shí)掌握扶貧對(duì)象的變化，不斷更新扶貧對(duì)象，優(yōu)化扶貧資源。

（責(zé)任編輯楊文忠）

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2016-06-24

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中的貧困農(nóng)戶行為研究”（14CSH046）

楊珂（1988―），女，河南駐馬店人，助教，碩士，主要從事公共管理、社會(huì)保障理論與政策研究。

D632.1

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1008–2093(2016)05–0049–03