賈康

在新階段，有必要打破簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化的思維框架，基于反思國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，研究更靈活而積極審慎地掌握赤字率和防范風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控要領(lǐng)。

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)的“新常態(tài)”來(lái)說(shuō)，當(dāng)前“新”已明朗，但“?！边€有待實(shí)現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)下行中，全國(guó)財(cái)政收入增幅明顯降低，落至2015年的5.8%，直觀表現(xiàn)低于同年度GDP增幅，而財(cái)政支出服務(wù)于“積極”政策取向的擴(kuò)張加力，又成為客觀需要，于是財(cái)政收支矛盾在財(cái)政“過(guò)緊日子”中如何處理，便自然聚焦到赤字的概念和相關(guān)問(wèn)題的把握上。

赤字如何來(lái)，賬上如何補(bǔ)

財(cái)政是國(guó)家各級(jí)政府履行職能的必然產(chǎn)物。財(cái)政收支過(guò)程中出現(xiàn)的赤字（“入不敷出”的數(shù)額，以紅色標(biāo)出，故稱(chēng)赤字）有自然而然的起源。任何一個(gè)國(guó)家各個(gè)財(cái)政年度的收支不可能絕對(duì)平衡（即恰好支等于收），如果出現(xiàn)支大于收，就會(huì)產(chǎn)生赤字，并帶來(lái)如何彌補(bǔ)赤字的問(wèn)題。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家如其代表人物亞當(dāng)·斯密，對(duì)于主動(dòng)安排財(cái)政赤字持否定態(tài)度，對(duì)政府因?yàn)閺浹a(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行公債的行為原則上亦不支持。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)占統(tǒng)治地位的時(shí)期，“平衡預(yù)算”財(cái)政思想也成為各國(guó)政府財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)則，主張以“量入為出”作為目標(biāo)，實(shí)際結(jié)果寧肯有結(jié)余，不宜有赤字。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在凱恩斯主義成型之后，財(cái)政赤字已被各國(guó)政府視作穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)所需反周期操作的政策工具，成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中應(yīng)用十分普遍的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)變量。因此，在此階段上，出現(xiàn)赤字更多的不是自然原因，而往往是管理當(dāng)局、決策層有意為之，視為政策工具而用。

彌補(bǔ)財(cái)政赤字的方式主要有三種：第一，用往年的財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ);第二，向銀行透支或借款彌補(bǔ);第三，發(fā)行公債以債務(wù)收入彌補(bǔ)。

利用財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ)赤字不會(huì)影響銀行信貸規(guī)模和貨幣發(fā)行量，也不會(huì)引起債務(wù)負(fù)擔(dān)。但從改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)財(cái)政收支狀況看，只有個(gè)別年份略有結(jié)余。因此利用財(cái)政結(jié)余彌補(bǔ)赤字在中國(guó)現(xiàn)階段已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

歷史上曾經(jīng)向中央銀行透支或借款、也就是直接或間接增加貨幣發(fā)行來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。這種方式的實(shí)質(zhì)是把財(cái)政赤字貨幣化，極易引起貨幣的非經(jīng)濟(jì)發(fā)行，雖然過(guò)程簡(jiǎn)便，但要面對(duì)的是貨幣增發(fā)所引起的通貨膨脹。

中國(guó)從1981年重新開(kāi)始國(guó)債發(fā)行并用以彌補(bǔ)政府財(cái)政開(kāi)支的不足，但在1993年之前，又始終沒(méi)有完全杜絕依靠向中央銀行透支或借款的方式來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字（俗稱(chēng)“發(fā)票子補(bǔ)赤字”或“財(cái)政發(fā)行”），等于中央銀行直接投放基礎(chǔ)貨幣，被認(rèn)為是通貨膨脹的一大來(lái)源。這條路已被阻斷：針對(duì)1993年發(fā)生的嚴(yán)重通貨膨脹，國(guó)務(wù)院決定從1994年以后不再以向中央銀行透支或借款的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字。從1994年開(kāi)始，中國(guó)彌補(bǔ)財(cái)政赤字實(shí)際上只剩下一條比較規(guī)范的主要路徑——發(fā)行公債。

債務(wù)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，又會(huì)隨之產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)的合理配置和債務(wù)負(fù)擔(dān)在代際間的轉(zhuǎn)換關(guān)系問(wèn)題。這就需要“瞻前顧后”，實(shí)際上是要做好長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡和綜合平衡。

通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字，是現(xiàn)代各國(guó)普遍做法。各國(guó)發(fā)行國(guó)債的很大部分，實(shí)際上是用于彌補(bǔ)政府財(cái)政赤字，盡管財(cái)政赤字形成原因和發(fā)債目的不盡相同。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家還日益重視國(guó)債發(fā)行與國(guó)債交易在“公開(kāi)市場(chǎng)操作”中對(duì)于貨幣政策的配合作用。

赤字去哪里，績(jī)效如何看

一般情況下，財(cái)政赤字對(duì)應(yīng)的資金并不規(guī)定其用途，赤字是用來(lái)填補(bǔ)財(cái)政“入不敷出”的缺口，等值資金進(jìn)入預(yù)算安排的大盤(pán)子，融入預(yù)算資金的整體安排中，即赤字資金并不會(huì)對(duì)應(yīng)特別的支出項(xiàng)目，是支撐整個(gè)支出運(yùn)轉(zhuǎn)的。

正是因?yàn)閺浹a(bǔ)赤字的資金納入預(yù)算安排大盤(pán)子，按照預(yù)算的統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排，所以一般不能簡(jiǎn)單說(shuō)，赤字資金是拿來(lái)做哪項(xiàng)事情，是做了哪個(gè)項(xiàng)目或提供哪項(xiàng)服務(wù)。赤字資金支撐了全局運(yùn)轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為整個(gè)政府收支在預(yù)算“入不敷出”情況下實(shí)際上又最終歸于平衡（但其中發(fā)揮了“擴(kuò)張”政策效應(yīng)并伴隨有結(jié)構(gòu)影響效應(yīng)）。

所以從支出結(jié)構(gòu)方面講，不同經(jīng)濟(jì)體的不同特點(diǎn)的支出結(jié)構(gòu)，在有赤字的情況下都是得到其支撐的，不能說(shuō)赤字只支撐某些類(lèi)型的支出而不支撐另外一些類(lèi)型的支出。但是，在一般發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的地方層面，如果是地方公債，其中的一種特定類(lèi)型——市政債，是發(fā)債用于特定的項(xiàng)目，在發(fā)債之前的信息是透明公開(kāi)的，它的對(duì)應(yīng)性就已非常明顯，并在運(yùn)用的全程始終對(duì)應(yīng)，這種情況下產(chǎn)生的地方財(cái)政赤字，里面的市政債部分的資金運(yùn)用，則是有具體對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的。

無(wú)論是否有對(duì)應(yīng)性，理論上都存在赤字使用的績(jī)效問(wèn)題。有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的市政債績(jī)效比較好考評(píng)，因?yàn)橐呀?jīng)項(xiàng)目化了;沒(méi)有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的支撐整個(gè)預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)的赤字資金的績(jī)效考評(píng)要復(fù)雜得多，實(shí)際上是整個(gè)財(cái)政收支安排的綜合績(jī)效考評(píng)。赤字須作為一個(gè)構(gòu)件融入整個(gè)綜合績(jī)效考評(píng)，除市政績(jī)這樣資金用途明確的部分之外，不能孤立地單獨(dú)考慮赤字的績(jī)效如何。

赤字與支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系

中國(guó)過(guò)去財(cái)政收支結(jié)構(gòu)曾有非常明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”特征，改革開(kāi)放以后這個(gè)特征在改變，越來(lái)越趨向于一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況。

在上世紀(jì)90年代后期明確提出促進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)后，支出結(jié)構(gòu)越來(lái)越突出于保障民生，即很多支出是與維護(hù)基本公共服務(wù)、社會(huì)福利體系有關(guān)的事項(xiàng)。在應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)沖擊的兩次實(shí)踐中，又出現(xiàn)了階段性的政府支出中投資項(xiàng)目增加、比重上升的情況，但應(yīng)該認(rèn)為這只是反周期政策操作的特定階段情況，并不是常態(tài)。我們?cè)诜粗芷诓僮髦虚g無(wú)論赤字少一些還是多一些，原理上講，均不能認(rèn)為僅是為了支持投資，仍然是作為政策工具來(lái)實(shí)行反周期操作。

但是，不否定在赤字?jǐn)U大的時(shí)候如果正好碰上政府?dāng)U大投資（以這兩次應(yīng)對(duì)亞洲和全球金融危機(jī)為例），給人的印象似乎是擴(kuò)大了的赤字規(guī)模，支撐了擴(kuò)大的投資盤(pán)子。有這種印象或表象，并不能否定公共財(cái)政建設(shè)中從長(zhǎng)期來(lái)看要追求的控制和調(diào)減政府生產(chǎn)建設(shè)職能、更多地充實(shí)政府的公共服務(wù)職能和履行社會(huì)保障體系建設(shè)責(zé)任的邏輯取向。

所以，不能說(shuō)我們有了赤字所以才有這些收支結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，也就是說(shuō)，中國(guó)各階段財(cái)政收支結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，與赤字安排沒(méi)有直接聯(lián)系。

當(dāng)前赤字安排與資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)可控

赤字作為政策工具當(dāng)然也有“雙刃劍”特點(diǎn)，如安排不當(dāng)，其負(fù)面作用（風(fēng)險(xiǎn)因素）主要表現(xiàn)為兩條：一是使政府支出擴(kuò)張過(guò)度，造成過(guò)大擴(kuò)張因素和政府行為的“越界”與對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”;二是資金安排不合理，未能有效優(yōu)化結(jié)構(gòu)甚至?xí)觿〗Y(jié)構(gòu)矛盾和社會(huì)矛盾，與應(yīng)有的績(jī)效導(dǎo)向背道而馳。

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，雖然基本上是“連年赤字”，但在總結(jié)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)之中，赤字安排掌握已比較成熟，2015年度的赤字率（赤字規(guī)模與年度GDP之比）在2.3%-2.7%，但明顯處于安全區(qū)（安全區(qū)量值過(guò)去主要比照歐盟《馬約》所設(shè)3%的預(yù)警線）;未來(lái)年度不排除再提高一些，估計(jì)2016年可能達(dá)到甚至高出3%，但總體而言仍會(huì)謹(jǐn)慎把握;資金使用方向納入預(yù)算盤(pán)子堅(jiān)持以穩(wěn)增長(zhǎng)、優(yōu)結(jié)構(gòu)、護(hù)生態(tài)、惠民生、促改革為原則，努力加強(qiáng)量化考評(píng)和多重監(jiān)督，結(jié)合著預(yù)算改革力求提升績(jī)效水平。所以中國(guó)在階段性提高赤字率過(guò)程中，赤字風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

還有必要指出，赤字率3%的預(yù)警線，并不是所謂“國(guó)際公認(rèn)的警戒線”，只是當(dāng)年各歐盟成員國(guó)簽訂“馬約”時(shí)，為協(xié)調(diào)各國(guó)間的財(cái)政紀(jì)律以約束不同利益取向，“討價(jià)還價(jià)”中形成的一個(gè)整數(shù)量值，只反映相關(guān)談判主體的經(jīng)驗(yàn)與妥協(xié)。后來(lái)世界金融危機(jī)發(fā)生后，這一預(yù)警線在歐盟實(shí)際上已經(jīng)全面失守。世界上其他經(jīng)濟(jì)體，如屬于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)、日本，仍在調(diào)整中的俄羅斯，和屬于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的巴西，都并不承認(rèn)和遵守這個(gè)3%預(yù)警線。

中國(guó)前些年比照歐盟，注重不超越3%赤字率，有其助益“穩(wěn)健”的意義和作用，但在引領(lǐng)新常態(tài)的新階段上，我們有必要打破簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化的思維框架，基于反思和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，研究更靈活而積極審慎地掌握赤字率和防范風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控要領(lǐng)。

作者為全國(guó)政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)