安　政

(河南警察學(xué)院 治安系,河南 鄭州 450046)

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清代前期的治安措施考略

安政

(河南警察學(xué)院 治安系,河南 鄭州 450046)

清代前期，社會長期動蕩，歷代統(tǒng)治者都十分重視治安措施建設(shè)。清代前期各朝的治安措施主要包括加強治安立法、加強治安管理、建立保甲制度等。對清代前期不同朝代治安立法的基本內(nèi)容、治安管理的各種措施、保甲制度的具體內(nèi)容及其演變進(jìn)行考證可以發(fā)現(xiàn)，清代前期各朝的治安措施對于維護當(dāng)時的社會秩序發(fā)揮了重要作用，其中一些做法對今天的社會治安管理仍然具有借鑒意義。

清代前期；治安措施；考略

清朝是以滿族貴族為核心建立起來的中國歷史上最后一個封建王朝。從順治朝到道光二十二年(1840年)中英鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，這一時期被稱為清代前期。入主中原前，滿族統(tǒng)治者已十分重視治安措施建設(shè)；入主中原后，由于清朝統(tǒng)治者繼續(xù)推行舊制，即剃發(fā)、易服、圈地、投充、逃人五種政策，強迫被征服地區(qū)人民改變民俗，并視為臣服新朝的象征，因而激起了其他各民族的強烈反抗，引發(fā)了當(dāng)時社會的長期動蕩。同時，民間秘密宗教和秘密會黨對清朝統(tǒng)治構(gòu)成重大威脅；鴉片泛濫，成為清代前期最后幾十年最為嚴(yán)重的社會治安問題。因此，注重治安立法，加強治安措施建設(shè)，就成為清代前期統(tǒng)治者的當(dāng)務(wù)之急。

一、加強治安立法

清朝前期各代統(tǒng)治者都十分重視治安立法。努爾哈赤時代，“俗淳政簡”，大汗的諭令、諸王貝勒文書具有法律效力?；侍珮O時代，以“參漢酌金”為立法思想，融合滿洲習(xí)慣法和明朝成文法，編輯了包括治安法規(guī)在內(nèi)的《崇德會典》。這一時期的治安立法可分為懲治政治性犯罪和一般性刑事犯罪兩部分。

順治三年(1646年)頒布《大清律集解附例》，簡稱《大清律例》；康熙十九年(1680年)制成《欽定六部現(xiàn)行則例》，簡稱《現(xiàn)行則例》，以例補律，相互為用。在運行十多年之后，《現(xiàn)行則例》附入《大清律例》，律文作為法律正文，例文作為補充。在《大清律例》中可視為治安法規(guī)的，主要集中在“兵律”中的宮衛(wèi)等條和“刑律”中的賊盜、人命、斗毆、罵詈、訴訟、受贓、詐偽、犯奸、捕亡、斷獄等條。然而，在實際執(zhí)行中并不一定按律例執(zhí)法。

雍正五年(1727年)正式頒布《大清律集解》和《大清律例增修統(tǒng)纂集成》，這兩部律法奠定了清代刑事立法和治安法規(guī)的基礎(chǔ)，以后各朝基本上沿用不改。乾隆皇帝即位后對《大清律例》加以考證、編輯，于乾隆五年(1740年)修成頒布?！洞笄迓衫分嘘P(guān)于治安方面的法規(guī)可以概括為以下幾個方面：一是關(guān)于侵犯皇權(quán)方面的；二是關(guān)于危害人身安全方面的；三是關(guān)于侵犯財產(chǎn)方面的；四是關(guān)于危害公共安全方面的；五是關(guān)于妨害社會秩序方面的；六是關(guān)于非法拘禁、非法待囚和非法審判方面的。

嘉慶、道光年間，清代進(jìn)入衰落期，各地威脅統(tǒng)治秩序的事件層出不窮，統(tǒng)治者對治安法規(guī)也做了不同程度的調(diào)整。一是對秘密結(jié)社處罰的調(diào)整。嘉慶朝初年，爆發(fā)了白蓮教大起義，清廷一面忙于鎮(zhèn)壓，一面對統(tǒng)治政策進(jìn)行了調(diào)整，修改對秘密宗教的懲處條例，加重對重要教派如白蓮教教首的懲罰，而對自首者、年老者，以及對統(tǒng)治者威脅較輕的秘密宗教從輕處理，以圖達(dá)到分化瓦解之目的。修改后的條例還賦予治安管理“臨時的酌量辦理”之機動權(quán)，為發(fā)揮地方官員治安職能創(chuàng)造條件。二是加強了反毒品立法。早在雍正七年(1728年)就第一次頒布了禁煙令，重點打擊販賣鴉片行為。乾隆、嘉慶之交，吸食鴉片者漸多，統(tǒng)治者開始采用嚴(yán)禁措施。嘉慶皇帝的禁煙措施主要是塞源和堵流兩個方面，即嚴(yán)禁鴉片入關(guān)和加重對吸食者的處罰。這些措施導(dǎo)致鴉片貿(mào)易轉(zhuǎn)為鴉片走私，并以更大規(guī)模向中國滲透。道光皇帝在位時期也先后下旨，嚴(yán)懲買賣鴉片者和吸食鴉片者。

二、加強治安管理

清代前期的治安管理措施因地制宜，各地差別很大，但京師治安管理是其縮影，這里以其為例加以說明。

(一)守衛(wèi)城內(nèi)與城門

守衛(wèi)是最重要的警政措施。京師的守衛(wèi)以汛地劃分為基礎(chǔ)，實行分汛防守稽查。

八旗步軍防守內(nèi)城，按八旗居住方位駐守，并抽調(diào)部分官兵專門掌管緝捕事務(wù)?；食莾?nèi)八旗共設(shè)90汛，內(nèi)城共設(shè)626汛，圓明園共設(shè)50汛，[1]每汛內(nèi)有柵欄多少不等。各汛、柵欄按所管地界防守稽查，夜間巡更，自初更至黎明往來傳遞更籌。遇皇帝出巡則要增設(shè)堆撥，皇帝謁陵、行圍等均派官兵隨行。

巡捕五營馬步兵防守外城及京郊地方，共設(shè)23汛。[1]遇皇帝祀壇、巡幸、大閱等事情，則負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、隨扈、巡邏。

京師內(nèi)城九門、外城七門均有官兵巡邏、稽查、管理門禁，按規(guī)定啟閉城門，朝會、祭祀壇廟或者有急務(wù)出入皆有制度。

(二)夜間巡查和發(fā)布禁令

步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門于夜間輪班巡查京師地面，如有聚眾搶劫、盜匪等立即捕拿，如遇拒捕，格殺勿論；如有居民聚賭、吸食鴉片及三五成群夜游街巷者，立即拿辦。此外，還重點巡查大清門、長安左門、長安右門，禁止喧嘩，驅(qū)逐閑人。步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門負(fù)責(zé)發(fā)布禁令，軍民人等觸犯禁令者可隨時緝治。

(三)宣講條教及賑恤

條教是指順治帝“六諭”和康熙帝“圣諭廣訓(xùn)”16條，由五城御史和司坊官于每月初一、十五日督率地方耆老在公所宣講。五城御史還設(shè)棲流所六處收恤流民，開設(shè)粥廠、糶米廠，由兵馬司副指揮管轄。遇京城市糶昂貴時，奉旨撥倉米平糶。宣傳與賑恤是治安措施的重要輔助手段，可以從精神上控制百姓，從物質(zhì)上滿足其基本生活需求，使其不鋌而走險。

(四)鳴放信炮

信炮是重要的警務(wù)信息傳遞系統(tǒng)。順治十年(1653年)，設(shè)白塔山信炮及內(nèi)城九門信炮10處。乾隆八年(1743年)改隸步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門。10處各設(shè)信炮五門、豎旗5桿、燈5盞，[2]晝掛黃旗，夜掛燈籠。內(nèi)廷存有“奉旨放炮”金牌，遇有緊急事件，憑金牌放炮。一處炮響，別處響應(yīng)，各處值守官兵不得離崗，不當(dāng)值官兵立即披甲，趕赴指定地區(qū)集合聽令。

(五)救火及修治街道

內(nèi)城、外城分別按旗、營設(shè)立激筒。八旗步軍營在內(nèi)城共設(shè)激筒168只(含圓明園8只)，巡捕五營在外城共設(shè)激筒32只，[3]專供救火之用。如城內(nèi)失火，則由驍騎營通知失火地所轄之旗前往撲救，并于西華門內(nèi)設(shè)火班值房，派專責(zé)官員率八旗步兵輪宿。如城外失火，由統(tǒng)領(lǐng)率官兵前往撲救，并在附近城門添兵防守。京師街道及河道事務(wù)由京師督軍統(tǒng)領(lǐng)衙門管理，城內(nèi)街道應(yīng)保持平坦，道旁攤柵不得有礙行車，城垣附近不得搭蓋席柵，查勘溝渠。如遇皇帝出巡，所過街道由步軍營、巡捕營分別在內(nèi)外城修墊掃除。救火和修治街道均涉及公共事務(wù)，對京師安全也有重要作用。

三、建立保甲制度

為了維護社會治安秩序，清代建立了完善的保甲制度。這種保甲制度可以分為入關(guān)初期的保甲制度和康熙皇帝以后的保甲制度。

(一)入關(guān)初期的保甲制度

入關(guān)初期，社會動蕩不安。順治元年(1644年)8月，攝政王多爾袞下令，“各府州縣衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村，十家置一甲長，百家置一總甲，凡遇盜賊逃人、奸宄竊發(fā)事故，鄰佑即報知甲長，甲長報知總甲，總甲報知府州縣衛(wèi)，府州縣衛(wèi)核實，申解兵部，若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲不行首告，俱治以重罪不貸”[4]76-77。清初二級保甲制度只適用于農(nóng)村地區(qū)，主要功能是清除“盜賊逃人”等，維護地方社會治安。流民和歸順土寇也被編入保甲，有助于社會秩序的快速恢復(fù)。

順治二年(1645年)，直隸巡撫王文奎上疏，“凡屬軍宅屯莊，不拘鄉(xiāng)村城市，概入保甲。一人為盜，九家連坐”[4]125。這不僅使保甲范圍擴展到城鎮(zhèn)，而且突出連坐制度。順治六年(1649年)4月，清廷又下令將各處逃亡民人編入保甲，耕種無主荒田，并給予優(yōu)惠政策。保甲制度為恢復(fù)清代前期的社會生產(chǎn)、穩(wěn)定社會秩序發(fā)揮了積極的保障作用。

(二)康熙至乾隆時期的保甲制度

康熙至乾隆時期被史上稱為“康乾盛世”時期，保甲制度有所發(fā)展并固定下來，為以后清代各朝所沿襲使用。

康熙時期，直隸巡撫于成龍上疏康熙帝，“弭盜當(dāng)力行保甲”[5]25，主張無論旗人、民戶、衛(wèi)所、州縣，應(yīng)同編保甲。當(dāng)時，保甲體制外，不法旗人已成為威脅社會治安的重要因素，于成龍曾表示當(dāng)執(zhí)法治之，并在任上“先后捕治旗丁沈顛、太監(jiān)張進(jìn)升及大盜司九、張破樓子等，置于法”[5]125。于成龍的建議被康熙帝采納，在社會上一直享有特權(quán)的旗人被正式編入保甲之內(nèi)。

康熙四十七年(1708年)，康熙帝做出加強保甲的決定，將二級保甲制度調(diào)整為三級保甲制度，每保甲管轄范圍達(dá)到1000戶，是順治元年保甲法規(guī)定的10倍。[4]貴州資料輯錄:292此外，還對常住人口、外來人口、客店寺廟的稽查做了詳細(xì)規(guī)定，官府對保甲控制更加嚴(yán)密。清廷緊急強化保甲制度的背景是浙江大嵐山張念一的反清武裝斗爭和朱三太子事件。出于警覺心理，康熙帝希望依靠保甲制度加強對民間的控制。

雍正帝即位后，開始大力整頓保甲。雍正四年(1726年)，雍正帝指出“弭盜之法，莫良于保甲”[5]129，將保甲置于維護社會治安的最高之處，將三級保甲首領(lǐng)的稱謂改為“牌頭、甲長、保正”，將“村落畸零及熟苗熟僮”和在地方享有特權(quán)的“紳衿之家”都編入保甲，對地方官、保甲首領(lǐng)的失職行為嚴(yán)加議處，對民間告發(fā)和隱匿行為也做了獎懲規(guī)定。

同時，雍正帝還擴大了保甲范圍，在實踐中將脫去賤籍的樂戶、蛋戶、丐戶、惰民和處于流動狀態(tài)的柵民、寮民編入保甲，使保甲制度能夠覆蓋漢族聚居區(qū)，并延伸到漢族與部分少數(shù)民族雜居地區(qū)?！安蝗刖幋巍笔潜＜资最I(lǐng)最大的失職行為，要比照脫戶律治罪，迫使保甲首領(lǐng)真正承擔(dān)起維護地方治安的責(zé)任。

乾隆帝對保甲制度再次進(jìn)行了大規(guī)模整頓，史稱“更定保甲之法”。地域范圍是順天府鄉(xiāng)村和直省鄉(xiāng)村，人員范圍在前朝的基礎(chǔ)上又有所擴展，如到蒙古地方種地民人、沿海內(nèi)河船只網(wǎng)戶、寺觀僧道等。保甲首領(lǐng)稱謂再次更改，甲長3年更換，保長1年更換。保甲首領(lǐng)的治安職責(zé)更為具體，諸如盜竊、邪教、賭博、窩逃、奸拐、私鑄和私立名色斂財聚會均在稽查之列，對于“面生可疑、詭秘之徒”更要注意。當(dāng)然，最基本的職責(zé)還是隨時申報戶口遷移情況，改換、填寫門牌。

乾隆朝之后，歷朝都沒有制定新的保甲法規(guī)。當(dāng)社會比較穩(wěn)定時，對保甲就“奉行不力”，民間就會出現(xiàn)威脅統(tǒng)治秩序的活動。當(dāng)威脅演變?yōu)槲溲b起義時，清廷就嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓，平定后再“通查保甲”。這種循環(huán)一直持續(xù)到太平天國時期，但此時保甲制度對社會基層的控制能力已經(jīng)衰竭，被迫讓位給因鎮(zhèn)壓起義發(fā)展起來的團練，成為團練的附庸，而團練成為近代軍閥的起源。

保甲的職能十分廣泛，除具有編查戶口、維護地方基層治安等直接治安職能外，還有調(diào)解糾紛等輔助治安職能和宣講“圣諭”、法令等宣教職能。乾隆帝強調(diào)保甲首領(lǐng)由“有身家之人點充”，實際上是讓鄉(xiāng)紳地主控制基層政權(quán)，并對地方官員負(fù)責(zé)，成為協(xié)調(diào)政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)的樞紐。保甲制度有效地維持了清王朝二百多年的統(tǒng)治，成為社會基層治安的穩(wěn)定支柱。

四、治安措施的作用與影響

(一)治安措施的作用

清代前期治安措施的作用是維護統(tǒng)治地位，保持社會穩(wěn)定。入關(guān)之初，沿用明制，避免了社會秩序的大規(guī)?；靵y。之后，歷代皇帝都十分注意治安立法和治安措施的重要性，到乾隆時期治安立法與措施構(gòu)架已基本形成，以后不斷以例補律，隨時調(diào)整治安、刑事政策，將打擊重點始終放在最危險的方面，維持社會正常秩序。

在中國歷史上，少數(shù)民族占統(tǒng)治地位的王朝并不少見，但只有清朝同時實現(xiàn)了統(tǒng)治時間的長久性和統(tǒng)治空間的統(tǒng)一性，在大規(guī)模戰(zhàn)亂時代結(jié)束之后，制定和不斷完善治安立法和各種治安措施，并對后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。周恩來總理曾評價說，清朝在確定版圖、增加人口、發(fā)展文化這三個方面做了好事。[6]這三個方面是國家長治久安的具體表現(xiàn)。清代前期的治安立法、各種治安措施的構(gòu)建和完善與這三個方面是相輔相成的，是“康乾盛世”的重要保障。

(二)治安措施的影響

總的來講，清代前期的治安制度對民國以后沒有太多的直接影響。但其間實行的一些行之有效的社會管理措施，諸如打擊邪教、慎刑取供、戶籍管理、禁絕毒品、整合治安資源、調(diào)整刑事政策、管理捕役番役等，對穩(wěn)定清代前期的社會秩序、促進(jìn)當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，對后世的治安立法與治安措施的安排也有一定的借鑒意義。特別值得一提的是，清代前期統(tǒng)治者大多勤政，直接掌握治安信息，直接指揮警務(wù)活動，積累了十分豐富的經(jīng)驗。這對清代前期的治安立法與治安措施的制定和社會治安治理，產(chǎn)生巨大的社會影響，也為以后社會各階段的治安立法與治安措施提供了不少有益的參考與借鑒。

[1]欽定八旗通志：第二冊[M].李洵，等，校點.長春：吉林文史出版社，2002：90.

[2](清)步軍統(tǒng)領(lǐng)纂修.白塔信炮章程[M].武英殿刻漢滿文合璧本：14.

[3](清)大清會典事例：卷158[M].北京:中華書局，1991：81.[4]清實錄[M].北京:中華書局，1985．

[5](清)趙爾巽.清史稿·列傳六十六[M].中華民國初年特設(shè)清史館，1928.

[6] 中共中央文獻(xiàn)編輯委員會.周恩來選集：下卷[M]．北京：人民出版社，1984：320．

2016-01-20

河南省軟科學(xué)項目(142400410285)

安政(1967-)，男，河南沈丘人，河南警察學(xué)院治安系副教授，碩士，研究方向為治安學(xué)。

D691.6

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1674-3318(2016)03-0031-03