朱曉萍

(無錫開放大學 人力資源處，江蘇 無錫 214011)

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學校編制外用人情況探析

朱曉萍

(無錫開放大學 人力資源處，江蘇 無錫 214011)

上世紀末我國高等教育的大擴招，導(dǎo)致高等學校編制外用人大量增加。這一方面促進了高校人事制度改革的進程，另一方面也產(chǎn)生了一些矛盾和問題。分析高等學校編外用人制度產(chǎn)生的原因和現(xiàn)狀，妥善處理編外用人制度存在的問題，最終實施高等學校編制備案制，有利于完善高等學校人事管理體制，激發(fā)高等學校的辦學活力。

高等學校；管理制度；編制外用人；備案制

目前，我國高等學校特別是高職院校普遍存在編制內(nèi)外用人的情況。即大部分教職員工按照事業(yè)單位編制要求進行管理，他們的錄用、考核和薪酬等均根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定實行，即所謂的編制內(nèi)人員。小部分教職員工按照市場化用工要求進行管理。他們的錄用、考核和薪酬等均由學校根據(jù)本單位實際并參照相關(guān)規(guī)定自行確定，即所謂的編制外人員。高等學校的這種人事管理制度，緩解了我國上世紀九十年代末高等教育大擴招時產(chǎn)生的突出矛盾，促進了高校人事制度改革的進程。同時，在高校內(nèi)部也產(chǎn)生了一些矛盾和問題。

一、高等學校編制外用人現(xiàn)象形成的主要原因

建國以來，我國高等學校和其他事業(yè)單位一樣，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的需要而獲得穩(wěn)步發(fā)展。改革開放以后，我國迅速恢復(fù)高考，高等教育事業(yè)規(guī)模不斷擴大，高等教育改革也日益深入。1985年，原國家教委(85)90號文件《普通高等學校人員編制試行辦法》出臺，首次正式以文件形式提出了高等學校人員編制的標準和管理等問題。自此以后，編制就與高等學校以及人員、經(jīng)費等緊密結(jié)合在一起，政府部門通過編制加強了對高校人員和經(jīng)費的管理。這個階段，高校的編制標準是較寬松的，高校的人員也是很單一的，除了個別的勞務(wù)性臨時人員以外，都是按照編制情況確定是否進人，同時按計劃錄用教職員工。

進入20世紀九十年代后期，高等教育大擴招，高校招生規(guī)模迅猛擴大。1998年招生108萬，1999年招生160萬，2000年招生221萬……，到2009年招生629萬，十年間，高校招生數(shù)猛增六倍。當年，高等學校擴大招生，作為拉動內(nèi)需應(yīng)對經(jīng)濟危機的重大舉措推出，在給高等教育的快速發(fā)展提供了難得的機遇的同時，也給高等學校的日常工作帶來了巨大的壓力。各高校的學生數(shù)成倍增加，教育經(jīng)費短缺，教師短缺，學生宿舍短缺，學校的教育教學、日常管理、后勤服務(wù)等各方面都出現(xiàn)許多困難和問題。社會及高校內(nèi)部普遍呼喚高校進行教育教學改革、用人制度改革、后勤管理改革。1999年9月，中編辦、教育部、財政部出臺了《普通高等學校編制管理規(guī)程》，明確了高等學校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和各類人員的編制管理規(guī)范。文件正式提出了高等學校自主決定用人形式，實行固定人員和非固定人員相結(jié)合，專職教師和非專職教師相結(jié)合。此后，各省都出臺了相應(yīng)的文件，在逐步推進高校后勤服務(wù)社會化的同時，提出了高校用人制度的改革。如廣東省就明確提到了“高等學?？蓪嵭芯幹苾?nèi)和編制外人員相結(jié)合的用人制度”。高等學校編制外用人的現(xiàn)象便由此廣泛產(chǎn)生，并作為當時高校改革的舉措而受到各方的認可。一大批高校畢業(yè)生及其他人員以編外的身份進入高校工作，解決了學生猛增的燃眉之急。

二、高等學校編制外用人情況分析

上世紀九十年代末期的高等教育大擴招，人事、教育部門批準推出的高校用人制度改革舉措，形成了高等學校編制外用人現(xiàn)象。其實在此以前，各高校也有個別或者少量的編外人員，主要從事一些臨時性、輔助性的勞務(wù)工作。這些工作很難從國家分配或?qū)W校正式招聘中錄用到合適的人員去承擔。只是這類人員數(shù)量很少，形不成群體，基本上不會影響學校工作。而大擴招以后，情況發(fā)生了重大變化，招錄的編外人員不但數(shù)量眾多，且分布在各種崗位，承擔著高等學校特別是高職院校的教育、教學、實訓、管理和后勤服務(wù)等崗位的各類工作，已經(jīng)成為高校教學教育管理不可或缺的重要力量。

(一)編外人員數(shù)量眾多，崗位分布廣泛，學歷層次不斷提高

編外人員在一般的本科院校都普遍存在且有一定的比例，在高職院校更多一些，有些新建的高職院校甚至超過三分之一以上。這些人員分布在高等學校的各種崗位上，擔負著課堂教學、實驗實訓、技術(shù)開發(fā)、學生管理、后勤服務(wù)和行政黨務(wù)管理等部門的種種工作任務(wù)。初期以本科生為主體，以編外的身份進入高校工作。進入新世紀以來，隨著就業(yè)形勢的愈來愈嚴峻，高等學校教育教學、行政管理等崗位的工作比較穩(wěn)定，環(huán)境比較寬松，社會地位較高，具有相當?shù)奈?，一大批碩士畢業(yè)生以編外的身份進入高校工作，參加工作以后普遍繼續(xù)在職提升學歷。同時，一些特殊崗位，如高技能人才、非物質(zhì)文化傳承人才等，很難通過正常招聘進入編制，只能通過編外用工先到學校工作，再逐步解決身份問題。

(二)編外人員工作熱情高，工作量飽滿，受到下屬用人部門歡迎

由于編外人員都由高校自行招聘，高校自行確定崗位，自行確定工資待遇，每年或每學年初由單位與個人簽訂勞動合同。因此，這些人員普遍較為珍惜工作機會，工作態(tài)度積極，辦事認真負責，安排工作任務(wù)主動配合，苦活難活累活都能承擔，工作量充足飽滿，同事之間、干群之間關(guān)系融洽，合作較好。特別是在高校實施院系兩級管理制度以后，編外人員以其良好的工作態(tài)度和工作效率，普遍受到系科和部門負責人的歡迎。尤其在一些早先難以安排人員的崗位上，如學生管理、實訓指導(dǎo)、技能訓練等方面，更能彰顯編外人員的敬業(yè)精神，使得高等學校教職工隊伍更有活力。

(三)與編內(nèi)人員相比，編外人員工資待遇較低，發(fā)展空間有限，呈現(xiàn)不穩(wěn)定性

上世紀九十年代末期，高等學校教職員工的收入水平不高，基本工資以外的獎金較少。因此，當時招收編外人員所確定的工資待遇也較低，基本工資參照編內(nèi)相同學歷或相同職稱人員，獎金一般按照編內(nèi)人員的一定折扣發(fā)放，收入情況與編制內(nèi)的同崗位人員相差不多。進入本世紀后，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，教育經(jīng)費得到快速增長，高等教育的大擴招伴隨著繳費上大學的政策落實，高等學校告別了清水衙門的歷史，教師收入穩(wěn)步提高。由于教師的收入結(jié)構(gòu)中，基本工資占比很小，大部分是津貼補貼獎金，而編外人員的津貼補貼獎金是打折的，且有些直接由財政撥款的項目他們就可能不享受，編內(nèi)外人員的收入水平，與各校的分配方案密切相關(guān)，有的基本接近，有的差距越來越大。同時，國家及相關(guān)部門對高校各方面的管理進一步規(guī)范，人才選拔、干部培養(yǎng)、項目評審等許多方面都限制在編內(nèi)人員的范圍內(nèi)，導(dǎo)致編外人員的發(fā)展空間受到明顯制約，以及在住房、養(yǎng)老等方面享受的福利待遇與編內(nèi)人員有顯著差異，常常引起編外人員思想波動、情緒不穩(wěn)。

(四)高等學校用人制度改革的積極意義及實施過程中存在的一些問題

高等學校編制內(nèi)和編制外人員相結(jié)合的用人制度，對于促進高等教育改革和發(fā)展具有積極意義。首先，有效解決了上世紀九十年代末期開始的高等教育大擴招引起的教育教學人員、管理人員的緊缺問題。短短的幾年間，每個高校的學生數(shù)都是成倍成倍地增長，如果沒有編外用工制度，是很難完成這項國家任務(wù)的。其次，推進了高等學校人事制度改革的進程，激活了整個師資隊伍。學校的用人自主權(quán)、人事管理方面的能進能出、待遇的能高能低、獎金與業(yè)績掛鉤等等人事制度改革的理想，在編外用工方面得到了體現(xiàn)和實踐，對編制內(nèi)人員的管理也起到了積極的推動作用。

高等學校編外用人制度是在高校大擴招的背景下產(chǎn)生的，屬于“摸著石頭過河”，在實施過程中以及實施后確實存在著一些問題。第一，編外人員的錄用招聘不很規(guī)范。由于編外教職工的招聘往往是應(yīng)急性質(zhì)的，缺乏統(tǒng)一完善的招聘方案，不同的學校有不同的要求、不同的標準，招聘的過程不夠規(guī)范，隨意性較大，招聘的人員素質(zhì)不是十分整齊。第二，編外人員的日常管理不很完善。由于剛開始招聘的編外人員數(shù)量不多，且分散在不同的崗位上，沒有引起注意。隨著招生規(guī)模的逐年增加，每年招聘的編外人員也多了起來，而學校總的說對他們還是疏于管理，關(guān)注不夠，聽取意見訴求較少，以致于引起的負面情緒較多。第三，編外人員的培養(yǎng)提高得不到重視，待遇偏低，編內(nèi)編外的兩種人事制度存在明顯的不公平、不公正。客觀上，編外人員的招聘比編內(nèi)人員的招聘門檻要低，且上級部門出臺的一些政策，往往都限制在編內(nèi)人員的范圍內(nèi)，使得編外人員得不到相應(yīng)的培養(yǎng)提高。同時，由于編外人員的工資獎金、住房和養(yǎng)老等福利待遇財政沒有撥款，或撥款較少，基本由學校自籌，因此有些學校的發(fā)放標準明顯低于編內(nèi)人員。出現(xiàn)了同工不同酬、多勞不多得的現(xiàn)象。這些都表明了高等學校編內(nèi)編外人事管理制度存在的問題。

三、完善高等學校編外用人管理制度的對策思考

近年來，高等學校的規(guī)模已趨于穩(wěn)定，學校的發(fā)展已從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)。因此，推進高等學校人事制度改革、完善高校編外用人管理制度這一實際問題，應(yīng)該提上政府及相關(guān)部門的議事日程。而解決這一問題，要與我國實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革、推進事業(yè)單位分類改革和高等學校綜合改革結(jié)合在一起。

(一)明確高等學校編外人員管理的宏觀政策

高等學校編外用人作為高等學校自主用人政策的組成部分，已經(jīng)實施多年。由于我國高校眾多，高等學校編外用人的情況十分復(fù)雜。因此，人事部門或者教育主管部門有必要明確高等學校編外人員管理的宏觀政策。譬如，編外教師如果根據(jù)教師法的規(guī)定已經(jīng)獲得高校教師資格，那么，這些教師就應(yīng)納入教師法的適用范圍，并享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時，應(yīng)以適當?shù)男问矫鞔_高等學校編外用人的相關(guān)條件、招聘流程、收入待遇和日常管理等基本要求，從宏觀上規(guī)范高等學校編外用人制度，各高校在此框架下再根據(jù)本校實際，細化具體崗位要求、招聘條件、待遇水平、日常管理細則等，確保高校編外人員隊伍更有活力。

(二)以事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革為契機，逐步提高編外人員養(yǎng)老標準

2015年，我國正式實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革。從2014年10月1日起，我國所有事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工一樣，需要繳納養(yǎng)老金，同時繳納職業(yè)年金。然而，由于事業(yè)單位編制內(nèi)外人員繳納養(yǎng)老金的序列不同，基數(shù)不同，差額較大，且目前編外人員尚未繳納職業(yè)年金。這兩類人員以后的退休待遇將有顯著差距?？梢钥紤]首先從繳納養(yǎng)老金方面入手，提高編外人員的繳納標準，切實解決編外人員的后顧之憂，也有利于日后編內(nèi)編外、校內(nèi)校外人員之間的流動。提高編外人員的養(yǎng)老待遇，應(yīng)該改變其繳納養(yǎng)老金的序列，從原來主要掛靠在企業(yè)職工序列，參照企業(yè)職工標準繳納養(yǎng)老金，改變?yōu)閽炜吭谑聵I(yè)職工序列，參照事業(yè)職工標準繳納養(yǎng)老金。同時，要按照政策要求，逐步提高繳納基數(shù)，并適時推出職業(yè)年金，確保編外人員在退休時能獲得一份比較恰當合理的養(yǎng)老收入。提高編外人員養(yǎng)老金繳納水平，需得到財政部門的支持，與學校共同出資，合理分擔，才有可能落實。

(三)重視高等學校編外人員的日常管理和培養(yǎng)提高

高等學校編外人員已經(jīng)成為高等學校教職工隊伍的重要組成部分。高等學校要重視編外人員的日常管理，制定出臺相應(yīng)的制度規(guī)范，明確編外人員在高等學校教育教學管理等相應(yīng)崗位上享有的權(quán)利和義務(wù)，特別應(yīng)確保高校編外人員在職稱評審、學歷提升、課題申報、業(yè)務(wù)培訓和參與學校民主管理等方面的基本權(quán)利。要明確高校編外人員分崗位的職責要求和考核規(guī)范，完善相應(yīng)的獎懲辦法，引導(dǎo)和激勵高校編外人員持續(xù)的工作熱情和進取精神，有效提高編外人員的職業(yè)認同感，使他們自覺地把本人的進步成長與學校的發(fā)展結(jié)合起來，真正成為高等學校發(fā)展創(chuàng)新的局內(nèi)人。

四、穩(wěn)步推進高等學校編制備案制，全面解決編外人員問題

2011年，國辦《關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》中明確提出，對公益二類事業(yè)單位“在制定和完善相關(guān)編制標準的前提下，逐步實行機構(gòu)編制備案制”。目前，安徽和北京等省市都已啟動在高校開展編制備案制管理試點。試點高校的總體思路是研究完善相關(guān)管理辦法，對現(xiàn)有高等學校逐步創(chuàng)造條件，保留事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理，實行編制備案制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。實施高等學校編制備案制管理，實行人員總量控制并備案制度，由高校自主確定教學、科研、教輔機構(gòu)設(shè)置和人員，自主制定崗位設(shè)置方案，自主安排執(zhí)行用人計劃，自主公開招聘各類人才。這是探索創(chuàng)新高等學校機構(gòu)編制管理的重要舉措，對于盤活高等學校用人制度，擴大高等學校辦學自主權(quán)，促進高等學校發(fā)展具有重要意義。

實施高等學校編制備案制管理，可以全面解決現(xiàn)有編外人員的問題，將編外人員進行考核甄別或重新招聘后與其他新招聘人員一起納入備案管理，讓高等學校原來的編外人員成為高校的正式員工，真正建立起高等學校優(yōu)質(zhì)高效充滿活力的人力資源管理體系。根據(jù)試點單位的工作思路，實施高等學校編制備案制管理，會遵循“老人老制度，新人新辦法”的原則，即高等學校仍擁有事業(yè)單位性質(zhì)，主要依賴財政撥款，對原來的編內(nèi)人員作為“老人”繼續(xù)保留編制，并進行實名統(tǒng)計上報備案，隨自然減員即退休后逐步收回編制。對新進人員和通過一定程序的原編外人員，作為“新人”，不再擁有事業(yè)編制，但也要上報備案。兩類人員由學校按照新的管理規(guī)范進行統(tǒng)一聘用管理。其收入待遇、工作環(huán)境和各種機會應(yīng)該不會有明顯差異。這就從根本上解決了編外人員的問題。

高等學校實施編制備案制管理，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注，特別對“高等學校取消編制”一說議論紛紛，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。截至2014年年底，我國普通高等學校教職工233.57萬人。要對這么一個高層次人才集聚的龐大群體實施徹底的體制改革，難度可想而知，決非一句“老人老制度”就能解決問題。長期以來，事業(yè)編制附帶了太多的屬性和功能。政府層面，通過編制可以實現(xiàn)對高校人員和財政的把控；學校層面，通過編制吸引人才和獲得財政撥款；教職工層面，編制體現(xiàn)了身份和待遇福利，等等。一旦高等學校取消編制，則其原有的功能和屬性如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)換和替代，有些可能會成為突出問題而難以解決。譬如財政撥款，對于一些經(jīng)濟發(fā)展落后財政困難的地方，沒有了編制學校如何爭取到撥款；學校沒有了編制如何吸引人才以及如何公開公平招聘人員，等等，這些都需要進行充分研討及廣泛聽取意見后，才能制訂較為妥善的方案逐步推進實施，真正促進高等教育的平穩(wěn)發(fā)展，提升高等學校辦學質(zhì)量和創(chuàng)新能力。

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[責任編輯：曹俊明]

2016-07-12.

朱曉萍，女，副研究員，處長。研究方向：師資隊伍建設(shè)與管理。

G472.3

A

1672-1047(2016)04-0056-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.04.15