侯利霞

(揚(yáng)州大學(xué)　法學(xué)院，江蘇　揚(yáng)州　225009)

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論環(huán)境公益訴訟原告資格的類型

侯利霞

(揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇揚(yáng)州225009)

摘要：環(huán)境公益訴訟在我國隨著人們對環(huán)境問題的日益重視而備受關(guān)注，但現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟的原告資格尚未有清晰明確的界定。文章通過對檢察機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人等不同主體進(jìn)行分析，并結(jié)合司法實(shí)踐的具體案例，嘗試構(gòu)建一種較為理性的環(huán)境公益訴訟的原告資格模式：建議檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告直接起訴，而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)支持起訴；對于有關(guān)組織的界定，應(yīng)適當(dāng)予以放寬，不作法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，而是由市場自由協(xié)調(diào)發(fā)展，符合合法身份的社會組織都具備環(huán)境公益訴訟的原告資格；應(yīng)賦予公民個(gè)人的原告資格，并對其訴訟予以法律保護(hù)；可設(shè)置對環(huán)境公益訴訟主體分享訴訟成功后的收益，或由政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼機(jī)制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格；檢察機(jī)關(guān)；有關(guān)組織；公民

一、問題的提出

自1997年伊始，公益訴訟便在我國實(shí)踐中漸趨成熟，與國家利益、社會公共利益聯(lián)系不斷增強(qiáng)，從實(shí)踐來看，環(huán)境公益訴訟多為涉及環(huán)境侵權(quán)、侵害消費(fèi)者利益等違反善良風(fēng)俗的公共性違法行為而設(shè)置的一個(gè)訴訟救濟(jì)途徑。[1]公益訴訟已涉及社會多個(gè)領(lǐng)域，其中環(huán)境公益訴訟因環(huán)境污染的嚴(yán)重以及人們對環(huán)境權(quán)利的日漸重視而備受關(guān)注。違法企業(yè)基于高成本的守法與低成本的違法之間的衡量，在利益的驅(qū)動(dòng)下，其環(huán)境污染防治主體意識甚為粗淺。企業(yè)非法排污現(xiàn)象十分突出。加上一些地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識缺失，兩者疊加，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。通常來說，環(huán)境公益訴訟的提起人很可能是心懷社會公共利益的案件之外的其他人，而非最直接的環(huán)境受害人，在科斯定理社會成本視角下，不論何種環(huán)境破壞基本都具有社會負(fù)外部性，因此都將影響著社會每一個(gè)個(gè)體。實(shí)際上從因果關(guān)系角度出發(fā)，可以肯定的是，提起環(huán)境公益訴訟之人無需與被污染的環(huán)境有太多關(guān)聯(lián)。[2]而當(dāng)發(fā)生侵害社會公共利益的環(huán)境污染時(shí)，社會公眾首要選擇即“抱團(tuán)”集體行動(dòng)，此時(shí)，環(huán)境污染的影響會稀釋地分擔(dān)到社會每個(gè)個(gè)體的身上，基于支出成本與公益訴訟收益的權(quán)衡，[3]在其中選擇劃算的“搭便車”現(xiàn)象越來越多。

在2012年的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)中予以環(huán)境公益訴訟的規(guī)定之后，社會公共多年存在的爭議得到立法的回應(yīng)，但筆者發(fā)現(xiàn)，其中較為模糊的規(guī)定仍然未能終止學(xué)界的爭論，在環(huán)境公益訴訟案件中“原告資格”(standing)*《布萊克法律詞典》對standing一詞的解釋是“當(dāng)事人的權(quán)利作出法律索賠或要求的義務(wù)或司法強(qiáng)制執(zhí)行?！背蔀楣嬖V訟亟待解決的重要問題，也是啟動(dòng)法院司法審查程序的前提與基礎(chǔ)，[4]而“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”應(yīng)該如何加以界定，在新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)與《民事訴訟法》中的有關(guān)規(guī)定甚為不同。因此，由于法律之間的規(guī)定表述大相徑庭而產(chǎn)生較大的爭議，例如哪些機(jī)關(guān)、哪些組織可以提起環(huán)境公益訴訟？“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)？公民個(gè)人是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格？為此，筆者通過對不同主體進(jìn)行分析，以及結(jié)合司法實(shí)踐的具體裁判理由，嘗試構(gòu)建一種較為理性的環(huán)境公益訴訟原告資格的類型。

二、檢察機(jī)關(guān)之原告資格的法理分析

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，其已然將享有公益訴訟起訴資格的主體限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”雖然尚無明確規(guī)定，司法實(shí)務(wù)中的一般慣例主要是檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，但筆者以為檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體并不妥當(dāng)，這里“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)排除包括檢察機(jī)關(guān)。而且從我國實(shí)踐情況來看，現(xiàn)行的法律并未允許檢察機(jī)關(guān)、個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟，故對一般的環(huán)境侵害社會公共利益所致的環(huán)境公益訴訟也不宜由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)。但值得提出的是，雖然檢察機(jī)關(guān)排除在外，并不影響檢察機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)在其他涉及公共利益的案件中享有起訴資格。[5]即便這樣，仍有學(xué)者基于檢察機(jī)關(guān)本身具有的優(yōu)勢，對類似行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或?yàn)^職造成對國家、社會公共利益侵害等案件，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，以便督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)環(huán)境公共利益。[6]

對于檢察機(jī)關(guān)是否享有環(huán)境公益訴訟原告資格，在社會公眾心中大多的傾向是享有。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)文化的陶冶下，人們習(xí)慣往檢察機(jī)關(guān)身上貼標(biāo)簽，即認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體資格已成為公眾內(nèi)心從眾的使然。比如，面對環(huán)境污染者，檢察機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的能力和優(yōu)勢，而且不會導(dǎo)致濫訴問題等等。在某種意義上，貼標(biāo)簽可能也很重要，因?yàn)樵谀吧h(huán)境里，對人與事的認(rèn)知有限，而行為與認(rèn)知又相對應(yīng)，故人們會把人、事簡單化，賦予某人或某事以簡單明了的標(biāo)簽，使得自己或他人能汲取有限卻有用的信息加以判斷，進(jìn)而決定下一個(gè)行為，從而減少內(nèi)心慌亂或信息不對稱。換而言之，貼標(biāo)簽的作用在于，在一個(gè)環(huán)境中取某個(gè)參考點(diǎn)，再依據(jù)參考點(diǎn)來認(rèn)知行事。但事實(shí)上，這些“刻板印象”并非正確，理智的說，這種貼標(biāo)簽的大眾心理甚為淺陋無稽，因?yàn)闃?biāo)簽可能只是對某個(gè)人或事大致的印象，適合初步的反應(yīng)而非進(jìn)一步較精致的情境，[7]我們需要借著標(biāo)簽來找一些參考點(diǎn)以彌補(bǔ)信息不對稱的缺陷，以降低我們行為的成本，但標(biāo)簽應(yīng)該只是參考點(diǎn)，而不應(yīng)該是我們隨意附和主流觀點(diǎn)而不加觀察、判斷，參考點(diǎn)只是指標(biāo)，而不應(yīng)該對某人和事做出決定性的認(rèn)識。我們都在給其他事物貼標(biāo)簽，但要提升貼標(biāo)簽的能力技巧，而不是希望人們不要貼標(biāo)簽。[8]因而，由于檢察機(jī)關(guān)向來具備較高的法律地位和較強(qiáng)的專業(yè)勢力，才會被社會公眾貼上標(biāo)簽。

撇開公眾早已給檢察機(jī)關(guān)貼標(biāo)簽而形成的“刻板印象”，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不具有公益訴訟的原告資格，根據(jù)《中華人民共和國憲法》《人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無提起民事公益訴訟的權(quán)力，若賦予其職能，將會使得檢察機(jī)關(guān)職能重疊交叉，難以明確分工，故檢察院不是最佳主體[9]。十八屆四中全會決定中提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，因此有學(xué)者便認(rèn)為，為了優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度、推進(jìn)法治政府建設(shè)，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但是在決定中為何只提出“要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”？筆者注意到此處用到一詞“探索”，說明即便上升到國家的高度去談檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的問題上，也只能是模糊地采用不斷探索予以回避，而沒有一種明確的態(tài)度去實(shí)施改革、建立完善這一制度，因?yàn)樵谔剿鞯倪^程中，必定會有成功或失敗之果，并且還會面臨“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的立法選擇，暫且先不談建立該制度有多曲折，單改革配套的相關(guān)制度便可能會浪費(fèi)大量國家資源、社會成本，甚至還會造成檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置過于臃腫。換而言之，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟其前提為公民、法人和其他社會組織沒有也無法提起公益訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)若需介入環(huán)境公益訴訟，可作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)支持起訴，而不能作為原告直接起訴，限于建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制。事實(shí)上，如果由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也將同樣面臨規(guī)制機(jī)構(gòu)所遇到的“規(guī)制俘獲”或“權(quán)利尋租”問題。[5]7

三、“有關(guān)組織”之原告資格的界定

(一)經(jīng)典案例的回顧

就在2014年9月10日，江蘇省泰州市中級人民法院審理的一起環(huán)境污染公益訴訟案件，即當(dāng)時(shí)幾乎轟動(dòng)了全國的泰州市12·19污染事件，以至于后來成為2014年江蘇省環(huán)境公益訴訟的第一大案，原告為泰州市環(huán)保聯(lián)合會對江蘇常隆農(nóng)化有限公司等六被告提起環(huán)境污染公益訴訟，其中泰州市人民檢察院作為支持起訴機(jī)關(guān)，請求判決六被告污染修復(fù)費(fèi)總額為1.6億余元。

在本案中，筆者注意到泰州中院對于審理中的第一個(gè)爭議焦點(diǎn)，即原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會是否具有訴訟主體資格，認(rèn)為根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，泰州市環(huán)保聯(lián)合會作為依法成立的參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的非營利性社團(tuán)組織，為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。原告作為社會公共利益的代表，與被訴的侵害公共權(quán)益行為并不需要具備直接的利害關(guān)系。*參見江蘇省泰州市中級人民法院民事判決書(2014)泰中環(huán)公民初字第00001號。但本案的六個(gè)被告提出其抗辯理由在于，依新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條之規(guī)定，作為原告的泰州市環(huán)保聯(lián)合會在該案審理時(shí)成立時(shí)間尚不足一年，并不滿足第58條規(guī)定的三個(gè)條件，因此，顯然其不具有環(huán)境公益訴訟的原告資格。之所以會出現(xiàn)這種分歧，就在于法院在審理該案時(shí)，新《環(huán)境保護(hù)法》并未正式予以施行，故當(dāng)時(shí)不適用該條的規(guī)定，六個(gè)被告所提出的答辯意見定然不會被采用，因此對該案中的泰州市環(huán)保聯(lián)合會認(rèn)定為具有適格的訴訟主體資格。而二審江蘇省高院就此爭議點(diǎn)的論證，也認(rèn)為泰州市環(huán)保聯(lián)合會依法具備提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，其主要觀點(diǎn)為雖然修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)境民事公益訴訟主體資格范圍作出了新的規(guī)定，但該法至本判決作出之日尚未生效，不適用本案。*參見江蘇省高級人民法院民事判決書(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號。盡管在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之前這樣判決并無爭議，但并不代表自2015年1月1日起施行《環(huán)境保護(hù)法》后，司法實(shí)踐中再次出現(xiàn)此類案件，應(yīng)該如何處理卻不得而知，故盡管該案在當(dāng)時(shí)得到解決卻未真正的解決所存在的爭議問題。例如，對于一些剛剛登記的環(huán)保公益性組織或者其他社會性團(tuán)體組織能否提起環(huán)境公益訴訟仍在爭議中。因此，有的法院在審判時(shí)認(rèn)為，《民事訴訟法》第55條要求民事公益訴訟的起訴主體需具有法定性，只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”才有資格提起公益訴訟。但無論是“機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)組織”，這兩類主體只有經(jīng)法定，才可提起公益訴訟。上訴人主張“有關(guān)組織”無需法定而應(yīng)由司法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判定沒有法律依據(jù)。

(二)案例的類型化

學(xué)術(shù)界現(xiàn)有觀點(diǎn)中對有關(guān)組織界定的爭議似乎不大，但有關(guān)組織作為公益訴訟的原告資格在《民事訴訟法》與《環(huán)境保護(hù)法》的司法實(shí)踐中的理由也存在相當(dāng)?shù)姆制?。截?016年4月，在“無訟案例網(wǎng)”所收錄的近100個(gè)涉及環(huán)境公益訴訟的案例中，不同的法院持不同的裁判理由，但對于有關(guān)組織作為公益訴訟的原告資格，還是有多數(shù)法院認(rèn)為，有關(guān)組織必須經(jīng)法律規(guī)定以及與案件具有關(guān)聯(lián)性(參見表1)。

雖然上述表中幾個(gè)案例的裁判理由，大多都以“法定”“宗旨業(yè)務(wù)為維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的”或“其宗旨、業(yè)務(wù)與所涉公共利益有關(guān)聯(lián)性”為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)恰恰與2015年1月7日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)相契合，其中第2、3、4、5條*《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條：依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會組織。第三條：設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”。第四條：社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。第五條：社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“無違法記錄”。中對于社會組織及其提起環(huán)境公益訴訟的條件作出了明確的規(guī)定，但即便按照《解釋》第4條的規(guī)定，某社會組織因與維護(hù)公共利益有關(guān)而被認(rèn)定為《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，但若未連續(xù)五年以上專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，也不符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定，因而該社會組織也不能享有提起環(huán)境公益訴訟的資格，因此該《解釋》仍未解決泰州環(huán)境污染案中產(chǎn)生的問題。值得慶幸的是，在實(shí)踐審判中不難發(fā)現(xiàn)，仍存在一些法院在審判時(shí)的思維較具社會全局性、經(jīng)濟(jì)分析，更加全面、合理的闡釋了“有關(guān)組織”作為環(huán)境公益訴訟原告應(yīng)具備的條件，例如，由于環(huán)境公益訴訟除了能夠有效維護(hù)環(huán)境公共利益之外，還具有獨(dú)特的社會調(diào)節(jié)功能和政策形成功能，并具有有效彌補(bǔ)行政管理手段的不足的功能。因此立法者對于“有關(guān)組織”作為公益訴訟原告持放寬的態(tài)度。即根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定的保持一定開放性的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等依法均可以成為公益訴訟的原告。*參見常州市中級人民法院民事判決書(2014)常環(huán)公民初字第2號。

(三)“有關(guān)組織”的界定范圍

通常認(rèn)為，大多環(huán)境公益訴訟都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，所涉主體必將耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力提起環(huán)境公益訴訟，且還需具備較好的環(huán)境維權(quán)的專業(yè)素養(yǎng)與法制意識，若放開對“有關(guān)組織”的范圍界定，也不會導(dǎo)致濫訴，更何況，現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟最現(xiàn)實(shí)的問題是案件太少而不是濫訴問題。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)，讓那些有志于環(huán)境公益訴訟的主體都有機(jī)會參與環(huán)境公益訴訟。盡管《環(huán)境保護(hù)法》第58條以“五年以上”等限制性條件賦予提起環(huán)境公益訴訟的組織，但在一定程度上，其實(shí)也將排除一部分“有關(guān)組織”的環(huán)境公益訴訟原告資格，這樣的表述也僅僅是對可作為環(huán)境公益訴訟原告的組織的一個(gè)不完全列舉。因此，筆者認(rèn)為，“有關(guān)組織”的界定應(yīng)當(dāng)是，符合《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，只要是合法登記的社會組織都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，不作法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，而是由市場自由協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然符合法律、法規(guī)的規(guī)定這一點(diǎn)在《解釋》中第2條也有明確規(guī)定，但不應(yīng)有太多限制條件，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，社會組織在環(huán)境公益訴訟中的地位與作用，也可看作社會執(zhí)法，[2]73社會組織以其自身具備專業(yè)性與團(tuán)體性的優(yōu)勢，可降低環(huán)境治理成本，減輕執(zhí)法、司法成本與負(fù)擔(dān)。而且在現(xiàn)如今社會組織良好發(fā)展趨勢中，法律不應(yīng)作過多的精細(xì)限制，反之，放寬環(huán)境公益訴訟之于社會組織的外延的限制，只要為合法的社會組織都應(yīng)可作為原告。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)背后的“無形之手”將達(dá)到優(yōu)勝劣汰的效果，通過環(huán)境公益訴訟制度不斷引導(dǎo)社會力量，發(fā)揮市場優(yōu)勢，讓更多的社會資源進(jìn)入。[2]73

四、公民個(gè)人作為原告資格的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中，對環(huán)境公益訴訟的提起主體，其表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這里以不完全列舉的方式將公民個(gè)人排除在主體資格之外。在司法實(shí)踐中，有的法院在審判時(shí)認(rèn)為，可以向人民法院就環(huán)境污染、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起訴訟的主體為社會組織，原告作為個(gè)人不具有訴訟的主體資格。*參見青島市中級人民法院民事判決書(2015)青行終字第465號。當(dāng)然也是絕大多數(shù)的法院在司法實(shí)務(wù)中將公民個(gè)人排除在外。但筆者認(rèn)為，以往歸政府主導(dǎo)的事情，若交與個(gè)人并不必定失敗，因?yàn)槊總€(gè)公民個(gè)人都具有潛在創(chuàng)造力與動(dòng)力。所以，將公民個(gè)人是否能夠啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟交由市場之手調(diào)節(jié)，在權(quán)衡環(huán)境公益訴訟的成本與收益后，公民個(gè)人內(nèi)心都會有一個(gè)較為合理的選擇。在美國與臺灣地區(qū)，長期以來都賦予公民個(gè)人以環(huán)境公益訴訟的原告資格，當(dāng)然至今為止，取得了較好的社會效果，而非陷入不可控制的局面。[10]從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，公民個(gè)人以私人執(zhí)法的地位與行政機(jī)關(guān)以公共執(zhí)法的角色相對應(yīng)地參與環(huán)境公益訴訟中，[11]而私人執(zhí)法比公共執(zhí)法更具成本優(yōu)勢，而且社會公眾分布廣泛，其與社會的交集或?qū)ι鐣F(xiàn)象的了解，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越國家機(jī)關(guān)，其對環(huán)境污染和環(huán)境破壞有著最直接的感受，最及時(shí)的發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害，因此，普通公眾將成為環(huán)境公益訴訟中不可或缺的主體，[6]93相對于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管和調(diào)查，廣泛存在的社會公眾群體監(jiān)督可以有效地降低政府的搜尋成本。[12]換而言之，公眾可獲得更直接的信息，賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格，更能發(fā)揮公共懲罰與私人懲罰的互補(bǔ)作用。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，懲罰的威懾效果或預(yù)期損失取決于懲罰的實(shí)際損失與抓獲概率的乘積。[13]因此，分散于社會各層面的公眾在很大程度上提高了抓獲環(huán)境污染制造者的概率。賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟起訴資格，進(jìn)一步使得私人執(zhí)法力量與公眾權(quán)力形成互動(dòng)，從而能有效地降低國家公共資源的投入與浪費(fèi)，減少政府執(zhí)法的管理成本。換另一個(gè)角度來講，若政府壟斷性地將環(huán)境公益訴訟的權(quán)力掌握在自己手中，一定程度上當(dāng)然可以對環(huán)境污染施加公共懲罰和行政性的強(qiáng)制手段，以規(guī)制環(huán)境污染等違法、違規(guī)行為，而這里的前提是需要有強(qiáng)大的暴力資源和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做后盾。但是，無論一個(gè)國家有多強(qiáng)大，也不可能具備無限的公共資源以供使用，而且公共資源用于社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，即使是在英美等國家也不會將大量的國家公共資源用來規(guī)制環(huán)境污染等問題。大量研究表明，若允許私人懲罰領(lǐng)域時(shí)，私人之間的懲罰將為缺乏公共權(quán)威的社會提供替代性強(qiáng)迫機(jī)制。[2]71依賴政府規(guī)制制度固然可以降低行為成本，但其隱含的慣性也可能會過于粗糙而不精致，譬如“貼標(biāo)簽”現(xiàn)象，制度是人可以利用的一種資產(chǎn)，同時(shí)也是一種局限性未定束縛，并非唯一的解決方式。[7]23

因此，綜上所述，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，將公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的原告主體，不僅能彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)公共執(zhí)法的缺位和社會團(tuán)體的雙重管制的弊端，還能激勵(lì)私人去維護(hù)個(gè)人利益、集體利益、社會利益，降低環(huán)境規(guī)則執(zhí)法的社會總成本，節(jié)約國家公共資源的浪費(fèi)，私人享有公益訴訟起訴資格能夠比“壟斷”的規(guī)制主體或檢察機(jī)關(guān)更早的發(fā)現(xiàn)違法行為，卻比它們更難以被收買。[5]10筆者認(rèn)為，公民個(gè)人的公益訴訟原告資格本應(yīng)在民事訴訟法的修改中予以明確，但遺憾的是最終采取了一種指引性的規(guī)定予以處理。未來有關(guān)特別法在界定相關(guān)領(lǐng)域的公益訴訟原告范圍時(shí)，應(yīng)將公民個(gè)人納入其中。

綜上所述，經(jīng)過對環(huán)境公益訴訟原告資格類型的探討與分析，聯(lián)系公益訴訟起訴人的動(dòng)機(jī)與預(yù)期達(dá)到的激勵(lì)目的，還需在一定程度上提高環(huán)境公益訴訟的利益或降低其訴訟成本。因此，在此邏輯下，筆者試圖構(gòu)建一種環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟資格類型的模式，大致有以下對策：

首先，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)之列，除非其作為監(jiān)督機(jī)關(guān)支持公民個(gè)人或社會組織提起訴訟，否則其不可直接作為原告起訴。換而言之，檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)在于監(jiān)督起訴與檢察建議，在環(huán)境行政機(jī)關(guān)介入環(huán)境污染案件之前的評估與監(jiān)督。

其次，對于“有關(guān)組織”的界定，應(yīng)適當(dāng)予以放寬，不作法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，而是由市場自由協(xié)調(diào)發(fā)展，符合合法身份的社會組織都具備環(huán)境公益訴訟的原告資格。再次，若允許提起環(huán)境公益訴訟的主體過少，實(shí)際上最終約束了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，因而為了激勵(lì)環(huán)境公益訴訟案件程序的啟動(dòng)，應(yīng)賦予公民個(gè)人以原告資格，并對其訴訟予以法律保護(hù)。

最后，可設(shè)置對環(huán)境公益訴訟主體分享訴訟成功后的收益，或由政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼機(jī)制。[2]61如此便可不斷激勵(lì)社會公眾維護(hù)個(gè)人利益、集體利益、社會利益，降低環(huán)境規(guī)則執(zhí)法的社會總成本，從而能有效地降低國家公共資源的投入與浪費(fèi)，減少政府執(zhí)法的管理成本。最終達(dá)到威懾和懲罰污染環(huán)境違法犯罪行為，提高污染企業(yè)環(huán)境治理主體意識和責(zé)任，加強(qiáng)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

行文至此，或許心中早已豁然開朗，對于環(huán)境公益訴訟原告主體資格的類型研究，在學(xué)術(shù)界儼然已形成一種傾倒性的主流觀點(diǎn)，但筆者仍然認(rèn)為無論基于何種目的，至少在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、法解釋學(xué)以及比較研究的視野下，主流觀點(diǎn)并非完全無懈可擊，環(huán)境公益訴訟原告主體資格的探討仍然任重而道遠(yuǎn)，還需進(jìn)一步的探討與實(shí)踐。

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(責(zé)任編輯：徐杰)

Types of Plaintiff Qualification on Environmental Public Interest Litigation

HOU Lixia

(Law School， Yangzhou University， Yangzhou 225009，China)

Key words：Environmental public interest litigation； Plaintiff qualification； Procuratorial organs； Related organizations； Citizens

Abstract：Environmental public interest litigation in our country has been attached more importance， but there is no specific classification for in the current law on environmental public interest litigation. This article tries to construct a rational mode for plaintiff qualification： firstly， procuratorial organs should not be taken as an accuser to prosecute directly， as legal supervision organs to support the prosecution instead； secondly， as for some related organizations， it should be developed with the market， instead of mandatory provisions from the law， and all the social organizations with legal identities can be of the plaintiff qualification； thirdly， individual citizens should be granted plaintiff qualification， and be offered legal protection at the same time. It is advisable to award these subjects of litigation after the success， or some allowance to them.

收稿日期：2016-05-12；

修訂日期：2016-05-28

作者簡介：侯利霞(1991— )，女，湖南郴州人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D922.68；D925

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-4476(2016)06-0049-06