吳　賓，李　娟

（1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

治理理論視域下新生代農(nóng)民工住房保障實(shí)現(xiàn)路徑

吳賓1,2，李娟1

（1.中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

新生代農(nóng)民工作為外出務(wù)工人員的主體，是最有可能實(shí)現(xiàn)市民化的群體，但住房保障的不足已成為制約其市民化進(jìn)程的瓶頸。公共租賃住房是唯一面向新生代農(nóng)民工開放的住房保障形式，由于中央層面政策設(shè)計(jì)缺乏操作性，地方政府采取“經(jīng)濟(jì)上吸納，制度上排斥”手段，新生代農(nóng)民工實(shí)際獲得公租房數(shù)量相當(dāng)有限，難以從住房困境中解脫出來。建議借鑒治理理論，構(gòu)建多元參與的治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)政府、用人單位、新生代農(nóng)民工以及社會(huì)組織四主體合力解決住房的格局。

治理理論；新生代農(nóng)民工；公共租賃住房

截至2013年底，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)10061萬，占全部外出務(wù)工人員總數(shù)的60%，①顯然新生代農(nóng)民工逐漸成為一個(gè)龐大群體。與父輩相比，新生代農(nóng)民工更渴望融入城市，享受市民待遇。其中住房是促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入并實(shí)現(xiàn)市民化的前提，但目前我國(guó)城市房?jī)r(jià)收入比過高，而農(nóng)民工自身收入有限，使得其通過市場(chǎng)解決住房變得相當(dāng)困難。②因此，在全面推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的背景下，新生代農(nóng)民工“住有所居”的目標(biāo)，理應(yīng)主要依靠住房保障來逐步實(shí)現(xiàn)，如果其獲取保障房的渠道受阻，必將影響其住房困境的破解以及市民化的進(jìn)程，進(jìn)而產(chǎn)生城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)，與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

近年來新生代農(nóng)民工的住房問題引起眾多學(xué)者關(guān)注，張志勝主張開通新生代農(nóng)民工住房服務(wù)渠道并逐步將其納入保障房范圍；［1］金萍論述了住房是新生代農(nóng)民工市民化的重要保障，應(yīng)通過改革和完善公租房制度來化解他們的住房困境；［2］王星倡議根本出路在于創(chuàng)新社會(huì)管理體制，促使新生代農(nóng)民工、政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方共同參與；［3］孫萬玉則提出了拓寬住房供應(yīng)渠道的策略，用人單位提供住房，政府制定租房補(bǔ)貼政策。［4］以上研究只是簡(jiǎn)單提及了政府、社會(huì)、用人單位及農(nóng)民工各主體應(yīng)采取的措施，并未深入分析農(nóng)民工住房保障與各主體之間的關(guān)系，同時(shí)缺乏系統(tǒng)理論的支持。農(nóng)民工的住房問題具有較強(qiáng)的公共性和外部性，亟需合各家之力才能徹底根除。基于此，本文擬借鑒治理理論從政府、用人單位、社會(huì)、農(nóng)民工自身四主體來探索新生代農(nóng)民工住房困境原因以及住房保障實(shí)現(xiàn)路徑。

一、新生代農(nóng)民工住房保障的價(jià)值

新生代農(nóng)民工是指出生于20世紀(jì)80年代以后，年齡在16周歲以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口，更愿從事安全系數(shù)高和具有發(fā)展?jié)摿Φ墓ぷ?，具有受教育程度高、職業(yè)期望值高、物質(zhì)和精神享受要求高和工作耐受力低等特征。該群體在生活習(xí)性、身份認(rèn)同、價(jià)值觀、人生追求等諸方面都不同于父輩，更渴望融入城市。這些差異客觀上要求政策的制定與出臺(tái)由以就業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向以住房為保障。只有抓住時(shí)機(jī)著力推動(dòng)新生代農(nóng)民工住房保障的改革與完善，才能促使其由“職業(yè)非農(nóng)化”向“居所非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“生活市民化”。因此，著力解決新生代農(nóng)民工住房保障問題具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

第一，有助于逐步化解城市內(nèi)部現(xiàn)存的二元結(jié)構(gòu)，提高新生代農(nóng)民工市民化水平。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，但長(zhǎng)期以來未能享受到住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育等基本公共服務(wù)。以2012年為例，農(nóng)民工市民化程度的綜合指數(shù)為39.63%，與上年度相比，僅上升了0.07個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)在基本公共服務(wù)享有方面，農(nóng)民工與城市居民的差距仍較為懸殊，二者的比值為44.49%。［5］市民化的進(jìn)程較為緩慢，在住房領(lǐng)域表現(xiàn)為當(dāng)?shù)卣畬⑤^多的保障房分配給戶籍人口，外來人口大多聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部、臨時(shí)簡(jiǎn)易房等環(huán)境較差的出租屋中，同一城市內(nèi)亦出現(xiàn)了本地居民與外來人員的新二元結(jié)構(gòu)。新生代農(nóng)民工所具有的特性決定了其是最具市民潛力的群體，然而目前住房成為影響其在務(wù)工地長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)、生活的重要因素。因此著力解決新生代農(nóng)民工住房保障問題會(huì)極大改善其居住環(huán)境，改變城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，有利于改變農(nóng)民工以業(yè)緣、地緣為主的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，逐步融入主流社會(huì)，消解內(nèi)心存在的 “漂泊感”和“邊緣感”，增強(qiáng)城市主人翁意識(shí)，促使其更加努力工作并不斷學(xué)習(xí)城市文明的行為方式，從而最終實(shí)現(xiàn)市民化。

第二，有利于實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》指出：要“堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”，并強(qiáng)調(diào)要解決好“三個(gè)1億人”的問題。這意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)化要改變片面追求土地和城鎮(zhèn)規(guī)模的舊模式，轉(zhuǎn)向注重以人為核心的質(zhì)的提升。城鎮(zhèn)化過程的表象是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城市公共資源的需求以及對(duì)公共服務(wù)制度可及性與可獲得性的平等訴求。［6］新型城鎮(zhèn)化注重質(zhì)的發(fā)展，不斷增加公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象的全覆蓋，其實(shí)質(zhì)是促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同城市居民共享城市公共資源。但城市眾多的公共資源都是附著在區(qū)位之上的，而住房又是與區(qū)位相關(guān)的公共服務(wù)的一部分。［7］作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的保障房，一般均配套有教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)設(shè)施，從這個(gè)意義上說通過住房保障著力解決新生代農(nóng)民工住房問題，有利于增加其就近獲取城市公共資源的機(jī)會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，最終實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

第三，有益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)民工作為重要的人力資本，是城市就業(yè)隊(duì)伍的重要組成部分，尤其是制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的就業(yè)主體。雖然新生代農(nóng)民工教育水平相對(duì)較高，但工作經(jīng)驗(yàn)較少加之受價(jià)值觀念等影響，主要從事制造業(yè)與服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型工作，同時(shí)由于居無定所、居住分離具有工作變換頻繁的特點(diǎn)。隨著進(jìn)城務(wù)工人員規(guī)模的擴(kuò)大，短期內(nèi)增加了勞動(dòng)力總產(chǎn)出，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。但長(zhǎng)期來看，當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型時(shí)，人力資本所實(shí)現(xiàn)的“量”的積累已經(jīng)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，亟需從“質(zhì)”方面提高。而社區(qū)環(huán)境會(huì)對(duì)人力資本積累的速度、社會(huì)資本質(zhì)量的提升以及機(jī)會(huì)、信息的獲取產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而影響勞動(dòng)力的產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［7］著力解決新生代農(nóng)民工住房保障問題，為其提供固定的住房，有利于改變“過客”心理，減少其在行業(yè)間、企業(yè)間、工種間流動(dòng)的頻率，促使其主動(dòng)提高勞動(dòng)技能，積累工作經(jīng)驗(yàn)，增加人力資本的存量，成長(zhǎng)為現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)所需要的知識(shí)化創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)工人，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。

二、新生代農(nóng)民工面臨的住房困境及其成因

（一）新生代農(nóng)民工住房現(xiàn)狀

新生代農(nóng)民工所具有的務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)較少、受教育程度較高、擇業(yè)期望值高等特點(diǎn)決定了其融入城市生活的意愿更加強(qiáng)烈，但其住房現(xiàn)狀令人堪憂。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）居住條件差，滿意度低。據(jù)調(diào)查，34.1%新生代農(nóng)民工居住在員工宿舍，40.4%與他人合租，①其中員工宿舍空間狹小，生活設(shè)施缺乏；而租住的房屋一半以上位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多存在著陰暗潮濕、建筑密度大、安全隱患高、衛(wèi)生條件差等問題；（2）住房消費(fèi)支出較大，降低了生活質(zhì)量。2013年新生代農(nóng)民工月租房支出占月生活消費(fèi)支出的一半以上，與此同時(shí)農(nóng)民工收入增長(zhǎng)13.9%，而人均居住支出增長(zhǎng)27%，房?jī)r(jià)上漲明顯快于收入增長(zhǎng)，迫使農(nóng)民工不得不壓縮非住房方面的消費(fèi)，從而降低了生活質(zhì)量；①（3）公租房分配數(shù)額較少，難以惠及更多群體。如北京市2013年最大一次規(guī)模的公共租賃住房配租，并且首次面向流動(dòng)人口，此次配租中可分配的房源總量為3336套，其中有118套③是專門面向流動(dòng)人口提供的，僅占總數(shù)3.53%；湖南省在2009年就提出了要將在本地有穩(wěn)定工作并達(dá)到一定居住年限的農(nóng)民工納入公租房分配范圍，但到2012年底，僅有4%④農(nóng)民工分配到公租房；其他地區(qū)情況類似。

（二）新生代農(nóng)民工住房困境的成因

在房?jī)r(jià)持續(xù)攀升和收入緩慢增加的背景下，農(nóng)民工自身難以通過市場(chǎng)解決其居住問題，迫切需要政府介入為其提供保障性住房，但目前地方政府的財(cái)政收入很大部分來源于土地，供給保障性住房會(huì)減少土地出讓金進(jìn)而減少當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，所以地方政府分配給外來務(wù)工人員保障房的數(shù)量極其有限。因此，造成新生代農(nóng)民工住房困境的主要原因如下：

首先，政府在政策制定和實(shí)施過程中存在不同程度的政策虛置與執(zhí)行偏差。2005年以來，中共中央、國(guó)務(wù)院和住建部等部門已連續(xù)發(fā)布八個(gè)有關(guān)農(nóng)民工住房政策的文件，提出盡快解決進(jìn)城務(wù)工人員的住房問題，地方政府也按照中央指示在制定本地住房政策文件時(shí)逐步將農(nóng)民工納入公租房范圍，政策文本日趨完備，但實(shí)際工作中有些部門以部門利益為主，存在對(duì)政策文本的不執(zhí)行與選擇性執(zhí)行兩種情況，造成了政策運(yùn)行與政策文本嚴(yán)重不一致，形成了“政策虛置”的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：一是城市決策者與執(zhí)行者認(rèn)知偏差。當(dāng)前城市決策者與執(zhí)行者存在農(nóng)民工是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本”的短視思維，以降低成本為利益出發(fā)點(diǎn)，只為城市居民提供較好的公共服務(wù)，農(nóng)民工享受到的相對(duì)來說范圍較窄，待遇較差。二是受資金限制，地方政府采取“經(jīng)濟(jì)上吸納，制度上排斥”手段?？v向?qū)用?，中央和地方?shí)行財(cái)政上收、事權(quán)下沉的權(quán)責(zé)配置機(jī)制，造成了財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等，地方政府承擔(dān)大部分建設(shè)費(fèi)用；橫向?qū)用妫魅氲嘏c流出地政府協(xié)調(diào)不暢，尚未形成利益補(bǔ)償機(jī)制。公租房不僅具有地域?qū)傩缘奶攸c(diǎn)還具有福利性質(zhì)，具有收入再分配的功能，供給保障房用地會(huì)減少地方政府的土地出讓，減少財(cái)政收入。在土地財(cái)政的背景下，流入地政府不愿將流動(dòng)人口納入住房保障范圍。對(duì)于流出地而言，新生代農(nóng)民工離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，造成房屋和土地資源大量閑置。三是政府績(jī)效考核中仍以GDP為主而忽視了民生問題。在傳統(tǒng)發(fā)展理念影響下，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中往往貪大求全，盲目追求GDP，官員考核也是以GDP為主，“民生”被讓位于“經(jīng)濟(jì)”，較少考慮了新生代農(nóng)民工的住房問題。四是在城市極化傾向背景下，各級(jí)政府未做好新生代農(nóng)民工進(jìn)城規(guī)模以及住房需求測(cè)算工作。我國(guó)城鎮(zhèn)化帶有明顯的行政色彩，資源配置偏向行政中心城市和大城市，加之城市是人口、要素和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚地，可以獲得多方面的集聚規(guī)模效應(yīng)，在市場(chǎng)作用基礎(chǔ)之上，促使更多的人口和資源流入大城市，使得大城市具有較好的就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)和較高的收入水平，農(nóng)民工也大都愿意流向這些大城市，造成了大城市人口不斷增加，規(guī)模急劇膨脹，逼近或超過資源環(huán)境承載能力，而小城市人口比重不斷較少的兩極化傾向。在此種背景下，政府在城市規(guī)劃中未考慮到進(jìn)城農(nóng)民工的規(guī)模，缺乏對(duì)保障房數(shù)量和結(jié)構(gòu)的詳細(xì)測(cè)算等工作，造成了大量農(nóng)民工聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部等邊緣地帶，形成了新二元結(jié)構(gòu)；而中小城市因工業(yè)實(shí)力不足加之沒有政策優(yōu)惠難以吸引農(nóng)民工前來就業(yè)，面臨著“空心化”的局面。

其次，用人單位解決農(nóng)民工住房問題責(zé)任缺失。雖然國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)文件指出“招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍”。［8］但在實(shí)際中集體宿舍的供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求量。一方面有些用人單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，難以負(fù)擔(dān)建設(shè)集體宿舍所需要的地價(jià)，加之政府尚未出臺(tái)優(yōu)惠政策，從而無法為其員工提供住房；另一方面企業(yè)是以盈利為目的的理性人，只單純用人，未考慮提供相應(yīng)保障，尤其是中小企業(yè)，為了降低企業(yè)運(yùn)行成本，更是將農(nóng)民工的住房問題推向社會(huì)。此外，一些用工單位急功近利，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，存在拖欠農(nóng)民工工資和不為員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)等現(xiàn)象，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。

再次，新生代農(nóng)民工市民意識(shí)薄弱及貨幣支付能力有限。一是新生代農(nóng)民工市民意識(shí)薄弱，缺乏對(duì)公租房政策了解的積極性，繳納社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，獲取租賃類的保障房較為困難。目前各地對(duì)保障房申請(qǐng)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)均有相應(yīng)年限的限制，而實(shí)際中農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)的比例僅占15.7%、17.6%、28.5%、9.1%，①影響了公租房的申請(qǐng)。二是房?jī)r(jià)收入比過高。一方面，沒有能力去買商品房。2013年，全國(guó)商品房售價(jià)達(dá)到6237元/平方米，⑤新生代農(nóng)民工月均收入僅2609元，①遠(yuǎn)超出其承受范圍。而北京、上海和廣州等新生代農(nóng)民工比較集中的城市，房屋均價(jià)早已突破1萬元/平方米，這對(duì)新生代農(nóng)民工來說更是難以負(fù)擔(dān)。另一方面，沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房。一線城市保障房?jī)r(jià)格早已突破6000元，若購買一套70平方米的住房，需要支付首付近10萬元，房?jī)r(jià)與支付能力之間的巨大懸殊，使其擁有一套自己的房屋變得遙不可及，同時(shí)制度上也是排斥的。

最后，社會(huì)組織參與保障房的建設(shè)與供給力度不夠?？v觀發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的住房制度不難發(fā)現(xiàn)，非營(yíng)利住房組織大部分以住房合作社、住房協(xié)會(huì)等形式參與住房建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和供應(yīng)。以英國(guó)和荷蘭為例，前者非營(yíng)利住房組織以住房協(xié)會(huì)形式存在，主要面向有住房需求的低收入者或其他弱勢(shì)群體。政府不僅在政策、財(cái)力、土地、稅收等方面給予了較大的支持，而且也將自身已建成的住房交給協(xié)會(huì)管理，同時(shí)住房協(xié)會(huì)擁有較大自主性，目前已承擔(dān)了該國(guó)一半以上社會(huì)住房的建設(shè)與供給。后者的住房協(xié)會(huì)經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，目前已變?yōu)閷?shí)力雄厚的社會(huì)企業(yè)，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的住房建設(shè)與分配，極大緩解了該國(guó)住房緊張的局面并減輕了政府的負(fù)擔(dān)。而相比較我國(guó)的住房方面的社會(huì)組織數(shù)量較少，面向?qū)ο蟊容^窄。基本形態(tài)是早期的職工型住房合作社，該合作社主要利用單位自有土地建房，面向內(nèi)部員工，具有較強(qiáng)的單位屬性。許多沒有穩(wěn)定工作的人員的住房問題仍然未解決，造成了新的不公平。

三、治理理論視域下新生代農(nóng)民工住房保障實(shí)現(xiàn)路徑

治理理論強(qiáng)調(diào)主體多元性，各主體通過協(xié)商、互動(dòng)、合作達(dá)到共同治理。政府不再是權(quán)利唯一的主體，不能總攬一切合法的權(quán)利，它與公民社會(huì)、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)等多種主體處于平等的地位，是相互依賴的關(guān)系，各主體依據(jù)不同的行為準(zhǔn)則，發(fā)揮不同的社會(huì)功能。需要注意的是治理也不是萬能的，也存在治理失靈的現(xiàn)象，為了避免治理失靈，政府雖然在公共事務(wù)管理中不再具有絕對(duì)權(quán)威，但仍然指導(dǎo)著大方向，占據(jù)著主導(dǎo)作用。如前所述，著力解決新生代農(nóng)民工的住房保障問題可以更加有效地解決其住房問題，而保障性住房涉及政府、用人單位、社會(huì)組織以及農(nóng)民工等主體，這就需要強(qiáng)化治理理念形成各主體合力解決住房的格局。同時(shí)由于保障房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)和避免治理失靈，政府仍應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（一）政府采取多種手段著力解決政策虛置與執(zhí)行偏差問題

第一，對(duì)于各地政府來講，需要改變成本觀念，建立資本思維，切實(shí)將新生代農(nóng)民工納入公租房范圍。當(dāng)前一些政府官員認(rèn)為新生代農(nóng)民工是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，將其看作財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等問題，地方政府以降低成本為利益出發(fā)點(diǎn)，并不想將農(nóng)民工納入公租房范圍。相反，該群體是增加財(cái)政收入的重要來源和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的重要組成部分，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資本。所以資本思維的建立有助于促進(jìn)政策制定者和城市管理者完善當(dāng)前的住房保障政策，拓寬保障房分配范圍，逐步實(shí)現(xiàn)公共資源的均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

第二，政府應(yīng)增大財(cái)政支持力度，促進(jìn)府際合作。首先，中央與地方政府建立明晰的財(cái)權(quán)與事權(quán)分擔(dān)機(jī)制。穩(wěn)定的住房不僅可以改善農(nóng)民工的居住環(huán)境，還可以促進(jìn)其融入城市生活，擴(kuò)大社會(huì)交往范圍，有利于工作技能的提升和人力資本的積累。農(nóng)民工具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，但這些收益在全國(guó)層面是不會(huì)外溢的，因此在保障房資金方面中央政府應(yīng)承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任。其次，流入地與流出地政府要通力合作，探索跨區(qū)域的住房土地指標(biāo)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國(guó)建設(shè)土地的高效合理利用。目前我國(guó)土地管理法尚無相關(guān)條例允許農(nóng)民可將暫時(shí)閑置的宅基地轉(zhuǎn)賣給他人，既影響了農(nóng)民工老家住房高效利用又使得農(nóng)民工囿于收入有限只能租住在環(huán)境較差的出租屋中。所以目前應(yīng)改革和完善我國(guó)的土地管理法，將宅基地流轉(zhuǎn)納入法定程序，促使新生代農(nóng)民工積極申請(qǐng)退出宅基地并在政策和資金方面給予鼓勵(lì)，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民工購房支付能力，又能合理規(guī)劃農(nóng)村土地。最后，增強(qiáng)流入地政府責(zé)任意識(shí)，改進(jìn)官員考核機(jī)制?！皩⒘鲃?dòng)人口管理服務(wù)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活”已成為我國(guó)政府工作內(nèi)容的一部分。［9］改進(jìn)官員考核機(jī)制，設(shè)立多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，例如可將農(nóng)民工住房滿意度作為一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，引導(dǎo)政府官員更多關(guān)注民生領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)與民生的良性發(fā)展。

第三，做好農(nóng)民工住房保障需求測(cè)算工作，提升中小城市的吸納能力。一方面，城市管理者在做城市規(guī)劃時(shí)，要充分考慮到進(jìn)城農(nóng)民工的規(guī)模以及住房需求，盡可能將其與城市居民安排在一起，實(shí)現(xiàn)混合居住，也要考慮到住房的戶型和面積與農(nóng)民工群體特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，對(duì)目前農(nóng)民工聚居比較集中的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)要加強(qiáng)規(guī)范與管理，避免違法犯罪的發(fā)生，影響社會(huì)安全。另一方面，考慮到我國(guó)目前城市兩極化傾向明顯，應(yīng)通過政府尤其中央、省一級(jí)政府的調(diào)控，將更多公共資源特別是住房保障資源配置到中小城市，增強(qiáng)這些城市對(duì)流動(dòng)人口的吸納能力，加快中小城市的發(fā)展。對(duì)于大型城市，鼓勵(lì)地方政府利用當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資金，就地化解目前在本地穩(wěn)定就業(yè)的中低收入流動(dòng)人口，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)大中小城市的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）用人單位量力而行改善員工居住環(huán)境

農(nóng)民工住房問題涉及投資、建設(shè)、管理等一系列工作，僅靠政府一家之力是難以從根本上解決問題的，而且農(nóng)民工的居住環(huán)境會(huì)影響勞動(dòng)力的產(chǎn)出。對(duì)企業(yè)來說，勞動(dòng)力產(chǎn)出水平的高低與其效益密切相關(guān)，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看企業(yè)也應(yīng)盡可能采取多種措施改善員工居住環(huán)境?？紤]到有些用人單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊較大，據(jù)此可根據(jù)自身情況量力而行：一是實(shí)力雄厚的企業(yè)可申請(qǐng)建設(shè)用地建設(shè)集體宿舍就地解決農(nóng)民工住房問題，這樣不僅可以促進(jìn)勞動(dòng)力穩(wěn)定性，減少農(nóng)民工不必要的交通支出，還可以減少企業(yè)流動(dòng)成本，在一定程度上可減輕政府的負(fù)擔(dān)，一舉三得。二是經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的企業(yè)可提供一定比例的資金投資保障房的建設(shè)。在實(shí)際中企業(yè)可根據(jù)自身實(shí)際情況和當(dāng)?shù)靥厣?，靈活應(yīng)變改善員工住房環(huán)境。例如“重慶模式”是企業(yè)參與改善員工居住環(huán)境的典型代表，其將城市中閑置的樓房改造為農(nóng)民工公寓，并配套一定的生活設(shè)施，既實(shí)現(xiàn)了城市資源的充分利用又極大改善了員工的居住環(huán)境。

（三）重視技能培訓(xùn)，著力提高農(nóng)民工工資水平

政府應(yīng)為農(nóng)民工提供勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力，提供盡可能多的就業(yè)就會(huì)，與此同時(shí)積極引導(dǎo)有條件的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，為其提供資金和技術(shù)支持；企業(yè)也要定期為雇員提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)，既可以減少員工的流動(dòng)性，也可以提高農(nóng)民工的技能，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)雙贏。農(nóng)民工自身要積極參加政府、企業(yè)提供的職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)一技之長(zhǎng)，進(jìn)而提高自己的收入水平。同時(shí)農(nóng)民工要增強(qiáng)市民意識(shí)，積極繳納社會(huì)保險(xiǎn)，采取合理和合法的手段維護(hù)自身權(quán)益。一方面，農(nóng)民工要對(duì)當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ险呤煜ぴ谛?，?dāng)滿足申請(qǐng)條件時(shí)主動(dòng)申請(qǐng)保障房。71.49%的新生代流動(dòng)人口沒有參加當(dāng)?shù)厝魏我豁?xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，［10］這嚴(yán)重不符合各地對(duì)保障房申請(qǐng)人的資格要求，所以農(nóng)民工自身要主動(dòng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)用人單位出現(xiàn)不繳納社會(huì)保險(xiǎn)損害自身權(quán)益的行為時(shí)，農(nóng)民工要向勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)，或采用法律途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（四）大力培育社會(huì)組織

社會(huì)組織是應(yīng)對(duì)政府失靈與市場(chǎng)失靈并存的雙重窘境下有效解決問題的最好路徑，其參與公共產(chǎn)品的供給與管理，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理體制的形成，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“善治”。［11］目前我國(guó)社會(huì)組織在住房領(lǐng)域發(fā)揮的作用微乎其微，借鑒英國(guó)和荷蘭經(jīng)驗(yàn)，首先應(yīng)大力培育住房方面的社會(huì)組織，重視其在提供社會(huì)住房方面的優(yōu)勢(shì)。在人員組成方面，可以鼓勵(lì)具有一定支付能力的中低收入者或是雇傭農(nóng)民工人數(shù)較多的企業(yè)積極參與住房合作組織的建設(shè)。在資金方面，政府可以給予稅收減免等優(yōu)惠政策或是直接給予資金補(bǔ)貼，也可以引導(dǎo)社會(huì)資金的投入。在土地供給方面，政府可將部分保障房用地劃撥給住房組織，由該組織負(fù)責(zé)房屋的建設(shè)與供給，大力鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)管理，如此既可以增強(qiáng)市民的公民意識(shí)又可以改善農(nóng)民工居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)雙贏。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國(guó)的城鎮(zhèn)化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題。城鎮(zhèn)化的核心在于市民化，其中住房問題又是實(shí)現(xiàn)市民化的重要標(biāo)志之一，新生代農(nóng)民工的住房保障問題直接關(guān)系到我們社會(huì)的穩(wěn)定與城市化的未來走向?；诖?，本文借鑒治理理論多方主體參與的思想，分析了政府、用人單位、農(nóng)民工自身及社會(huì)組織四主體在住房保障方面的不足并提出了相應(yīng)的對(duì)策，具有一定的創(chuàng)新性。但由于長(zhǎng)期分割的城鄉(xiāng)二元戶籍體制、公民社會(huì)發(fā)育程度較低，促進(jìn)四主體之間的合作，實(shí)現(xiàn)共同治理還存在一定的困難。這就需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)規(guī)劃與指導(dǎo)，并從土地和房產(chǎn)政策等方面給予參與治理主體一定的優(yōu)惠。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www. stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

② 由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)可知，2013年全國(guó)外出農(nóng)民工能夠居住在自購房的比重不足1%，在直轄市或者省會(huì)工作的農(nóng)民工能夠居住在自購房的比重則更低，只有 0.7%，有超過六成的農(nóng)民工大多聚居在“城中村”、地下室和建筑工棚等價(jià)格低廉的住房中。

③ 數(shù)據(jù)來源于北京市保障性住房建設(shè)投資中心網(wǎng)站http:// www.bphc.cn/。

④ 數(shù)據(jù)來源于湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)網(wǎng)http://www.hunanjs. gov.cn/zjtmh/15/88/538/default.htm。

⑤ 數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://data. stats.gov.cn/search.htm？s=2013。

［1］張志勝.新生代農(nóng)民工住房保障的闕如與重構(gòu)［J］.城市問題，2011，（2）：90-95.

［2］金萍.新生代農(nóng)民工住房問題及其化解——對(duì)武漢市新生代農(nóng)民工住房現(xiàn)狀的調(diào)查與思考［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012，（7）：99-103.

［3］王星.市場(chǎng)與政府的雙重失靈——新生代農(nóng)民工住房問題的政策分析［J］.江海學(xué)刊，2013，（1）：101-108.

［4］孫萬玉，石宏偉.新生代農(nóng)民工住房問題分析及對(duì)策研究［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2015，（4）：13-15.

［5］李仕波，陳開江.農(nóng)民工市民化面臨的制約因素及破解路徑［J］.城市問題，2014，（5）：74-78.

［6］劉明慧，路鵬.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)供給約束與政府融資路徑［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2013，（4）：89-95.

［7］鄭思齊，曹洋.農(nóng)民工的住房問題:從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)融合角度的研究［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2009，（5）：34-41.

［8］中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見［EB/ OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content_237644.htm，2006-03-27.

［9］中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2007/01/22/content_5637713.htm，2007-01-22.

［10］劉謙，鄒湘江.“是否更幸福？”——有關(guān)新生代流動(dòng)人口生活感受的定量與定性嘗試性分析［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（5）：47-56.

［11］汪志強(qiáng).我國(guó)非政府組織：檢視、批評(píng)與超越［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（2）：191-196.

（責(zé)任編輯：盧君）

The Path of the New Generation of Migrant Workers Housing Security under the Background of Governance Theory

WU Bin1，2，LI Juan1
（1.School of Law&Politics，Ocean University of China，Shandong Qingdao 266100，China；2.School of Culture and Law，Northeast University，Shenyang Liaoning 110169，China）

New generation of migrant workers as the main body of migrant workers is most likely to realize urbanization，but the lack of housing security has become a constraining bottleneck in the urbanization process.Public rental housing is the only form of housing security for the new generation of migrant workers，due to the lack of operational policy designed by the central level and"the economy to absorb，institutional exclusion"means taken by the local government，the new generation of migrant workers actually get a limited number of public housing and it is difficult to extricate from the housing dilemma.This paper uses the governance theory to construct the governance mechanism of multiple participation，and ultimately realize the pattern of the four main forces of the government，the employer，the new generation of migrant workers and the social organization to solve the housing.

governance theory；new generation of migrant workers；public rental housing

F287.8

A

1672-626X（2016）02-0075-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.02.012

2016-01-15

高等學(xué)校青年教師科研專項(xiàng)基金（201213073）

吳賓（1974-），男，陜西洛南人，中國(guó)海洋大學(xué)副教授，管理學(xué)博士，東北大學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，主要從事社會(huì)保障研究。