馬秀梅

（上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院，上海200432）

政府體育職能轉(zhuǎn)變的思路與對策

馬秀梅

（上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院，上海200432）

從“舉國體制”這一特殊的視角，辯證分析我國體育事業(yè)取得輝煌成就的同時存在的明顯缺陷，從而在分析舉國體制不可持續(xù)性原因的基礎(chǔ)上，提出社會轉(zhuǎn)型時期政府體育職能必須轉(zhuǎn)變的基本思路和有效對策。政府體育職能的轉(zhuǎn)變的8個方面的對策也符合世界體育發(fā)展潮流，符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的特征，能發(fā)展成為具有中國特色的政府體育運作體制和方式。

舉國體制；政府體育職能；發(fā)展現(xiàn)狀；現(xiàn)存問題；改革對策

0　引言

新中國體育制度演變的2個主要時段可以概括為2個時期、3個階段。2個時期為：計劃管理時期和雙軌體制時期；3個階段為：“舉國體制”的醞釀階段（1949～1957年）、舉國體制形成和完善階段（1958～1993年）、雙軌體制并存階段（1994年至今）［1］。

我國政府所創(chuàng)建的計劃經(jīng)濟色彩最重、明顯帶有傾向性的“舉國體制”，把我國體育事業(yè)發(fā)展到了極致。經(jīng)過幾十年的不懈努力，中國競技體育打破了一千多個世界紀錄，成功舉辦了2008年北京奧運會并取得金牌總數(shù)第一的優(yōu)異成績?？陀^地說：“舉國體制”下我國體育事業(yè)所取得的輝煌成就大大超越了同時期我國的經(jīng)濟水平和國家實力，給我國人民帶來了無限驕傲，為世界所矚目。

所謂“舉國體制”是指我國為了在以奧運會為最高層次的國際體育大賽上取得優(yōu)異成績所采取的一種體育發(fā)展方式和制度設(shè)計。即國家集舉國之力，統(tǒng)一目標，實行以政府為主導(dǎo)的管理模式，重點發(fā)展西方國家分權(quán)管理方式下主要靠市場經(jīng)濟運作、市場需求較小且募集資源有限的體育運動，如體操、舉重、跳水、射擊等項目。政府體育部門作為決策者、執(zhí)行者和供給者，三位一體地支撐“舉國體制”的運作。以2008年奧運會為例，中國獲取金牌的重點即為上述4個項目，金牌總數(shù)達29枚，超過全部51枚金牌的一半［2］。事實證明，舉國體制是一種符合當時中國國情、具有中國特色的有效的政府體育管理體制。

但是，從辯證的角度看舉國體制，不能不看到它在獲得輝煌成就的同時存在的不可持續(xù)性。首先是隨著市場經(jīng)濟的建立，人們的價值觀趨向多元化，傳統(tǒng)的國家利益、集體利益至上觀念逐漸弱化；其次表現(xiàn)在多種利益矛盾突出，“全運會”和“奧運會”不能有效銜接，導(dǎo)致人才和資源浪費現(xiàn)象嚴重；由于學(xué)校教育的缺失，運動員出路不暢；高水平教練員流失嚴重，等等。

依據(jù)“木桶原理”，決定整體實力的是最弱的要素。制約我國體育整體實力提升的關(guān)鍵不在摘金項目，而是弱勢項目太弱。目前我國競技體育的優(yōu)勢項目正面臨著奪金點飽和、規(guī)則修改、外國選手水平提升等多方面挑戰(zhàn)，進一步突破的空間已經(jīng)十分狹小［3］。僅僅依靠優(yōu)勢項目實現(xiàn)整體實力進一步提升已難以為繼。不解決項目發(fā)展與地區(qū)發(fā)展的不平衡問題，我國競技體育就很難實現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而其整體實力也難以再有實質(zhì)性的提升。

尤其重要的是：“國家要金牌”、“百姓要金牌”已經(jīng)成為我國體育假定的社會需求，金牌數(shù)已經(jīng)成為衡量各級體育部門工作的主要指標。為了不斷地在奧運會上取得更多的金牌，政府就要無止境地加大投入，這是一個沒有數(shù)量和期限的任務(wù)。正是由于金牌的剛性需求對計劃經(jīng)濟的過分依賴所形成的特有品格，體育部門的改革已大大“滯后”于其他機構(gòu)的改革，成為計劃經(jīng)濟色彩最重、在國家庇護下的“一方孤島”。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，體育體制也必將為適應(yīng)國家大環(huán)境的變化而變革。中國體育的單一利益主體、利益主體剛性化必將向多元利益主體、利益層次橫向化的格局發(fā)展。這一變革的實質(zhì)就是政府體育職能的轉(zhuǎn)變。

1　政府行政干預(yù)下舉國體制模式存在的問題

1.1舉國體制模式自身存在的主要問題

中國體育發(fā)展的現(xiàn)狀表明，完全采用政府行政干預(yù)的舉國體制模式已經(jīng)與經(jīng)濟、社會和政治體制的改革不相適應(yīng)。這種管制型模式已經(jīng)暴露出的問題主要有：（1）全社會體育已蛻變?yōu)轶w委（體育局）的體育，競技體育發(fā)展目標與社會發(fā)展目標嚴重偏離。（2）從政策到投入過多偏向競技體育，導(dǎo)致體育內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。（3）真正惠及全民的社會體育和學(xué)校體育長期停留在“廣覆蓋、低水平”上，造成體育設(shè)施、普通國民尤其是青少年的身體素質(zhì)、體育整體發(fā)展水平落后于世界平均水平［4］。（4）政府辦體育、管體育、養(yǎng)體育的行政壟斷體制形成管理的管制性和無限性，造成供給利益主體單一、供需脫節(jié)、職能錯位，乃至尋租行為產(chǎn)生，成為滋生腐敗的溫床，也使體育喪失了自我完善和發(fā)展的機制。

中國社會發(fā)展至今，民眾和社會輿論對與自身利益相關(guān)的公共財政的投向和社會福利的關(guān)注度日益提升，利益分配的公平與否已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素。在舉國體制的發(fā)展進程中，以群眾體育為代表的社會利益讓位于政治利益，走的是由“大”變“小”的演化軌跡。醫(yī)療改革導(dǎo)致醫(yī)療支出迅速增加，使廣大民眾重新認識體育鍛煉的好處，促使民眾更加關(guān)注自身的體育利益。但是，當前公共體育仍然沒有形成為社會各方所接受的利益格局，利益沖突有進一步激化的趨勢［5］。

1.2舉國體制模式下政府體育行政職能的主要問題

首先是政事不分、政企不分、管辦不分。政府不僅承擔了體育宏觀管理和監(jiān)督職能，而且還承擔著微觀管理職能，體育社團組織職能則被虛化。其次是競技體育占用過多資源，群眾體育發(fā)展嚴重不足，特別是公共體育場地和設(shè)施建設(shè)滯后，難以滿足群眾需求，而專業(yè)體育資源浪費現(xiàn)象嚴重。競技體育、學(xué)校體育、社區(qū)體育自成封閉體系，設(shè)施重復(fù)性投入，呈結(jié)構(gòu)性閑置狀態(tài)。其三是體育管理法制化程度低。現(xiàn)有法律、法規(guī)僅有《憲法》《體育法》及《全民健身條例》等的相關(guān)條文，但多為行政法規(guī)范疇。由于適用的法律缺乏，政府難以通過法治手段對體育進行宏觀管理。其四是體育產(chǎn)業(yè)市場混亂無序、政策不完善、運行不規(guī)范、中介不健全、主體不成熟，消費者權(quán)益缺乏保障的現(xiàn)象比較突出。其五是社會資金進入不暢。社會資本因群眾體育的公益性而投資積極性不高，同時進入競技體育領(lǐng)域則仍受到體制和政策的限制。

2　政府體育職能轉(zhuǎn)變的思路

2.1政府體育職能轉(zhuǎn)變應(yīng)順應(yīng)人類社會發(fā)展潮流

人類社會治理模式的演變經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型、工業(yè)社會的管制型再到后工業(yè)社會的服務(wù)型幾個大的階段，改革舉國體制模式是順應(yīng)人類社會發(fā)展潮流的必然之舉。政府體育職能轉(zhuǎn)變不僅有利于我國體育的可持續(xù)發(fā)展，也有利于體育各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及體育與社會的和諧發(fā)展。

我國憲法規(guī)定：“國家發(fā)展體育運動，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)?！惫搀w育的積極作用是無法用金錢來衡量的。因此，公共體育被視為一項公共事業(yè)，享有公共體育服務(wù)被視為每一個社會成員的基本權(quán)利。

由此，競技體育不能僅僅是“金牌體育”。民眾需要欣賞高水平的體育賽事來滿足審美需求，需要參與進去來滿足娛樂需求。近年來，奧運會的項目設(shè)置和規(guī)則也正在逐漸向娛樂化、社會化、商業(yè)化的方向發(fā)展，這是適應(yīng)民眾對競技體育需求變化的結(jié)果［6］。因此，政府不應(yīng)只關(guān)注運動員參加比賽獲得的金牌數(shù)量，而應(yīng)更加關(guān)注體育賽事對城市建設(shè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人們生活方式改變的積極作用，踐行服務(wù)型政府“以人為本”的重要理念。

2.2政府體育職能轉(zhuǎn)變應(yīng)圍繞體育的本質(zhì)和功能來進行

體育的本質(zhì)和功能主要體現(xiàn)在3個方面：政治性、經(jīng)濟性和參與性。

政府職能是一國政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，針對本國實際情況和國際發(fā)展局勢，為實現(xiàn)一定的社會目標和社會價值所做出的制度設(shè)計與安排。它明確了政府在廣泛的社會政治生活中所要承擔的責任和所應(yīng)發(fā)揮的功能。體育的制度設(shè)計和安排當然要緊緊圍繞體育的本質(zhì)和功能來進行。

對于各國政府來說，對于提高國家的國際地位和影響力，增強民族自信心和凝聚力而言，競技體育是一個極好的手段。競技體育的政治性無法通過市場化資源配置方式得到有效解決，因此體現(xiàn)了其公共事務(wù)的性質(zhì)，國家對于競技體育的發(fā)展需要承擔一定的責任。

體育產(chǎn)業(yè)在我國已成為創(chuàng)造經(jīng)濟價值的新高地。從事體育產(chǎn)業(yè)的各種經(jīng)濟組織同一般企業(yè)一樣，受市場化的調(diào)配，它們所面臨的問題完全可以通過市場化資源配置方式得到有效解決。

衡量人民生活質(zhì)量的一個重要標準就是閑暇娛樂和參與體育鍛煉的情況。健身需求的場地與設(shè)施應(yīng)歸為公共事務(wù)，由國家投入和管理?！肮薄八健苯缦弈：蛴须p重性質(zhì)的中間事務(wù)，可由體育部門與社會中介共同承擔和管理。從這一角度出發(fā)，體育行政部門職能的界定就有了參照的依據(jù)。在我國現(xiàn)階段，公共事務(wù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是競技體育為國爭光的政治性，二是全民健身活動的參與性。這就是政府公共體育事務(wù)的領(lǐng)域和服務(wù)范圍。

政府機構(gòu)的改革是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的組織保障，以運動項目管理中心的成立為標志的體育管理體制改革，是實現(xiàn)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。但到目前為止，政府“管”“辦”邊界仍然模糊，利益主體仍然不清，其組織成員仍然“吃計劃經(jīng)濟的飯，沾市場經(jīng)濟的光”［7］。當務(wù)之急是要令運動項目中心實現(xiàn)從行政管理轉(zhuǎn)向目標責任制管理、從國家投入轉(zhuǎn)向多渠道籌資、從以競賽為中心轉(zhuǎn)向以訓(xùn)練為中心等一系列轉(zhuǎn)變，從而成為具有自我發(fā)展、自我協(xié)調(diào)功能的主體。

3　政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的對策

作為對現(xiàn)行舉國體制改革的對策，除了上述宏觀上的觀念轉(zhuǎn)變外，當前還要著重在政府體育行政職能上做好以下轉(zhuǎn)變。

3.1決策機制的轉(zhuǎn)變：淡化行政計劃和命令，加強市場導(dǎo)向力度

一要重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。在提供體育公共服務(wù)或進行體育決策時，要對成本和收益進行全面、科學(xué)的衡量。二要從微觀領(lǐng)域中逐漸退出，只在宏觀層面進行決策。

3.2行政管理的轉(zhuǎn)變：實現(xiàn)政事分開、管辦分離

一要依據(jù)行政法規(guī)，明確政府和社會的責權(quán)劃分。二要確實把工作重點轉(zhuǎn)移到貫徹國家體育方針、研究體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定體育行業(yè)政策、加強管理和提供服務(wù)上來。

3.3監(jiān)督管控的轉(zhuǎn)變：制度化、具體化

一要重點監(jiān)管體育場地的侵占、體育服務(wù)的安全、高危性體育項目和體育服務(wù)認證等。二要監(jiān)督體育法律、政策的執(zhí)行情況，并依法對違規(guī)體育行為進行處罰。

3.4公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變：?；尽V覆蓋、可持續(xù)

一要親民、便民、惠民，以社區(qū)為基礎(chǔ)，以設(shè)施為依托，以活動為載體，以派送、購買、評估為主要服務(wù)方式。二要加快公共體育設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把體育公共服務(wù)體系納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，建立穩(wěn)定的增長機制。

3.5競技體育的轉(zhuǎn)變：提高資源分配的集約化程度，推進“體教結(jié)合”

一要繼續(xù)發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，實施奧運金牌和體育明星戰(zhàn)略。二要實現(xiàn)“體教結(jié)合”，發(fā)揮高校在體育人才吸納、培養(yǎng)和文化教育等方面的優(yōu)勢，有效整合高校體育資源。建立培養(yǎng)高水平運動員、教練員的運動訓(xùn)練和文化教育管理體系，建立體育部門與高校合辦高水平運動隊的模式，充分發(fā)揮兩方面的積極性和優(yōu)勢，拓寬優(yōu)秀運動員的培養(yǎng)渠道［8］。

3.6群眾體育的轉(zhuǎn)變：政府主導(dǎo)、全民參與

一要由政府主導(dǎo)全民健身服務(wù)體系，部門推進，全民、全社會參與，市場化運作，重點推進與全面普及相協(xié)調(diào)。二要大力發(fā)展體育健身休閑產(chǎn)業(yè)，鼓勵社會資源多層次、多渠道投入和參與。

3.7體育產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變：分類管理，市場化

一要根據(jù)公益性程度、市場化前景以及公共財政狀況的不同，劃分和確定公共體育、混合型體育和經(jīng)營型體育等類型。政府全力保障公共體育事業(yè)；由政府和社會共同承擔混合型體育事業(yè)的投資責任；經(jīng)營型體育事業(yè)則通過市場化從社會獲得發(fā)展所需資金，由利益相關(guān)方承擔投資責任。二要逐步剝離國有體育經(jīng)營單位對體育行政管理部門的依附，使之真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束的市場競爭主體。

3.8體育協(xié)會的轉(zhuǎn)變：實體化，自主化

一要增強主體意識，在組織、管理、運行等方面具有獨立自主性。二要在政府一定經(jīng)費支持基礎(chǔ)上，拓寬經(jīng)費來源，完善監(jiān)督約束機制。

4　結(jié)語

綜上所述，在體育方面長期實行的舉國體制在獲得舉世矚目的輝煌成就同時，也存在著明顯的缺陷。表現(xiàn)在競技體育發(fā)展嚴重偏離合理目標、社會體育和學(xué)校體育長期停留在“廣覆蓋、低水平”上。體育行政壟斷體制形成管理的管制性和公共體育利益沖突激化成為舉國體制不可持續(xù)性的主要原因。政府體育職能的轉(zhuǎn)變首先要順應(yīng)人類社會治理模式的演變，根據(jù)憲法、體育法的規(guī)定進行觀念和基本思路的轉(zhuǎn)變，推動組織機構(gòu)的改革。當前應(yīng)著重推進決策機制、行政管理、監(jiān)督管制、公共服務(wù)、競技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)和體育協(xié)會的改革創(chuàng)新。希望我國能夠通過政府職能轉(zhuǎn)變和體制的調(diào)整找到一條既符合世界體育發(fā)展潮流，又較好把握中國社會經(jīng)濟發(fā)展階段的特征，既不同于西方國家體育管理體制，又不同于原有的“舉國體制”，并符合中國特色的社會主義要求的體育運作體制和方式。

［1］秦椿林，張春萍，魏來，等.再論“舉國體制”［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2005，28（4）：437-439.

［2］國家體育總局體育經(jīng)濟司.體育事業(yè)統(tǒng)計年鑒［M］.2009：12－13.

［3］張新萍.對2008北京奧運會后中國體育改革走向的研究［D］.廣州：華南師范大學(xué)，2006.

［4］肖林鵬，李宗浩，楊曉晨，等.論我國公共體育服務(wù)的供給困境［J］.山東體育學(xué)院學(xué)報，2008，24（8）：1－4.

［5］王春光.快速轉(zhuǎn)型時期的利益分化與社會矛盾［J］.江蘇社會科學(xué)，2007（2）：108－116

［6］李郁芳.政府公共產(chǎn)品供給行為外部性的形成機理［J］.暨南學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2008，30（1）：62－68.

［7］郇昌店.我國公共體育服務(wù)市場化運作模式研究［D］.天津：天津體育學(xué)院，2008.

［8］熊曉正.我國競技體育發(fā)展模式的形成、演變與重構(gòu)［J］.體育科學(xué)，2007，29（10）：3－17.

[責任編輯馮峰]

On Thinking and Countermeasures of Government Sports Function Transformation

Ma Xiu－mei
（Shanghai Polytechnic College of Urban Management，Shanghai 200432，China）

From the special perspective of“The whole－nation system”，this paper dialectically analyzes that our sports has obtained splendid achievements，but meanwhile there are clear defects.It also puts forward the basic thoughts and effective countermeasures of government sports functions must be changed during the period of social transformation based on the analysis of why“the whole nation system”is unsustainable.The eight aspects of countermeasures proposed in this paper fit into the development trend of world sports and the Chinese social and economic development stage characteristics，will be able to develop into government sports operating systems and modes with Chinese characteristics.

“The whole nation system”；government sports function；present situation；existing problems；reform countermeasure

G812.0

A

1008-486X（2016）02-0101-04

2016-01-03

馬秀梅（1975-），女，上海人，副教授，主要從事高校體育專業(yè)的教學(xué)和研究工作，研究方向：體育人文社會學(xué)。