趙博文 楊 微 彩 虹

（河北民族師范學(xué)院，河北 承德 067000）

依法保障少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展權(quán)論略

趙博文 楊 微 彩 虹

（河北民族師范學(xué)院，河北 承德 067000）

發(fā)展權(quán)作為聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》中所提到的重要人權(quán)概念已有30年歷史。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的今天，就如何保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中的發(fā)展權(quán)問題已經(jīng)受到國家、地方政府和學(xué)者的關(guān)注。少數(shù)民族地區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化過程中的特殊組成部分，相對處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其發(fā)展權(quán)的保障問題與其他地區(qū)相比仍有很大區(qū)別。本文以法學(xué)的視角，立足于河北省少數(shù)民族地區(qū)的人文歷史文化、自然客觀條件，探究河北省少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中遭遇的主要問題，分析思考如何將少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化納入法律軌道，以保障其發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

少數(shù)民族地區(qū) 城鎮(zhèn)化 發(fā)展權(quán)

發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)在世界范圍內(nèi)確立的基本人權(quán)，正愈發(fā)的受到全人類的關(guān)注和研究。發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵十分豐富，涉及的內(nèi)容也非常廣泛。如何依法實(shí)現(xiàn)和保障發(fā)展權(quán)，不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還涉及教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)、文化權(quán)的維護(hù)等諸多方面。在法律層面建立起一種可以實(shí)現(xiàn)，并使享有發(fā)展權(quán)的個(gè)人和集體權(quán)益得到保障和維護(hù)，已經(jīng)是現(xiàn)代文明國家面臨的重要議題。

當(dāng)前，我國正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，近二十年所達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)是西方國家用時(shí)近百年才得已完成的水平。但我國在這場速度空前的城鎮(zhèn)化浪潮中也出現(xiàn)了許多問題。在河北省，很多少數(shù)民族地區(qū)作為地理環(huán)境相對不適宜大規(guī)模城市發(fā)展的區(qū)域，城鎮(zhèn)化發(fā)展異常緩慢，所以，如何保障這些少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的發(fā)展權(quán)，便成為了河北省繼續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)必須認(rèn)真分析并解決的重要課題。

一、河北省少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展權(quán)概述

（一）發(fā)展權(quán)的概念

發(fā)展權(quán)，即個(gè)人與個(gè)人的集合體得以在時(shí)間和空間維度上相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)。［1］發(fā)展權(quán)作為二戰(zhàn)以后新興的一項(xiàng)基本人權(quán)其本質(zhì)是對舊有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和世界秩序的反思，所以發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵除了擁有每個(gè)人都應(yīng)擁有追求自由、財(cái)富和安全的權(quán)利之外，還包含了國家和社會應(yīng)提供滿足個(gè)人和個(gè)人的集合體參與和共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容。所以，發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)集體性權(quán)利，為保障其實(shí)現(xiàn)，對法律制度和國家政策提出了更高的要求。筆者認(rèn)為，保持主體的文化特點(diǎn)是發(fā)展權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提，保障主體所在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展是發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，為主體提供有效、全面的社會保障服務(wù)是保障發(fā)展權(quán)不受干擾的不竭動力。

對于少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展權(quán)，其本身又帶有特殊性。少數(shù)民族作為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中的“少數(shù)人”，其發(fā)展權(quán)的行使還需要賦予少數(shù)民族一定的政治權(quán)利，同時(shí)還要對其文化、宗教、語言進(jìn)行特殊的保護(hù)。只有這樣才能真正保障少數(shù)民族的基本人權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)。我國的民族區(qū)域自治制度在基本法的層面上為發(fā)展權(quán)的保護(hù)提供了支持，但就目前我國的民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行而言，在何保障少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的問題上仍存在許多有待改進(jìn)、完善的部分。

（二）少數(shù)民族地區(qū)鎮(zhèn)化中的社會經(jīng)濟(jì)基本情況

河北在第六次全國人口普查中顯示有少數(shù)民族55個(gè)，人口327萬，占地區(qū)總?cè)丝诘?.49%，在全國位居第九。其中，農(nóng)村少數(shù)民族人口187.27萬人，占省內(nèi)少數(shù)民族人口的58.5%。在河北的6個(gè)民族自治縣、3個(gè)民族縣、52個(gè)民族鄉(xiāng)、1385個(gè)民族村的人口分布中看，333.3萬總?cè)丝跀?shù)下仍有285.9萬人居住于農(nóng)村。以上數(shù)據(jù)可以看出，河北少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度與全國52.5%的城鎮(zhèn)化比率仍有明顯的差距。［2］

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，河北省的少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，在9個(gè)自治縣中就有6個(gè)國家級貧困縣。2012年河北省9個(gè)民族縣、自治縣人均生產(chǎn)總值26647.66元，人均財(cái)政收入1305.5元，遠(yuǎn)低于省內(nèi)人均生產(chǎn)總值36466.52元，人均財(cái)政收入2861.25元。同時(shí)，在人均收入方面河北省的9個(gè)民族縣、自治縣農(nóng)村人均純收入5288.22元，僅為全省數(shù)據(jù)的65.07%［3］。

在教育問題上第六次人口普查中，河北少數(shù)民族人口受過初中以上文化程度的人口比率達(dá)到44.49%，接受過高等教育的少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?.51%，受過高中教育的占總?cè)丝诘?7.86%。

綜合以上數(shù)據(jù)可以看出，河北省少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平偏低，大多數(shù)少數(shù)民族人口居住于農(nóng)村。農(nóng)村的人均可支配收入中，少數(shù)民族又相比河北農(nóng)村人均可支配收入有很大差距。在教育水平上，少數(shù)民族地區(qū)普遍教育程度較低。因此，要保證在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展權(quán)，亟需提高少數(shù)民族人口的收入水平，加強(qiáng)對少數(shù)民族的教育投入。

（三）河北省少數(shù)民族地區(qū)自然、旅游資源情況

河北省少數(shù)民族主要集中于省內(nèi)的中北部地區(qū)，具有豐富的自然資源和人文歷史文化資源。自然風(fēng)景優(yōu)美，礦產(chǎn)資源蘊(yùn)含量大。有茂密的森林、廣袤的草原、秀美的山水，其中塞罕壩國家森林公園、御道口草原森林風(fēng)景區(qū)、木蘭圍場等是全國著名的旅游名勝。在特色農(nóng)業(yè)方面，灤平的蒙古黃芪、刺五加、麻黃、景天紅，平泉的猴頭菌、白口蘑、珊瑚菌也十分著名。

河北中東部地區(qū)悠久的歷史也是河北省少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的重要優(yōu)勢。其中，平泉境內(nèi)馬盂山是契丹民族的發(fā)源地，在這里神秘的契丹族繁衍生息，并統(tǒng)治我國北方地區(qū)200余年。在歷史遺址方面，現(xiàn)今仍有竇景庸墓、遼長公主墓、會洲城遺址等旅游景區(qū)。

綜上所訴，河北的少數(shù)民族地區(qū)具有其他地區(qū)不具備的城鎮(zhèn)化天然優(yōu)勢。少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)以地區(qū)優(yōu)勢為先導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。但是，少數(shù)民族地區(qū)以天然優(yōu)勢為動力的同時(shí)，也面臨著發(fā)展權(quán)的嚴(yán)峻問題。

二、少數(shù)民族城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展權(quán)保障存在的問題

對于少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)利的保護(hù)一直我國政府歷來工作的重點(diǎn)，從我國的法律規(guī)定到我國的政策制定，都把少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)納入其中.比如在少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)中既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利也包括文化發(fā)展的權(quán)利。在我國的現(xiàn)狀中，少數(shù)民族在國家層面上，能夠享受到國家對于少數(shù)民族在稅收、資源開發(fā)等方面的優(yōu)惠，在個(gè)人層面上，少數(shù)民族除了能夠通過自己的勞動所帶來的經(jīng)濟(jì)利益外，還能夠享受國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。與此同時(shí)，在文化權(quán)利方面，我國現(xiàn)在能夠保障每一個(gè)公民作為我國的普通公民享受文化成果、參與文化生活的權(quán)益，在國家層面，我國更加重視少數(shù)民族特有的其本民族保持和發(fā)展其文化特殊固有的生活方式的權(quán)益。

雖然我國從各個(gè)方面很重視少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的保護(hù)，但是我國少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)依然面臨著各種問題，這些問題成為制約少數(shù)民族發(fā)展權(quán)進(jìn)一步發(fā)展或完善的瓶頸，如果不能夠突破這些瓶頸，少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)就不能夠得到更進(jìn)一步的完善。

（一）依法享有民族區(qū)域自治制度不夠充分

我國在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，這一制度十分超前并對我國少數(shù)民族地區(qū)的地方管理和地方發(fā)展起到了良好的推動作用。這一制度在保障少數(shù)民族發(fā)展權(quán)上，明顯優(yōu)越于西方國家的地區(qū)民主制度，更好的保障了少數(shù)民族在地方事務(wù)管理上的政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際上保護(hù)了少數(shù)民族地區(qū)的自主發(fā)展，使少數(shù)民族可以真正對本地方的發(fā)展享有話語權(quán)，從而保證了少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)。

但是，長期實(shí)行的民族區(qū)域自治制度在城鎮(zhèn)化的今天也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：民族區(qū)域自治制度的具體規(guī)定不夠細(xì)化，很多民族區(qū)域自治制度授予的自治權(quán)沒有具體的行使規(guī)則；在城鎮(zhèn)化的過程中無法避免各民族雜居的發(fā)生，非少數(shù)民族公民在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)質(zhì)權(quán)利無法與少數(shù)民族公民真正平等，這就造成了少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)對非少數(shù)民族的吸引力低下的問題，這直接影響了少數(shù)民族地區(qū)的長期發(fā)展；少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后與當(dāng)?shù)卣墓芾硭捷^低有密切關(guān)系，中央對于少數(shù)民族聚集地區(qū)的地方政府的政績考核十分粗糙，仍停留于“唯GDP論”或“唯穩(wěn)定論”的基礎(chǔ)上，這導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展不均衡，“面子工程”、“政績工程”大量存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果無法惠及全民，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法穩(wěn)定、持續(xù)。

（二）依法破解制約民族地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)落后手段不多

少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展是保障少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。這就要求充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用和中央、地方財(cái)政充分支持。但是，許多少數(shù)民族地區(qū)首先因?yàn)樗幍牡乩砦恢幂^為偏僻，交通不便；其次，少數(shù)民族的習(xí)慣、語言、思想與非少數(shù)民族或者所處位置之外的人不容易交流、溝通，因此市場封閉性強(qiáng)。同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，地方政府財(cái)政緊張，沒有資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體的問題主要在于：一是少數(shù)民族地區(qū)的地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重，其市場開放程度較低，本地區(qū)與外部市場競爭不同步。致使內(nèi)部市場參與者競爭力難以增強(qiáng)，本地區(qū)對外部市場資源的吸引力差。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，且效率低下。二是現(xiàn)存的中央轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性差，人為空間過大。同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展落后，且語言、習(xí)慣具有特殊性，在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的獲取中處于弱勢地位，無法獲得充足的財(cái)政支持。

（三）少數(shù)民族在城鎮(zhèn)化中的社會保障不能很好到位

從上文的數(shù)據(jù)中可以看出，少數(shù)民族的收入普遍較低，受教育程度差，少數(shù)民族人口大多居住于農(nóng)村。在城鎮(zhèn)化的過程中少數(shù)民族居民失去了賴以生存的土地后極有可能進(jìn)一步加劇這種現(xiàn)象。所以，如何保障少數(shù)民族的基本生活，完善教育、醫(yī)療、住房社會保障制度。這既是城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展所面臨的巨大難題，也是發(fā)展權(quán)保護(hù)的巨大難題。

語言權(quán)是少數(shù)民族的基本權(quán)利。同時(shí)，掌握漢語又是少數(shù)民族個(gè)人發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，這就需要對少數(shù)民族進(jìn)行雙語教育，但目前我國少數(shù)民族雙語教育人才極度緊缺，現(xiàn)在的高等教育中很少有國內(nèi)少數(shù)民族的語言專業(yè)，這就無法保障有足夠懂得雙語人才的出現(xiàn)，同時(shí)我國少數(shù)民族處于交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，這些地區(qū)一方面教育落后，沒有足夠的人才通過各種考試走出去從而接受外面的高等教育，另一方面，因?yàn)槠錅笮?，所以也不能夠吸引大量的人才進(jìn)入這些地區(qū)，甚至一些走出去的人才也不愿意回到家鄉(xiāng)進(jìn)行建設(shè)。因此這些因素都使少數(shù)民族的雙語教學(xué)無法得到實(shí)現(xiàn)。受教育水平是少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的動力源泉，也是少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)亟需解決的關(guān)鍵性問題。

國家規(guī)定的少數(shù)民族的醫(yī)療社會保障制度相對粗糙，雖然其制度本身在理論上并沒有問題，但是在實(shí)際操作中，由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，醫(yī)療條件差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重缺乏，因此嚴(yán)重影響了少數(shù)民族的醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化少數(shù)民族地區(qū)，必然帶來對當(dāng)?shù)鼐用竦淖》織l件的沖擊。由于少數(shù)民族具有獨(dú)特的生活習(xí)慣，且收入低于全省平均水平，在省內(nèi)大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的拆遷補(bǔ)償式的城鎮(zhèn)化住房問題解決辦法在少數(shù)民族地區(qū)無法完全適用。

（四）城鎮(zhèn)化沖擊少數(shù)民族文化的保護(hù)與傳承

民族的本質(zhì)便是文化的認(rèn)同，保護(hù)少數(shù)民族文化是少數(shù)民族的基本權(quán)利。然而，少數(shù)民族文化是依附于少數(shù)民族所生活的自然條件、社會情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而存在的。城鎮(zhèn)化所帶來的自然、社會變化和經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變必然會對少數(shù)民族文化造成巨大的沖擊。在這一背景下如何保護(hù)少數(shù)民族文化，讓其文化特色得以源遠(yuǎn)流長，是城鎮(zhèn)化下的少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展權(quán)保護(hù)的重點(diǎn)。目前，少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的文化保護(hù)并未得到重視，一些少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過于粗放，未注意保留民族地方特色，這不僅破壞了該地區(qū)以旅游為先導(dǎo)的加快城鎮(zhèn)化契機(jī)，還影響了少數(shù)民族的基本文化權(quán)利。

三、少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展權(quán)完善與改進(jìn)舉措

通過分析上文提到的基本情況與問題，解決保障少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)涉及到少數(shù)民族公民與非少數(shù)民族公民的實(shí)質(zhì)權(quán)利調(diào)整、完善民族地區(qū)法律制度、少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化中的少數(shù)民族社會保障制度實(shí)現(xiàn)、少數(shù)民族文化保護(hù)等多方面的問題。所以，保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)不僅僅需要完善法律制度，還需要通過一系列的措施才能實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)的保障成為現(xiàn)實(shí)，需要在完善細(xì)化現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上，建立對法律制度的運(yùn)行監(jiān)管和維護(hù)體系和權(quán)利保護(hù)與侵權(quán)追究制度。

（一）法律制度的細(xì)化與完善

我國在建國初期便確定了民族區(qū)域自治制度，經(jīng)過六十余年的發(fā)展、完善，較好的保護(hù)了少數(shù)民族的基本權(quán)利。在城鎮(zhèn)化浪潮的今天，為滿足少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展權(quán)利保護(hù)，又對我國的少數(shù)民族法律制度提出了新的要求。

完善制度，平衡權(quán)利。細(xì)化調(diào)整少數(shù)民族區(qū)域自治制度，在現(xiàn)存的少數(shù)民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充細(xì)化民族地方政府自治權(quán)的行使規(guī)范，使民族自治權(quán)的行使在法律的軌道中更為順暢。平衡少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族與非少數(shù)民族的實(shí)然權(quán)利，在保證少數(shù)民族權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過法律制度、地方立法確保非少數(shù)民族的實(shí)然權(quán)利，使非少數(shù)民族為少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程添磚加瓦。

客觀公正，科學(xué)考核。進(jìn)一步明細(xì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，限制申請財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的人為因素，讓少數(shù)民族地區(qū)擁有與其他地區(qū)同等享受中央財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)會。通過自上而下的立法手段，使民族地方政府的政績考核機(jī)制更加科學(xué)化。從而，對于民族地方政府形成參數(shù)覆蓋面廣、適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的有機(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)地方政府管理科學(xué)化，以此保障民族地區(qū)的平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。

（二）法律制度的運(yùn)行與維護(hù)

法律制度的細(xì)化與完善是保障少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，但是任何法律制度要無限接近應(yīng)然的立法目標(biāo)，還需要該法律制度的具體運(yùn)行保障與維護(hù)。從而，使應(yīng)然的目標(biāo)與實(shí)然的結(jié)果不斷接近，真正確保少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

1.加強(qiáng)指導(dǎo)，建立機(jī)制

上級政府應(yīng)在權(quán)力范圍內(nèi)，指導(dǎo)廣大民族地方自治立法活動，并對廣大的地方自治立法進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的論證，提高廣大民族地區(qū)立法水平。保證少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，只有民族地區(qū)的穩(wěn)定才有少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的空間。理順少數(shù)民族地區(qū)的合法權(quán)益維護(hù)機(jī)制，使少數(shù)民族地區(qū)的各類法律主體的合法權(quán)益在受到侵害時(shí)，不僅可以通暢的使用行政方式和司法方式維護(hù)權(quán)益，還可以將情況反映到上級部門以備地方立法調(diào)整與完善。

2.轉(zhuǎn)移支付，用足用好

嚴(yán)格遵守明細(xì)完善后的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保障對少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政支持力度，為少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化下的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過財(cái)政的支持，引導(dǎo)少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展，從而提高少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，進(jìn)而確保城鎮(zhèn)化中的少數(shù)民族地區(qū)住房問題。

3.開放融合，注重實(shí)績

自上而下的逐步破除少數(shù)民族地區(qū)的地方保護(hù)主義，逐漸讓外部市場與少數(shù)民族地區(qū)市場真正融合，增強(qiáng)民族地區(qū)市場的規(guī)范性，提高競爭能力，完成民族地區(qū)從被“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。將覆蓋范圍廣、適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的政績考核機(jī)制納入民族地區(qū)政府的人事調(diào)整規(guī)則之中，提升民族地方政府人員的科學(xué)、全面發(fā)展意識。確保財(cái)政支持用于地方的發(fā)展，社會保障中的教育、衛(wèi)生、住房問題真正得以落實(shí)，少數(shù)民族的文化特色較好保存。

4.完善政策，吸納人才

從少數(shù)民族的自身情況來看，單靠本民族的人才挖掘和培養(yǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足本民族的發(fā)展需求。因此要大力吸納外來人才。這就需要本地政府有強(qiáng)有力的政策支持。根據(jù)人才的個(gè)體需要，制定出符合各方面人才的最深層次的政策。同時(shí)還要有一定的靈活性。因?yàn)楸緟^(qū)域的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到吸引人才的層次，那就只有制定靈活的用人政策，不要指望把人才留下來，只要人才可以短時(shí)間留住，或兼職聘用或短期聘用或?qū)W術(shù)交流，使外地人才為我所用，同時(shí)也可以較小引用人才所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）法律制度的權(quán)利保護(hù)和責(zé)任追究

為保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)而建立的法律制度其內(nèi)容十分廣泛，其中許多需要依靠少數(shù)民族地區(qū)個(gè)體的不斷努力和民族自治地方的立法規(guī)制才確保其應(yīng)然的效果。這既需要對權(quán)利進(jìn)行有利保護(hù)，也需要對侵害權(quán)利的行為進(jìn)行責(zé)任追究來實(shí)現(xiàn)。

權(quán)利保護(hù)。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)保護(hù)的復(fù)雜性決定了保障其實(shí)現(xiàn)的法律制度需要涉及廣泛的權(quán)利范圍。首先，少數(shù)民族地區(qū)在地方立法活動中要充分參考各方意見以及各個(gè)主體的民主權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，從而既有助于保護(hù)各個(gè)主體的實(shí)體權(quán)利，也增強(qiáng)了立法的可行性和科學(xué)性。其次，保護(hù)市場主體的平等參與權(quán)，消除“民族主義”、“地方保護(hù)主義”對市場發(fā)展的阻礙。再次，提高行政機(jī)關(guān)效率，簡化辦事程序，使少數(shù)民族享受社會保障體系的福利更加容易。最后，保護(hù)少數(shù)民族在具體城鎮(zhèn)化開發(fā)中的話語權(quán)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展真正惠及全民、全民共享。

責(zé)任追究。少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，其發(fā)展權(quán)作為權(quán)利的形式，容易受到侵害。首先，對侵犯少數(shù)民族民主權(quán)利的行為，上級政府應(yīng)盡力監(jiān)管，同時(shí)不分民族嚴(yán)格追究行政、刑事責(zé)任。其次，對于市場主體權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，行政部門應(yīng)首先摒棄自身的“地方保護(hù)主義”、“民族主義”思想，對此類行為予以平等處罰。最后，在法律制度的運(yùn)行過程中應(yīng)采取自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督模式，保證上級監(jiān)督與下級反映相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)法律制度的高效、精確運(yùn)行。

總之，發(fā)展權(quán)作為一個(gè)權(quán)利集合，其保障問題具有其他具體的基本權(quán)利所沒有的復(fù)雜性。河北省作為我國東部地區(qū)中少有的較不發(fā)達(dá)省份，在城鎮(zhèn)化浪潮過程中的陣痛更加明顯。剖析發(fā)展權(quán)保障中涉及的多項(xiàng)基本權(quán)利，結(jié)合河北省少數(shù)民族地區(qū)的人文歷史和自然資源條件，認(rèn)為現(xiàn)行法律制度中存在的規(guī)定過于粗糙、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法律制度未能達(dá)到預(yù)期效果和民族文化保護(hù)問題。由以上問題出發(fā)，認(rèn)為保護(hù)河北省少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)，并不能單純從立法、執(zhí)法、司法角度解決，而是需要以更廣闊的視角，綜合思考法律制度的細(xì)化、法律制度的運(yùn)行與維護(hù)、權(quán)利保護(hù)與責(zé)任追究問題。通過，制度的精確運(yùn)行，統(tǒng)籌少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的參考標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)上級政府財(cái)政支持，使民族地區(qū)市場與外部市場逐漸融合，并要求在新制度的運(yùn)行中實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展在法律的軌道上運(yùn)行，以此真正保障少數(shù)民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化中的發(fā)展權(quán)。

［1］汪習(xí)根，涂少彬.發(fā)展權(quán)的后現(xiàn)代法學(xué)解讀［J］.法制與社會發(fā)展，2005，（6）：53-64.

［2］彭建軍.少數(shù)民族發(fā)展權(quán)法律保障研究［D］.武漢大學(xué)，2012.

［3］姚士謀，張平宇，余成，李廣宇，王成新.中國新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐問題［J］.地理科學(xué)，2014，（6）：641-647.

A Brief Analysis of Safeguarding the Rights to Development of Ethnic Minority Areas in Urbanization

ZHAO Bo-wen， YANG Wei， Cai Hong
（
Hebei Normal University for Nationalities， Chengde， Hebei 067000，China）

The right to development， as an important concept of human rights in the United Nations Declaration on the Rights to Development， has been 30 years old. Today， in the accelerating process of urbanization of our country， how to protect the rights to development of ethnic minority areas in the process of urbanization has been the concern of the state， local governments and scholars. As a special part in the process of urbanization in China， the ethnic minority areas are relatively less developed， and the protection of their rights to development is very different from other areas. From the perspective of law， based on the history， culture and natural conditions of ethnic minority areas of Hebei province， the article probes into the main problems in ethnic minority areas of the province in the process of urbanization， and analyzes how to put the urbanization of the areas into the track of law to ensure the realization of their rights to development.

ethnic minority areas； urbanization； right to development

D922.1

A

2095-3763（2016）01-0114-06

2016-05-31

趙博文（1981— ），女，河北省承德人，河北民族師范學(xué)院講師，民商法學(xué)碩士，研究方向?yàn)橹R產(chǎn)權(quán)法學(xué)、理論法學(xué)研究；楊微（1978— ），男，河北省承德人，河北民族師范學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院講師，民商法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閯趧臃?、國際經(jīng)濟(jì)法研究。

2015年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項(xiàng)課題“城鎮(zhèn)化過程中河北省少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展權(quán)益保護(hù)對策研究”項(xiàng)目研究成果 （201501130）。