姚金海

(湖南民族職業(yè)學院，湖南 岳陽　414000)

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論飲用水水源保護區(qū)行政管理制度

姚金海

(湖南民族職業(yè)學院，湖南 岳陽414000)

【摘要】《水污染防治法》規(guī)定國家建立飲用水水源保護區(qū)制度，加快制定《飲用水水源保護條例》是此制度運行的關(guān)鍵。國家和省一級政府(直轄市除外)水利管理部門及治域管理機構(gòu)內(nèi)設飲用水水源保護機關(guān)，直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府建立飲用水水源保護區(qū)管理局，構(gòu)建合理科學的飲用水水源保護區(qū)行政管理體制機制，明確飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)職責，制定相應的行政管理規(guī)范，是保證飲用水水源保護區(qū)制度運行的基礎。

【關(guān)鍵詞】水污染防治法；飲用水水源；保護區(qū)；保護條例

飲用水水源主要包括水庫水、湖水、河流水、地下水等。飲用水水源保護區(qū)制度是對飲用水水源的水質(zhì)和水量、生態(tài)和環(huán)保等實施的比其它水資源標準更高、涉及范圍更廣、制度更嚴的一整套科學規(guī)范體系(規(guī)則)。飲用水水源保護區(qū)行政管理制度是飲用水水源保護區(qū)管理制度的基礎，包括飲用水水源保護區(qū)管理體制機制及其規(guī)則體系[1]?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定國家建立飲用水水源保護區(qū)制度并作了一些原則規(guī)定，但缺乏具體明確可操作的規(guī)則。加快制定一部合理科學可操作的行政法規(guī)《飲用水水源保護條例》已迫在眉睫。構(gòu)建運行高效科學的飲用水水源保護區(qū)行政管理體制機制，明確飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)職責，制定合理規(guī)范的一系列行政管理規(guī)則，是飲用水水源保護區(qū)行政管理制度的根本保障。

一、飲用水水源保護區(qū)行政管理體制

世界上每一個政府無論什么體制，都對公民的生命、財產(chǎn)和工作行使權(quán)力[2]。行政管理是一切事務管理的基礎，行政管理體制的優(yōu)劣直接關(guān)系到行政管理的成敗和效率。飲用水水源保護區(qū)行政管理體制的構(gòu)建必須取決于我國國情和水資源狀況，特別是飲用水水源的實際。當今中國水資源安全形勢越來越嚴峻，水資源短缺(危機)已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的第一瓶頸[3]。飲用水水源安全關(guān)乎所有人的身心健康和國家的長治久安及社會穩(wěn)定，國家(政府)要承擔保證飲用水(水源)安全責任，構(gòu)建科學的行政管理體制是重要保證。

1、法律、法規(guī)明確規(guī)定國務院、省級政府(直轄市除外)的飲用水水源保護區(qū)行政管理部門

水資源管理在我國長期存在“多龍治水”的問題，水資源的政府管理部門多、職責不清、權(quán)力不明[4]。飲用水水源保護區(qū)行政管理體制上必須避免這些問題繼續(xù)存在，法律、法規(guī)必須明確國務院和省級政府(直轄市除外)由一個部門(機關(guān))歸口管理“飲用水水源保護區(qū)”。目前水資源各部門交叉管理狀況沒有徹底改變之前，統(tǒng)一由水利部門歸口管理，設立相應的飲用水水源保護局(處)，承擔飲用水(水源)政府行政管理的全責。隨著政府機構(gòu)改革的進一步推進，條件成熟時由水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門承擔此責[5]。一般來說，國務院、省級政府(直轄市除外)并不直接具體負責城鄉(xiāng)居民的飲用水(水源)管理，只是承擔宏觀全局上的管理。

2、直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府建立飲用水水源保護區(qū)管理局

一般來說，城市人口集中、數(shù)量規(guī)模大，在相當長時期是飲用水水源保護的重點對象人群。直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府必須建立飲用水水源保護區(qū)管理局，具體承擔城市人口和農(nóng)村人口的飲用水水源保護的職責。第一，改變已有地方飲用水水源保護區(qū)管理局事業(yè)單位性質(zhì)，必須成為直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府的行政管理機構(gòu)。第二，飲用水水源保護區(qū)管理局是直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府負全責的政府機關(guān)，對外代表同級政府。第三，行政管理隸屬同級政府，直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))飲用水水源保護區(qū)管理局不存在上下級的行政隸屬關(guān)系，但存在上下業(yè)務指導關(guān)系和信息情報資料網(wǎng)絡共享關(guān)系。

3、流域管理機構(gòu)內(nèi)設飲用水水源保護區(qū)管理部門

目前，我國流域管理機構(gòu)缺乏全流域治理(管理)的實際權(quán)力[6]，這不符合水的流動性自然特點。流域作為一個整體概念，包括水質(zhì)和水量、地表水和地下水、水生態(tài)和水環(huán)境、水人文和水自然等部分。飲用水是一個直接關(guān)系每個人生命健康的必需品，多項指標必須達到人體健康要求?，F(xiàn)實是許多飲用水水源保護區(qū)里跨區(qū)域(省、市、縣)和跨流域的，必須構(gòu)建能解決區(qū)域管理與流域管理矛盾沖突的統(tǒng)一管理的流域管理體制[7]，這是我國水資源管理改革的關(guān)鍵。正因如此，治域管理機構(gòu)必須內(nèi)設飲用水水源保護區(qū)管理機關(guān)，一方面承擔流域內(nèi)的飲用水水源保護職責，另一方面協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨流域的飲用水水源保護矛盾沖突。

二、飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)職責

建立合理科學的飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)，理順上下級關(guān)系，逐步解決水資源區(qū)域管理與流域管理矛盾，保護好飲用水水源，法律、法規(guī)必須明確飲用水水源保護區(qū)行政管理機關(guān)的職責。規(guī)范性制度的存在以及對該規(guī)范性制度的嚴格遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可或缺的前提條件[8]。

1、國務院水利部飲用水水源保護區(qū)管理局(司)的職責

在目前水資源多重交叉管理中，職責權(quán)重相對多一些的是水利部，承擔水資源污染防治和環(huán)境保護的是環(huán)境保護部。法律、法規(guī)明確規(guī)定水利部內(nèi)設飲用水水源保護管理局(司)，代表國務院負責全國的飲用水水源保護工作，承擔宏觀整體的行政管理職責。第一，全國飲用水水源保護的法律、法規(guī)及規(guī)章的起草建議及組織落實。第二，全國飲用水水源保護規(guī)劃編制及組織實施。第三，全國飲用水水源保護區(qū)信息資料搜集整理及信息發(fā)布。第四，監(jiān)督全國飲用水水源開發(fā)、利用、管理及保護工作。第五，協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨流域的飲用水水源保護矛盾，上報處理建議。第六，全國飲用水水源保護的科學研究、人才培養(yǎng)及對外宣傳交流。第七，全國飲用水水源保護的其它工作。

2、省(自治區(qū))政府水利廳及流域機構(gòu)飲用水水源保護管理處(中心)的職責

一般而言，隨著政府、市場、社會三者關(guān)系的進一步理順，政府行政管理職能將非常明晰[9]。省(自治區(qū))政府水利廳及流域管理機構(gòu)的飲用水水源管理處(中心)的職責主要有：第一，區(qū)域、流域范圍內(nèi)的飲用水水源保護法律、法規(guī)的起草建議，實施與執(zhí)行的檢查。第二，區(qū)域、流域范圍內(nèi)飲用水水源開發(fā)、利用、管理及保護的監(jiān)督。第三，區(qū)域、流域范圍內(nèi)飲用水水源保護規(guī)劃編制及具體組織實施。第四，區(qū)域、流域范圍飲用水水源保護的矛盾沖突協(xié)調(diào)處理。第五，區(qū)域、流域范圍飲用水水源信息搜集及發(fā)布。第六，區(qū)域、流域范圍飲用水水源保護的科學研究、人才培養(yǎng)及對外宣傳交流。第七，區(qū)域、流域范圍飲用水水源保護的其它工作。

3、直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府飲用水水源保護區(qū)管理局的職責

在我國政府行政管理序列中，地級(副省級)市、縣(區(qū))政府是直接面對社會和具體事務的中間機構(gòu)，承上啟下具體組織實施和執(zhí)行。直轄市、地級(副省級)市、縣(區(qū))政府飲用水水源保護區(qū)管理局是保障城鄉(xiāng)人口飲用水安全的機構(gòu)，承擔保護飲用水水源安全的全責。第一，制定并組織實施區(qū)域內(nèi)飲用水水源保護規(guī)劃。第二，區(qū)域內(nèi)飲用水水源的開發(fā)、利用、管理與保護工作。第三，區(qū)域內(nèi)飲用水水源保護信息的搜集與發(fā)布。第四，監(jiān)督檢查國家和地方飲用水水源保護法律法規(guī)的落實與執(zhí)行。第五，區(qū)域內(nèi)飲用水水源保護的行政執(zhí)法。第六，區(qū)域內(nèi)飲用水水源保護的科學研究、人才培養(yǎng)及對外宣傳交流。第七，飲用水水源保護區(qū)的其它工作。

三、飲用水水源保護區(qū)行政管理運行規(guī)則(機制)

行政管理制度主要涉及行政管理體制、機制及運行規(guī)則。建立合理的運行高效的全面承擔飲用水水源保護工作的飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)，關(guān)鍵是要制定一套行之有效的飲用水水源保護區(qū)行政管理運行規(guī)則(機制)。

1、政府與市場互動規(guī)則(機制)

制約我國經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙是政府與市場的關(guān)系長期處于不正常狀態(tài)。市場經(jīng)濟根據(jù)市場的供求關(guān)系來配置社會資源[10]。政府的有形之手只能在尊重和服從市場決定性作用的前提下發(fā)揮其影響作用[11]。主要的制度選擇經(jīng)常表現(xiàn)為政府規(guī)制還是所謂的市場調(diào)節(jié)，或者說是依靠政府稅收基礎上的供應還是依靠市場談判和合約來供給[12]。市場經(jīng)濟的最根本要求是自由競爭，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。公平競爭是市場經(jīng)濟“優(yōu)勝劣汰”最好、最根本的手段方式。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，市場調(diào)節(jié)與政府干預、自由競爭與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、缺一不可的重要組成(關(guān)系)?，F(xiàn)實合理的市場與政府良性互動關(guān)系應是保證市場起決定性作用前提下，以政府的干預之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)與政府干預二元機制良性互動的凸性組合[13]。飲用水水源保護區(qū)行政管理必須保證市場機制起決定性作用前提下進行(運行)。第一，飲用水水源保護區(qū)的所有行政管理工作必須充分尊重并發(fā)揮市場主體、社會公眾的作用。例如飲用水水源污染防治及控制措施實施、飲用水水源分區(qū)保護的實施、飲用水水源安全風險預警評價、飲用水水源保護區(qū)生態(tài)修復與補償工作等，涉及面廣、矛盾復雜，必須是社會公眾參與其中發(fā)揮巨大作用，才能使飲用水水源保護區(qū)所有行政管理工作真正得到落實。第二，飲用水水源保護區(qū)的法律、法規(guī)出臺與實施必須充分尊重市場主體和社會公眾意愿。一方面，法律、法規(guī)制定修改過程中必須吸收社會公眾意見建議，必須是政府相關(guān)部門、社會團體、民間組織、專家學者、普通社會公眾及企業(yè)、事業(yè)單位等各種社會力量參與法律、法規(guī)制定修改過程，吸收他們關(guān)于飲用水水源保護區(qū)的各種問題看法和意見。另一方面，法律、法規(guī)實施過程中，必須要符合市場主體、社會公眾的根本利益，必須從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠利益和最廣大人民(公眾)的根本利益出發(fā)，而不是從政府管理部門自身利益考慮。第三，飲用水水源保護區(qū)的行政管理必須接受社會公眾的監(jiān)督。水資源保護法律、法規(guī)，特別是《飲用水水源保護條例》必須賦予公民、法人和其他組織，對污染飲用水水源和破壞飲用水水源生態(tài)，損害社會公共利益的違法行為進行舉報的權(quán)利，同時賦予可提起公益訴訟的權(quán)利。同時公民、法人和其他組織在發(fā)現(xiàn)縣級以上人民政府飲用水水源保護區(qū)監(jiān)管部門不依法堅守職責的，或有瀆職行為的，有權(quán)向其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報。當然必須明確規(guī)定舉報的機關(guān)應當對舉報人的信息予以保密。第四，明確區(qū)分飲用水水源行政管理與水資源運營管理的界限。我國長期以來沒有明確區(qū)分水資源管理與水資源經(jīng)營，一方面混淆了社會公共利益和所有者權(quán)益界限，另一方面水資源經(jīng)營效益也難以發(fā)揮，政企合一、政企不分，造成水資源浪費與短缺等一系列的問題[14]。飲用水水源開發(fā)、利用、保護與管理中涉及到資產(chǎn)屬性的合理定位，飲用水水源最根本屬性(目的)是滿足人們生存發(fā)展的安全健康飲用水需要，與此同時還可實現(xiàn)其它經(jīng)濟、生態(tài)方面目的，怎樣合理協(xié)調(diào)矛盾沖突，關(guān)鍵是飲用水水源保護區(qū)行政管理與運營管理的關(guān)系處理。兩者的根本目標都必須是保證飲用水水源的水量、水質(zhì)安全和水生態(tài)、水環(huán)境安全，滿足人們安全健康飲用水需要。在此基礎上，行政管理機構(gòu)要尊重市場主體運營(主體)的自主權(quán)，市場主體必須接受法律法規(guī)范圍內(nèi)的飲用水水源保護區(qū)的行政管理。

2、法律、法規(guī)約束規(guī)則(機制)

市場經(jīng)濟社會是法律規(guī)范約束機制強化的社會[15]。強化法律、法規(guī)約束機制是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的必然要求。社會所有成員(主體)必須遵守國家法律、法規(guī)，接受法律規(guī)范的約束，其中就包含了政府行政機關(guān)要守法。一個不爭的事實是各級政府行政機關(guān)存在大量違法行為，不遵守國家法律、法規(guī)的現(xiàn)象普遍存在。第一，必須制定與《水污染防治法》相配套的行政法規(guī)——《飲用水水源保護條例》，賦予各級政府飲用水水源保護區(qū)行政管理職責權(quán)力的同時，必須對其行政管理行為及執(zhí)法權(quán)給予約束，包括制定具體明確的責任制度。第二，相關(guān)法律、法規(guī)的修訂。飲用水水源保護區(qū)制度處于初創(chuàng)之中，飲用水水源保護區(qū)體制機制不完善。必須對相關(guān)法律、法規(guī)，包括《水法》、《水土保護法》、《環(huán)境保護法》等進行相應修訂。一方面相關(guān)法律、法規(guī)要賦予飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)職責權(quán)力，另一方面對其行政管理、行政執(zhí)法給予法律、法規(guī)約束。第三，利益平衡與約束。飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)是各級政府的主管機關(guān)，事實上既存在部門單位利益與社會公共利益的矛盾，又存在地方局部利益與社會整體利益的矛盾。如何平衡與調(diào)節(jié)這些關(guān)系和利益矛盾，關(guān)鍵是制定合理科學規(guī)則制度，強化法律、法規(guī)約束機制。

3、合作與競爭規(guī)則(機制)

飲用水水源保護區(qū)行政管理機構(gòu)在其公務活動過程中，毫無疑問要與社會方方面面打交道，要與政府其它機構(gòu)相互配合，其公務活動同時存在效率績效考核。一方面為避免行政主管領(lǐng)導單純追求自身政績(升職)而違背自然和經(jīng)濟規(guī)律，傷害老百姓利益；另一方面也避免行政主管領(lǐng)導產(chǎn)生腐敗行為，《飲用水水源保護條例》必須制定相應規(guī)則，形成有效的合作與競爭機制。第一，飲用水水源保護機構(gòu)必須與其它政府相關(guān)機構(gòu)有效合作。飲用水水源保護涉及林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財政等政府主管部門。飲用水水源(地)要長期有效地得到保護，最根本的是科學規(guī)劃與控制水源地居民的生產(chǎn)和生活方式。一方面要積極行動采取如植樹造林、退田還湖、退耕還林、退牧還草等控制各種污染物排放，滋養(yǎng)水源，保護生態(tài)環(huán)境；另一方面被動地采取適度控制人口增長規(guī)模、移民搬遷和控制經(jīng)濟發(fā)展速度規(guī)模，調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展項目結(jié)構(gòu)等。所有這些政策措施的出臺與實施，必須要與各級政府相關(guān)部門通力合作取得其支持。第二，飲用水水源保護機構(gòu)必須與社會(市場)力量合作。一方面，保護飲用水水源必須取得社會各種力量的支持，包括當?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)和事業(yè)單位、社會團體、民間組織等，控制其污染物排放，保護生態(tài)環(huán)境，調(diào)整其非環(huán)保生產(chǎn)生活方式；另一方面，飲用水水源保護過程必然與社會各種主體發(fā)生利益沖突矛盾，協(xié)調(diào)與平衡這些矛盾沖突不是簡單地實施法律、法規(guī)懲處和行政管制，而首先是多方面溝通協(xié)調(diào)的過程。第三，飲用水水源保護機構(gòu)的國際合作。我國相當多河流、湖泊是與周邊國家共有(流域)的。水的流動性特點決定了飲用水水源保護涉及非常廣的區(qū)域[6]。飲用水水源保護機構(gòu)必須與許多周邊國家建立溝通協(xié)作機制，一方面，相互通報各自國家控制治理污染，保護生態(tài)環(huán)境，飲用水水源保護的法律、法規(guī)和政策措施；另一方面，相互合作采取有效措施方法，調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，適當控制人口增長規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展速度，相互督促主動采取涵養(yǎng)水源、植樹造林、保護生態(tài)環(huán)境的一系列有效對策，打擊污染破壞飲用水水源的各種違法行為。

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(編輯：周亮；校對：余華)

Analysis on the Administrative System of Drinking-water Source Protection Areas

YAO Jin-hai

(HunanVocationalCollegeforNationalities,YueyangHunan414000)

Abstract:Water Pollution Prevention and Control Law has provided for the establishment of a national drinking-water source protection area system. To speed up the Regulations on Protection for the Sources of Drinking Water is the key of its operation. The water management departments and domain management organizations of national and provincial governments (except municipalities directly under the central government) set with drinking water sources protection agencies. The government of municipality, city (provincial), county (district) established the reserve administration of drinking water source. Building a reasonable scientific administrative mechanism of drinking-water source protection area, clearing the responsibility of administrative agencies of the drinking-water source protection area and formulating the corresponding administrative norms are the foundation to ensure the operation of the system.

Key words:Water Pollution Prevention and Control Law; drinking-water source；protection area; protection regulation

【中圖分類號】D922.6

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)01-0156-05

作者簡介：姚金海(1965-)，男，湖南華容人，湖南民族職業(yè)學院公共教學部教授，研究方向：環(huán)境與資源保護法、水法

基金項目：2010年湖南省高等學校科學研究項目課題“水資源安全預警法律制度建設”(項目編號:10C0191)

·收稿日期：2015-09-19

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.01.019