劉孝才　康靜思

(中共郴州市委黨校，湖南　郴州　423000)

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風(fēng)險社會視域中社會治理的挑戰(zhàn)與破解

劉孝才康靜思

(中共郴州市委黨校，湖南郴州423000)

風(fēng)險社會給社會治理帶來挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在增加了社會動蕩風(fēng)險、治理風(fēng)險的行為成為風(fēng)險源、我國現(xiàn)行的社會治理體制本身成為重要風(fēng)險源、“有組織不負(fù)責(zé)任”使社會治理主體模糊、文化心理風(fēng)險消解了治理努力。針對這些困境提出了四條破解之道，即更新治理理念、構(gòu)建合作性治理格局、健全社會風(fēng)險治理機制和以增進社會信任為重點加強社會道德建設(shè)。

風(fēng)險社會；社會治理；挑戰(zhàn)；破解

社會治理創(chuàng)新必須認(rèn)真審視全球風(fēng)險社會背景下我國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，準(zhǔn)確把握其普遍規(guī)律和獨有特點，深入分析風(fēng)險社會運行邏輯和社會治理挑戰(zhàn)，提出風(fēng)險社會中社會治理新思路和新舉措，從而實現(xiàn)“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的社會治理目標(biāo)。

一、風(fēng)險社會：我國社會治理的重要語境

1986年，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會》一書第一次提出風(fēng)險社會理論。他指出，我們正處在向風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型的過程中，不明的和無法預(yù)料的后果成為風(fēng)險社會主宰力量，人類正生活在文明的火山口上。[1]而后發(fā)生的蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故和歐洲瘋牛病事件印證風(fēng)險社會的到來，引起人們對風(fēng)險社會的進一步關(guān)注。隨后，吉登斯、瑪麗·道格拉斯等學(xué)者對風(fēng)險社會進行了研究。吉登斯認(rèn)為，“風(fēng)險是以現(xiàn)代化進程為核心的現(xiàn)代性給人類社會帶來的反思性威脅與危險，風(fēng)險暗示著一個企圖主動與它的過去亦即現(xiàn)代工業(yè)文明的主要特征進行決裂的社會”[2]?，旣悺さ栏窭箯奈幕碚摰囊暯锹氏冉忉屃斯姴粩嘣鰪姷娘L(fēng)險意識和關(guān)注科技風(fēng)險的現(xiàn)象。事實上，9·11事件、核擴散、禽流感、氣候變暖等一系列全球事件的發(fā)生無不向我們展示著全球風(fēng)險社會的到來。

風(fēng)險社會中的風(fēng)險具有以下明顯特點，一是多樣性。既有地震、臺風(fēng)、洪災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流等自然風(fēng)險，又有人類活動影響所致的氣候變暖造成的異常水、旱、雪等風(fēng)險，還有科技和制度帶來的風(fēng)險。可以說，人類生活的各種領(lǐng)域都充滿不同的風(fēng)險，而且隨著社會分工的細化，風(fēng)險領(lǐng)域會越來越廣。二是人為性。風(fēng)險社會中，人為風(fēng)險是主要的風(fēng)險表現(xiàn)形式，大部分風(fēng)險產(chǎn)生是由于人類行為后果所產(chǎn)生。三是突發(fā)性。風(fēng)險的積累和降臨表現(xiàn)出突發(fā)性的特點，很多風(fēng)險的發(fā)生往往超出人類的預(yù)期。四是擴散性。在全球化背景下，地區(qū)性的風(fēng)險可能向全球蔓延，擴散為全球性風(fēng)險，全球性風(fēng)險可能向世界上其他地區(qū)滲透。五是高危性。風(fēng)險一般都會給社會造成很大危害和震蕩，不僅影響正常生產(chǎn)生活秩序，而且影響經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團結(jié)，甚至威脅整個人類生存。六是難以控制性。風(fēng)險社會中，風(fēng)險變得極其復(fù)雜，不再可能使其具體化，也就難以預(yù)測，難以控制。同時，人類的新技術(shù)和新制度在控制風(fēng)險的同時，可能會帶來新的更大的風(fēng)險。

風(fēng)險社會的形成與多種因素有關(guān)，主要表現(xiàn)在，一是人類對科技理性的過分追求。科技給人類帶來的巨大進步使人類迷信科技能夠解決一切問題，但科技理性的過分張揚給人類社會帶來意想不到的后果，科學(xué)技術(shù)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會風(fēng)險的重要根源。二是人類主體性的過分張揚。主體性的張揚凸顯了人在整個世界中的主體地位。但過度地張揚人的主體性有時會走向其反面，人類一切從自身利益出發(fā)，對大自然進行無情的占有和破壞，大肆掠奪自然資源、破壞自然環(huán)境，造成水土流失、環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)等一系列社會風(fēng)險。三是全球化。在全球化背景下，現(xiàn)代風(fēng)險所造成的影響已不局限在傳統(tǒng)民族國家的地域疆界之內(nèi)，而是會迅速波及到其他國家乃至整個世界。全球化使得原有以民族國家為主體的應(yīng)對和管理機制受到挑戰(zhàn)。四是價值觀扭曲及文化沖突。隨著人類物質(zhì)財富的豐富，人類的貪欲卻越來越難以滿足。同時，各國在歷史、文化、宗教、信仰等方面的差異很容易導(dǎo)致沖突，成為在所難免誘發(fā)危機的風(fēng)險因子。

改革開放以來，我國已完全融入全球化進程，不可避免地卷入全球風(fēng)險社會。貝克在一次訪談中指出：“當(dāng)代中國社會因巨大的變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進入高風(fēng)險社會。從社會發(fā)展的趨勢來看，目前中國可能正處于泛城市化發(fā)展階段，表現(xiàn)在城市容納問題、不均衡發(fā)展和社會階層分裂，以及城鄉(xiāng)對比的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風(fēng)險問題上。”[3]我國很多學(xué)者從各自專業(yè)角度對中國風(fēng)險社會進行了研究。徐勇認(rèn)為我們已經(jīng)進入風(fēng)險社會，李璐璐指出我國正處于高風(fēng)險社會之中，夏玉珍提出中國正進入風(fēng)險社會時代，竹立家給出了中國社進入風(fēng)險社會的四大標(biāo)志，肖瑛用“中國風(fēng)險社會”這個概念來指稱當(dāng)下中國的風(fēng)險狀態(tài)，并區(qū)別于貝克的“風(fēng)險社會”理念。近年來我國發(fā)生的非典、禽流感、烏坎事件、新疆系列恐怖事件、天津港“8·12”爆炸事故等一系列社會安全事件無不向我們展示風(fēng)險社會已經(jīng)到來。綜合我國學(xué)者研究的成果，我國面臨的社會風(fēng)險主要有：制度轉(zhuǎn)軌風(fēng)險、社會差距擴大風(fēng)險、代價斷裂和人口結(jié)構(gòu)失調(diào)風(fēng)險、信息流動與控制風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險、暴力的濫用與分散化風(fēng)險、金融風(fēng)險、生活風(fēng)險等等。我國風(fēng)險社會除具有一般風(fēng)險社會的特征外，還呈現(xiàn)出多發(fā)性、復(fù)合性、結(jié)構(gòu)性及風(fēng)險分配的不均等性等特點。

二、困境與悖論：風(fēng)險社會中社會治理的挑戰(zhàn)

風(fēng)險社會的運行邏輯蘊含著治理困境和治理悖論，給風(fēng)險社會的社會治理帶來挑戰(zhàn)。

(一)風(fēng)險社會增加了社會動蕩的風(fēng)險

社會治理的目標(biāo)是實現(xiàn)社會既充滿活力又和諧有序。在風(fēng)險社會中，現(xiàn)代性帶來的風(fēng)險具有多發(fā)性和高危性特點，我們經(jīng)常處于各種潛在的危險之中，如果我們不對這些風(fēng)險進行預(yù)測和控制，就會產(chǎn)生巨大的破壞作用，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缧缘奈C?！案吆蠊娘L(fēng)險具有一種獨特屬性。它們所包含的災(zāi)難危險越多，我們對于所冒風(fēng)險的任何真實經(jīng)驗就越少，因為如果事情‘出錯’的話，那就已經(jīng)太晚了。”[4]風(fēng)險社會在本質(zhì)上是一種社會秩序的風(fēng)險，它對于社會秩序的解構(gòu)與重組，直接影響社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)治理風(fēng)險的行為產(chǎn)生新的風(fēng)險

風(fēng)險的產(chǎn)生正是由與人類主體性和科技理性的過分張揚所造成，人類治理風(fēng)險的過程更進一步張揚了科技理性和人類中心主義，并帶來新的風(fēng)險。比如為控制人口數(shù)量過快增長而實施的計劃生育制度，帶來了勞動力人口減少、男女性別比例失調(diào)、人口老齡化等一系列社會風(fēng)險。斯科特在對規(guī)劃的城市巴西利亞、阿斯旺大壩、坦桑尼亞的強制村莊化、中國的大躍進、俄羅斯的休克療法等進行總結(jié)時指出：“我認(rèn)為多數(shù)19世紀(jì)晚期和20世紀(jì)國家發(fā)展的悲劇都來源于三個因素致命的結(jié)合。第一個是對自然和社會管理秩序的雄心。第二個因素是毫無節(jié)制地濫用現(xiàn)代國家權(quán)力作為達到目標(biāo)的工具。第三個因素是缺乏抵制這些計劃能力的軟弱和順從的市民社會。[5]鮑曼說，最可怕的災(zāi)難是那些災(zāi)難，他們可被追溯于對理性的解決辦法的過去和現(xiàn)在的追尋中。最可怕的災(zāi)難已經(jīng)出現(xiàn)于或可能出現(xiàn)于與災(zāi)難的抗?fàn)幹校ｋU隨著我們的權(quán)力而增長，我們感覺最缺少的一種權(quán)力是預(yù)言危險的來臨并估計其規(guī)模的權(quán)力。[6]

(三)我國現(xiàn)行的社會治理體制本身成為重要風(fēng)險源

在風(fēng)險社會理論看來，風(fēng)險在哪個國家、哪個地區(qū)發(fā)生，取決于政治決策、管理體制等制度層面的選擇。我國現(xiàn)行的社會治理體制是在計劃經(jīng)濟和大規(guī)模的群眾運動中發(fā)展起來的，呈現(xiàn)出主體一元化、客體全面化、手段管制化、機制靜態(tài)化的特點。主體一元化是指政府幾乎壟斷了所有的社會權(quán)力，成為唯一的社會治理中心，既造成了政府機構(gòu)的臃腫，互相推諉，又極大地壓縮了社會發(fā)展空間，致使社會發(fā)育嚴(yán)重不良，多元治理主體難以形成。客體全面化是指政府成為干預(yù)社會生活方方面面全能型政府，治理的客體是在被動地接受政府管理，影響了治理的效率。手段管制化是指政府往往把對社會的管制作為政府社會治理工作的基本出發(fā)點，行政處罰和行政管制成了常用手段，造成社會矛盾多發(fā)，增加社會運行風(fēng)險。機制靜態(tài)化是指在國家對社會的強力掌控下，社會結(jié)構(gòu)固定，社會空間壓縮，社會發(fā)展緩慢，社會公共事務(wù)簡單，政府制定的政策多年不變。正如社會學(xué)教授孫立平所說：“各級政府將大量的人力物力財力用于維穩(wěn)，但社會矛盾和社會沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)，維穩(wěn)體制本身成為成為不穩(wěn)定的因素”。

(四)“有組織不負(fù)責(zé)任”使社會治理主體模糊

在貝克的“風(fēng)險社會”理論中，核心思想是“有組織不負(fù)責(zé)任”，即風(fēng)險責(zé)任主體的模糊和缺失。貝克曾指出公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責(zé)任。比如空氣污染問題，由于責(zé)任主體的模糊性，很多地方政府往往抱著不污白不污、你不污染他污染、現(xiàn)在不污染以后就很難污染的心態(tài)引進一些污染企業(yè)。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源等“公地悲劇”都表現(xiàn)出有組織不負(fù)責(zé)任的特點。我國現(xiàn)行社會治理主體權(quán)力高度集中于國家機關(guān)，形成了社會事務(wù)國家化的特征。高度集權(quán)型的社會治理體制，必然產(chǎn)生高度集權(quán)型的治理模式和領(lǐng)導(dǎo)方式。為適應(yīng)這種模式和方式，黨政機關(guān)部門越來越多、越來越細，行政機構(gòu)龐大臃腫，造成一些工作人員職責(zé)不清、互相推諉。同時，企業(yè)、社會組織及社會公眾也因風(fēng)險責(zé)任的模糊性，不愿承擔(dān)過多的社會治理責(zé)任。

(五)文化心理風(fēng)險消解治理努力

物欲的極度膨脹以及貧富差距的擴大，極易使民眾心理產(chǎn)生不平衡和挫敗感，從而出現(xiàn)社會不滿、不信任、隔閡和焦慮情緒等社會文化心理風(fēng)險。首先是信任危機。信任是社會合作的重要基礎(chǔ)，但現(xiàn)代性的發(fā)展使熟人社會被高度切割，人際信任被投放到陌生人世界中去重新解讀，社會信任半徑縮小，人際信任出現(xiàn)危機。同時，社會轉(zhuǎn)型使在制度變遷加快，原有的信任約束力量逐漸減弱，而新的普遍信任還沒有建立，政府也會為了私利而采取“國家機會主義”行為，隨時改變所制定的政策，民眾不再信任公認(rèn)的游戲規(guī)則，從而導(dǎo)致出現(xiàn)制度信任危機。其次，社會焦慮加劇。社會急速變遷帶來社會整體利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量社會成員的社會經(jīng)濟位置重新洗牌，社會當(dāng)中普遍存在著一種緊張不安的心理狀態(tài)。再次，社會隔閡加深。不同社會階層在地理空間和社會地位上的分流，造成社會認(rèn)同感降低和階層之間的隔閡，極大地妨礙著社會信任的確立，不利于防范社會風(fēng)險或控制風(fēng)險危害。

三、綜合治理：風(fēng)險社會下社會治理之道

(一)更新治理理念

首先，將風(fēng)險作為社會治理的重要內(nèi)容。風(fēng)險的頻發(fā)性和高危性要求我們必須有所作為，如果無動于衷將會給整個人類帶來無法預(yù)知的災(zāi)難，因此，我們必須把風(fēng)險治理作為社會治理的重要內(nèi)容，及時識別風(fēng)險、選擇風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險、規(guī)避和減少風(fēng)險，減少風(fēng)險對社會的危害。其次，公平公正的理念。貝克指出，“傳統(tǒng)社會的軸心原則是財富的生產(chǎn)和分配，而到了風(fēng)險社會，軸心原則成了風(fēng)險的生產(chǎn)和分配。此時，人們不再擔(dān)心“我餓!”的問題，而是變成了“我害怕!”的問題。[7]因此，在社會治理中，我們要更加關(guān)注民眾的需求，建立公平公正的風(fēng)險分配機制。再次，認(rèn)知人類知識的有限和人類行為可能帶來的危害。人類的知識明顯滯后于我們制造的風(fēng)險的知識。我們在治理風(fēng)險時，又往往根據(jù)有限的知識來作出判斷，往往帶來致命的災(zāi)難。因此，我們應(yīng)保持一種謙遜和好學(xué)的態(tài)度，增進認(rèn)識水平和管理能力。政府要保持行為的開放性，一切決策和執(zhí)行活動都做到公開透明，接受社會的質(zhì)詢和監(jiān)督，以便及時獲取反饋信息、及早發(fā)現(xiàn)各種自然和社會風(fēng)險。

(二)構(gòu)建合作型社會治理格局

由于風(fēng)險責(zé)任主體的模糊性，經(jīng)常會出現(xiàn)“有組織不負(fù)責(zé)”或“組織性無政府”狀態(tài)，從而出現(xiàn)社會治理職能模糊，社會治理體制不順等現(xiàn)象。風(fēng)險分配不平等性，要求必須把各主體納入到社會主體的格局中來。同時，現(xiàn)代治理理論是對傳統(tǒng)的發(fā)展模式的反思，其基本特征就是主體的多元性，即社會治理的主體包括政府、各類組織、團體、機構(gòu)、企業(yè)和個人。這就意味著政府不再是社會唯一的權(quán)力中心，社會治理結(jié)構(gòu)就發(fā)生相應(yīng)的變化，即從原來的以政府為中心的一元權(quán)力中心的治理格局到多主體的多元權(quán)力中心的治理格局。在這一治理格局中，政府作為公共權(quán)力的主要擁有者，在社會治理中擔(dān)負(fù)著提出并把握社會治理的宏觀發(fā)展方向，制定社會治理的總體規(guī)劃，提供社會治理多元主體生存的環(huán)境，設(shè)計社會治理的制度安排，指導(dǎo)并協(xié)調(diào)多元主體的目標(biāo)與行為并提供資源支持，約束自身行為，培育支持社會組織的發(fā)展等職責(zé)。企業(yè)作為社會治理主體一般是通過與政府訂立合同建立契約關(guān)系實現(xiàn)的，其主要責(zé)任是依法經(jīng)營，營造良好的內(nèi)外部環(huán)境，以高效的市場運作方式提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。社會組織是社會自我管理的重要力量，解決和參與解決那些政府和市場都無法解決的問題，其主要工作職責(zé)是不以盈利為目的為服務(wù)對象提供服務(wù)，將公民個人組織起來并采取一定的集體行動。公民個人是社會治理的參與主體，他們的積極參與能更好地表達訴求、促進溝通，維護自身利益和公共利益。在多中心主體治理格局中，每一個治理主體既要對自己負(fù)責(zé)，也要對其他所有利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，各種治理主體形成一個互相合作的治理網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)中的各個主體各司其責(zé)、有條不紊地處理各自領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)，從而有效地解決風(fēng)險社會中的各類社會問題。

(三)健全社會風(fēng)險治理機制

當(dāng)前，我國各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)、自然的和社會的風(fēng)險、矛盾交織并存，這要求必須把風(fēng)險治理納入社會治理的過程中。首先要建立風(fēng)險評估機制。建立以專家為主體，聯(lián)合民眾和媒體的綜合性社會風(fēng)險評價機構(gòu)，通過對大量來源可靠的信息資料進行系統(tǒng)了解和分析，認(rèn)清各種風(fēng)險因素，進而確定風(fēng)險類屬及其性質(zhì)、并把握其發(fā)展趨勢，并把評價的信息反饋給預(yù)警和決策機制，為風(fēng)險的預(yù)防及決策提供正確的信息。其次，建立風(fēng)險預(yù)警機制。風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)通常是由一組或幾組社會風(fēng)險指標(biāo)所組成的指標(biāo)體系，先設(shè)定不同指標(biāo)在預(yù)警系統(tǒng)中所占的份額比重，并按照一定的計算方法，把測量出的各個指標(biāo)值加以計算，設(shè)定一個預(yù)警線，當(dāng)超過警戒線時預(yù)警系統(tǒng)就發(fā)出警報，提示社會采取措施預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生。第三，建立風(fēng)險決策機制。風(fēng)險決策是治理的核心，任何一項管理活動都離不開決策，決策的科學(xué)性和合理性將直接影響風(fēng)險治理活動的效果。政府是風(fēng)險決策的主體，在風(fēng)險決策過程中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，要建立有專家學(xué)者、民眾等組成的決策咨詢委員會。第四，風(fēng)險補償機制。風(fēng)險補償機制在風(fēng)險治理體系中的作用主要是針對遭受風(fēng)險沖擊的個人或群體提供一定的幫助，使其能夠重新恢復(fù)正常的社會生活，是風(fēng)險之后的社會重建與社會整合。風(fēng)險補償機制主要由社會保障、商業(yè)保險、社會救助三部分構(gòu)成。構(gòu)建政府——社會保障機制，市場——商業(yè)保險機制，社會——家庭、社區(qū)、民間救助機制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會風(fēng)險補償機制。

(四)以增進社會信任為重點加強社會道德建設(shè)

思想道德建設(shè)是社會治理的基礎(chǔ)性工程，是應(yīng)對風(fēng)險社會文化心理危機的必然選擇。社會秩序只有成為全體社會成員高度認(rèn)同、自覺遵守、共同維護的價值規(guī)范，才能發(fā)揮應(yīng)有功能。一是加強社會主義核心價值觀建設(shè)，提高人們對社會主義核心價值體系的認(rèn)同和共識，引領(lǐng)多元化社會思潮。二是建立和完善社會誠信體系，重點加強政府誠信建設(shè)，繼續(xù)深化行政體制改革，提高依法行政水平，建立科學(xué)民主的決策機制、監(jiān)督機制、干部考核評價機制和責(zé)任追究機制等，加大政務(wù)公開力度，建設(shè)陽光政府。建立社會信用管理體系，該體系應(yīng)包括信息共享的個人和企業(yè)誠信檔案體系，以及誠信評估和信用獎懲機制。三是培育良好的社會心態(tài)。良好的社會心態(tài)可以增強社會活力，提高社會應(yīng)對風(fēng)險的能力。繼續(xù)深化改革，加強民主建設(shè)，著力解決社會中的不公正問題，構(gòu)建公平、和諧的社會環(huán)境，消除社會心態(tài)失衡的土壤。推進民主法治建設(shè)，落實公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建培養(yǎng)良好社會心態(tài)的制度保障。

[3]劉巖.風(fēng)險社會理論初探[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：192.

[4]〔英〕安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認(rèn)同[M].趙旭東，方文譯.北京：三聯(lián)書店，1998：140.

(責(zé)任編輯：朱小寶)

劉孝才，中共郴州市委黨校法學(xué)與公共管理教研室講師。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.03.012

C931

A

1009-2293(2016)03-0052-04

康靜思，中共郴州市委黨校馬列主義教研室講師。