趙謙，王霞萍

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400716）

我國反間諜立法的規(guī)范分析

趙謙，王霞萍

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400716）

總體國家安全觀將我國國家安全的法定內(nèi)涵擴(kuò)張至廣義范疇，進(jìn)而提出了以反間諜立法為核心來構(gòu)建廣義范疇國家安全法律制度體系的相關(guān)法治建設(shè)要求。反間諜立法在我國已基本形成一套相對獨(dú)立的部門法體系，但相關(guān)職能部門的職權(quán)界分相對模糊，且部分反間諜工作具體事項(xiàng)靈活設(shè)定有余而整合不足。應(yīng)明確相關(guān)職能部門職權(quán)界分以改善立法可操作性，統(tǒng)籌偵察證件與反間諜控制區(qū)域相關(guān)具體事項(xiàng)設(shè)定以提升立法整合性。

反間諜立法；規(guī)范設(shè)定；職權(quán)界分；偵察證件；反間諜控制區(qū)域

伴隨“涵蓋11種安全的總體國家安全觀”［1］被確立為我國“國家安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)理念”［2］，我國國家安全應(yīng)有的法定內(nèi)涵即超出了1993年《中華人民共和國國家安全法》（失效）（以下簡稱1993年《國家安全法》）所規(guī)制的“情報(bào)、間諜與反間諜、竊密與反竊密等活動(dòng)”［3］之狹義范疇?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條規(guī)定：“設(shè)立國家安全委員會(huì)，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在“二、完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”之“（四）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”中規(guī)定：“貫徹落實(shí)總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系?！边@也在事實(shí)上進(jìn)一步確認(rèn)了我國國家安全的法定內(nèi)涵應(yīng)在1993年《國家安全法》規(guī)制的狹義范疇基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)張。為了在新形勢、新任務(wù)下“突出反間諜工作特點(diǎn)”［4］，1993年《國家安全法》依循國家安全的狹義范疇被修訂為僅規(guī)制“間諜行為”的2014年《中華人民共和國反間諜法》（以下簡稱《反間諜法》）。之后，2015年《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）第2條確立之國家安全的法定內(nèi)涵具體明確了我國國家安全應(yīng)有的廣義范疇。規(guī)制廣義范疇國家安全中“間諜行為”以外的“其他危害國家安全行為”的任務(wù)，則在《國家安全法》的原則指引下和參照適用《反間諜法》的基礎(chǔ)上，交由2015年《中華人民共和國反恐怖主義法》等其他國家安全專門立法來具體完成。

近年來學(xué)界就反間諜法律問題（狹義范疇的國家安全法律問題）進(jìn)行了一定的探索，主要涉及國家安全法的價(jià)值意義［5］、國家安全法與刑法的協(xié)調(diào)整合［6］、國家安全法的實(shí)施適用［7］、經(jīng)濟(jì)間諜法國際比較［8］、國家安全法的修改完善［9］、國家安全法的區(qū)際與國際比較［10］、國家安全的法律概念［11］、國家安全法律體系［12］等方面，較少基于立法學(xué)視角對反間諜立法（狹義范疇的國家安全立法）展開整全性［13］的規(guī)范分析［14］。本文擬就我國反間諜立法進(jìn)行全面梳理，嘗試?yán)迩迤湓谝?guī)范設(shè)定上存在的具體問題，以探尋相關(guān)規(guī)范設(shè)定于應(yīng)然層面可能的完善途徑，為實(shí)然層面反間諜工作相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)指明發(fā)展方向。

一、我國反間諜立法概況

我國反間諜立法即狹義范疇的國家安全立法，主要是有關(guān)反間諜工作、維護(hù)國家安全的各位階規(guī)范性法律文件。該類立法共計(jì)55件①詳見北大法寶網(wǎng)法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，http：//www.pkulaw.cn/，2015年10月15日統(tǒng)計(jì)。，是“專門的國家安全法律、法規(guī)”［15］，目前以《反間諜法》為核心，并在其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中皆有專門規(guī)定，已基本形成一套相對獨(dú)立的部門法體系。

（一）法律

相關(guān)法律有4件，即1983年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》、1993年《國家安全法》、《反間諜法》以及《國家安全法》。其中，《反間諜法》對1993年《國家安全法》從名稱到內(nèi)容進(jìn)行了全面修訂，共5章40條，就反間諜工作的基本原則、間諜行為、國家安全機(jī)關(guān)在反間諜工作中的職權(quán)、公民和組織的義務(wù)和權(quán)利、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。

（二）行政法規(guī)

相關(guān)行政法規(guī)有2件，即1994年《中華人民共和國國家安全法實(shí)施細(xì)則》（失效）、2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法的通知》。該通知就可能涉及間諜活動(dòng)的安全審查范圍予以詳細(xì)規(guī)定，即對“影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的外商投資進(jìn)行安全審查”，并將“外國投資者在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資軍工、軍工配套和其他關(guān)系國防安全的領(lǐng)域，以及重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊地域；外國投資者在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化、重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等領(lǐng)域”列入安全審查范圍。

（三）部門規(guī)章

相關(guān)部門規(guī)章有10件，主要以“辦法、通告、公告、通知”的形式規(guī)定，具體涉及反間諜工作主管機(jī)關(guān)的職權(quán)、行使職權(quán)的程序、各機(jī)關(guān)協(xié)同規(guī)制以及技術(shù)保障四個(gè)方面問題。例如，1998年《外國政府旅游部門在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》共13條，主要是涉及各機(jī)關(guān)協(xié)同規(guī)制的一種關(guān)聯(lián)性規(guī)定。該辦法在明確規(guī)定外國旅游部門在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的程序、外國旅游部門常駐中國代表機(jī)構(gòu)及其人員的管理等問題的同時(shí)，在事實(shí)上就依托該類形式可能發(fā)生的間諜行為予以“應(yīng)當(dāng)遵守中國的法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定”和“違反本規(guī)定的，給予警告或撤銷資格”之隱含式規(guī)定。又如，1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》就偵察證的外觀設(shè)計(jì)、用途、使用權(quán)限等作出了明確規(guī)定：偵察證是相關(guān)工作人員執(zhí)行反間諜任務(wù)的標(biāo)志；反間諜工作的主管機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事、不得濫用權(quán)力；全體公民應(yīng)當(dāng)配合和協(xié)助反間諜工作的主管機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，對濫用職權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)予以檢舉、控告。再如，1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅(jiān)決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》共5條，屬于就該類境外衛(wèi)星電視收視活動(dòng)中可能發(fā)生的間諜行為之協(xié)同規(guī)制的關(guān)聯(lián)性規(guī)定。該通知強(qiáng)調(diào)了對衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售、安裝和使用的國家許可制度，明確了境外衛(wèi)星電視的接收范圍，并要求各級廣播電視部門、公安部門和國家安全部門密切配合。

（四）地方性法規(guī)

相關(guān)地方性法規(guī)有5件，分別就國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目和國家安全技術(shù)保衛(wèi)事項(xiàng)中的反間諜問題予以專門規(guī)定。例如，2013年《南昌市涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》共25條，為了加強(qiáng)管理可能存在間諜行為之新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，就建設(shè)事項(xiàng)的審批和管理、項(xiàng)目內(nèi)容的審查、項(xiàng)目安全技術(shù)防范設(shè)施的檢查、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓及贈(zèng)與的備案等作出了明確規(guī)定。又如，2012年《山東省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》共28條，明確了反間諜機(jī)關(guān)在國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目、互聯(lián)網(wǎng)中涉及國家安全事項(xiàng)、電子通信工具與器材等設(shè)備設(shè)施、衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施、泄密漏洞和竊密裝置等多方面反間諜安全技術(shù)保衛(wèi)職責(zé)，并就相關(guān)審批、審查、處置事項(xiàng)及法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定。

（五）地方政府規(guī)章

相關(guān)地方政府規(guī)章有34件，主要以“辦法、規(guī)定、通知”的形式規(guī)定，具體涉及《反間諜法》地方整體實(shí)施細(xì)則、反間諜工作主管機(jī)關(guān)行使職權(quán)程序、有關(guān)國家安全事項(xiàng)的反間諜建設(shè)項(xiàng)目、具體事件處置措施四個(gè)方面問題。其一，涉及《反間諜法》地方整體實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，以2012年《重慶市實(shí)施國家安全法規(guī)定》最具代表性。該規(guī)定共31條，強(qiáng)調(diào)應(yīng)明晰執(zhí)法安全措施，明確反間諜“行前教育”職能，明確“涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目”審批范圍，明確反間諜工作主管機(jī)關(guān)職權(quán)保障措施，明確反間諜工作主管機(jī)關(guān)郵路安全監(jiān)管介入方式，充實(shí)相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定。其二，涉及反間諜工作主管機(jī)關(guān)行使職權(quán)程序的相關(guān)辦法、規(guī)定，具體就《偵察證》和車輛《特別通行》標(biāo)志的使用權(quán)限、使用范圍、程序規(guī)則、偽造相關(guān)證件或反間諜工作主管機(jī)關(guān)工作人員違法使用的法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，旨在加強(qiáng)對《偵察證》和車輛《特別通行》標(biāo)志的統(tǒng)一、有序管理，從而保證反間諜工作主管機(jī)關(guān)及其工作人員依法執(zhí)行反間諜工作任務(wù)。其三，涉及國家安全事項(xiàng)的反間諜建設(shè)項(xiàng)目之相關(guān)辦法、規(guī)定，就本行政區(qū)域內(nèi)涉及國家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目的反間諜問題，在選址、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營過程中的審查、立項(xiàng)、備案、處置事項(xiàng)及法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定。其四，涉及具體事件處置措施的相關(guān)規(guī)定，僅有1997年《寧波市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市外經(jīng)貿(mào)委、外事辦、國家安全局<寧波市境外企業(yè)人員出走處理規(guī)定>的通知》。該通知的附件《寧波市境外企業(yè)人員出走處理規(guī)定》共15條，對加強(qiáng)境外企業(yè)人員管理，就境外企業(yè)人員出走的法定內(nèi)涵、具體處理事項(xiàng)、責(zé)任追究等作出了明確規(guī)定。

二、我國反間諜立法存在的問題

（一）反間諜工作相關(guān)職能部門的職權(quán)界分相對模糊

1.未明確規(guī)定相關(guān)職能部門如何“主管與協(xié)同”

本應(yīng)凸顯相關(guān)職能部門協(xié)同進(jìn)行反間諜工作的各類規(guī)范性法律文件未能就如何“主管與協(xié)同”予以明確規(guī)定，而存在一定的可操作性問題。一方面，就《反間諜法》的原則性規(guī)定而言，《反間諜法》第3條將國家安全機(jī)關(guān)確立為“反間諜工作的主管機(jī)關(guān)”，但是沒有將國家安全機(jī)關(guān)作為“主管機(jī)關(guān)”與第3條規(guī)定的“公安、保密行政管理等其他有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門”這些“國家安全協(xié)作機(jī)關(guān)”［16］之間的職責(zé)權(quán)限在具體條款中界分清楚，而僅僅只有“按照職責(zé)分工，密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)”這樣的模糊表述。如此規(guī)定將導(dǎo)致實(shí)踐中難以確認(rèn)主管行為與協(xié)作行為、界分主管權(quán)限與協(xié)作權(quán)限、認(rèn)定主管責(zé)任與協(xié)作責(zé)任。

另一方面，就其他規(guī)范性法律文件的實(shí)施性規(guī)定而言，例如，2009年《公安部、國家安全部、交通運(yùn)輸部等關(guān)于加強(qiáng)物流、寄遞渠道安全監(jiān)管工作的通知》規(guī)定：“各級公安、國家安全、交通運(yùn)輸、鐵路、商務(wù)、工商部門和郵政管理機(jī)構(gòu)要各司其職、各負(fù)其責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對物流運(yùn)輸企業(yè)、貨運(yùn)站（場）、客運(yùn)站、國際貨代企業(yè)和郵政企業(yè)、各類快遞企業(yè)的監(jiān)督管理。……發(fā)現(xiàn)利用物流、寄遞渠道從事危害國家安全、公共安全違法活動(dòng)的，行業(yè)主管部門要依法吊銷相應(yīng)的資質(zhì)許可證件，工商行政管理機(jī)關(guān)要根據(jù)有關(guān)部門認(rèn)定的違法事實(shí)，依法吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)要依法對有關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹撘?guī)定明確了相關(guān)職能部門對反間諜活動(dòng)的處理權(quán)限，但存在如下問題：其一，雖以并列形式列舉了相關(guān)職能部門對反間諜行為的處理方式，但難以凸顯國家安全機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌、主導(dǎo)地位；其二，雖強(qiáng)調(diào)要切實(shí)加強(qiáng)對物流運(yùn)輸企業(yè)、貨運(yùn)站（場）、客運(yùn)站、國際貨代企業(yè)和郵政企業(yè)等的監(jiān)督管理，卻未就相關(guān)職能部門在具體實(shí)施中的主管、協(xié)作權(quán)限進(jìn)行界分。又如，2012年《重慶市實(shí)施國家安全法規(guī)定》第3條規(guī)定：“市國家安全機(jī)關(guān)主管全市國家安全工作。市國家安全機(jī)關(guān)設(shè)立的國家安全分局在其管轄區(qū)域內(nèi)依法承擔(dān)主管國家安全工作的職責(zé)。公安、保密等部門按照職責(zé)分工做好有關(guān)國家安全工作。”該規(guī)定雖明確了國家安全機(jī)關(guān)在反間諜工作中的主導(dǎo)地位，但仍以“公安、保密等部門按照職責(zé)分工做好有關(guān)國家安全工作”籠統(tǒng)規(guī)定相關(guān)職能部門的權(quán)限界分。

2.未明確規(guī)定相關(guān)職能部門如何“協(xié)調(diào)配合”

本應(yīng)凸顯相關(guān)職能部門協(xié)同進(jìn)行反間諜工作的各類規(guī)范性法律文件未能就如何“協(xié)調(diào)配合”予以明確規(guī)定，而存在一定的可操作性問題。例如，2008年《公安部、國家安全部、國家工商行政管理總局、國家郵政局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)寄遞物品安全監(jiān)管工作的通知》、2008年《國家郵政局、國家安全部、公安部等關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》、2009年《公安部、國家安全部、交通運(yùn)輸部等關(guān)于加強(qiáng)物流、寄遞安全監(jiān)管工作的通知》、2010年《國家郵政局、國家安全部、公安部關(guān)于加強(qiáng)中國2010年上海世博會(huì)期間寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》、2010年《國家郵政局、國家安全部、公安部、海關(guān)總署關(guān)于加強(qiáng)廣州亞運(yùn)會(huì)亞殘會(huì)期間寄遞物品安全監(jiān)管工作的通告》等規(guī)范性法律文件皆是多個(gè)相關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)布、頒行的，針對涉及反間諜工作問題的“物流、寄遞”等具體事項(xiàng)的，具有實(shí)施性、執(zhí)行性、個(gè)案化的規(guī)定，但未能就各部門在相關(guān)工作中的具體分工、配合、協(xié)調(diào)事宜予以清晰界分。

又如，2013年《南昌市涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“市國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、房產(chǎn)管理、公安等部門，建立涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目管理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立信息共享平臺，及時(shí)互相通報(bào)有關(guān)情況，實(shí)現(xiàn)信息共享?！痹撘?guī)定試圖確立國家安全機(jī)關(guān)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、房產(chǎn)管理、公安等其他反間諜協(xié)作部門的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，但就主管機(jī)關(guān)與協(xié)作機(jī)關(guān)之間、各協(xié)作機(jī)關(guān)之間的具體分工、配合、協(xié)調(diào)事宜仍未進(jìn)行設(shè)定。雖然1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅(jiān)決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》在規(guī)定“廣播電視行政部門是衛(wèi)星地面接收設(shè)施的歸口管理部門，會(huì)同公安、國家安全部門負(fù)責(zé)衛(wèi)星地面接收設(shè)施的管理工作”的基礎(chǔ)上，明確了各相關(guān)職能部門的具體分工事宜——“廣播電視行政部門負(fù)責(zé)審批衛(wèi)星地面接收設(shè)施的設(shè)立，并協(xié)調(diào)信息產(chǎn)業(yè)、工商、海關(guān)等管理部門按各自職能組織對衛(wèi)星地面接收設(shè)施的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、安裝、使用等情況進(jìn)行檢查；公安部門負(fù)責(zé)查處抗拒、阻礙管理部門依法執(zhí)行公務(wù)的違法犯罪行為，協(xié)助管理部門對衛(wèi)星地面接收設(shè)施進(jìn)行技術(shù)檢查；國家安全部門負(fù)責(zé)檢驗(yàn)審核衛(wèi)星地面接收設(shè)施的技術(shù)性能，進(jìn)行技術(shù)安全檢查，并視需要采取必要的技術(shù)防范措施”，但該規(guī)定僅僅只是對廣播電視行政部門、公安部門以及國家安全部門的職權(quán)進(jìn)行了列舉式界分，就“信息產(chǎn)業(yè)、工商、海關(guān)等”其他部門的具體配合、協(xié)調(diào)事項(xiàng)卻語焉不詳。此外，這兩件規(guī)范性法律文件在職權(quán)的具體界分上也都沒有凸顯國家安全機(jī)關(guān)作為反間諜工作主管機(jī)關(guān)的優(yōu)位性。

（二）部分反間諜工作具體事項(xiàng)靈活設(shè)定有余而整合不足

高位階的《反間諜法》和《國家安全法》未能就偵察證件使用規(guī)程和反間諜控制區(qū)域范圍進(jìn)行整合性設(shè)定，而將該類事項(xiàng)完全交由地方立法具體規(guī)制。致使不同地方立法設(shè)定的偵察證件使用規(guī)程和反間諜控制區(qū)域范圍存在一定差異。這雖然充分保證了事項(xiàng)設(shè)定上的靈活性，但容易誘發(fā)跨行政區(qū)劃反間諜立法抵觸，從而阻滯該類反間諜工作的運(yùn)營效率。

1.偵察證件使用規(guī)程相關(guān)設(shè)定

例如，《反間諜法》第7條明確將“相應(yīng)證件”作為“國家安全機(jī)關(guān)的工作人員依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)”的身份證明。然而何為“相應(yīng)證件”？“相應(yīng)證件”的使用規(guī)則究竟是什么？《反間諜法》并未作出明確回應(yīng)。1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》在規(guī)定“國家安全機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行國家安全工作任務(wù)時(shí)，依法使用由國家安全部統(tǒng)一制作、簽發(fā)、全國通用的《中華人民共和國國家安全部偵察證》”的基礎(chǔ)上，對偵察證的使用進(jìn)行了原則性規(guī)定：“國家安全機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)時(shí)，出示《偵察證》可以行使《國家安全法》規(guī)定的有關(guān)職權(quán)?！薄皣野踩珯C(jī)關(guān)及其工作人員在國家安全工作中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不得侵犯組織和個(gè)人的合法權(quán)益。”而后，河北、江西、湖北、黑龍江、河南、海南、湖南、寧夏、新疆9個(gè)省級地區(qū)以及南京、撫順、南寧、沈陽、寧波、吉林6個(gè)設(shè)區(qū)的市皆出臺了國家安全機(jī)關(guān)工作人員使用偵察證或車輛特別通行標(biāo)志的實(shí)施性規(guī)定。但上述規(guī)定皆因缺乏上位法的整合性標(biāo)準(zhǔn)而存在較大差異。其一，湖北、黑龍江、河南、海南、河北、沈陽、撫順、寧波將“查驗(yàn)組織和個(gè)人的電子通信工具、器材等設(shè)備設(shè)施”納入偵察證相關(guān)行權(quán)范圍，而新疆、寧夏、江西、湖南、吉林、南寧、南京則將之排除在外。其二，湖北、海南、撫順將“拒不接受傳喚的可以強(qiáng)制傳喚”納入偵察證相關(guān)行權(quán)范圍，而新疆、寧夏、江西、湖南、黑龍江、河南、河北、沈陽、南寧、南京、寧波、吉林則將之排除在外。其三，南京、南寧、吉林不專門設(shè)置特別通行證，而是賦予偵察證之特別通行證權(quán)限。只要持偵察證，即可在確保安全的情況下“不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和交通信號的限制；可以在交通管制或者戒嚴(yán)地區(qū)通行；機(jī)動(dòng)車輛可以在非指定地點(diǎn)?？?；遇交通阻礙，可以不受排隊(duì)順序、交通信號、交通標(biāo)志和交通標(biāo)線的限制，先行通過道路、橋梁、渡口、隧道；免受關(guān)卡檢查，免繳停車費(fèi)、過路或者過橋費(fèi)”。河南、寧波、沈陽、撫順雖專門設(shè)置了特別通行證，但經(jīng)出示偵察證或特別通行標(biāo)志即可享有上述權(quán)力。而寧夏、新疆、江西、湖北、黑龍江、海南、湖南、河北則規(guī)定，只有配有特別通行證之國家安全機(jī)關(guān)執(zhí)行緊急任務(wù)的車輛才可享有上述權(quán)力。

2.反間諜控制區(qū)域范圍相關(guān)設(shè)定

例如，2002年《四川省涉外建設(shè)項(xiàng)目國家安全事項(xiàng)管理?xiàng)l例》第5條、第7條分別明確將“國際機(jī)場、出入境口岸、碼頭、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、信息網(wǎng)絡(luò)等”和“省、市、州的重要國家機(jī)關(guān)和涉密機(jī)關(guān)，國家重點(diǎn)國防科研院所、軍工生產(chǎn)單位、重要通訊樞紐等，軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2008年《河南省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》第4條明確將“國際機(jī)場、出入境口岸、火車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)，省轄市以上國家機(jī)關(guān)，軍事設(shè)施、重點(diǎn)科研單位和軍工企事業(yè)單位等”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2011年《山西省涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》第5條明確將“重要國家機(jī)關(guān)、重點(diǎn)科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位，國際機(jī)場、車站、海關(guān)、重要郵件處理場所和通信樞紐，境外組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2012年《山東省國家安全技術(shù)保衛(wèi)條例》第7條明確將“機(jī)場、出境入境口岸、火車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)”納入國家安全控制區(qū)域范圍。2013年《南昌市涉及國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》第8條明確將“重要國家機(jī)關(guān)、重點(diǎn)科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位，國際機(jī)場、火車站、出入境口岸、海關(guān)、人防指揮所、電信樞紐和郵政樞紐等”納入國家安全控制區(qū)域范圍。上述5件地方性法規(guī)在劃定具體區(qū)域范圍上較為一致的是“機(jī)場、出入境口岸、車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、重要國家機(jī)關(guān)、重點(diǎn)科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位”，存在較大出入的是“碼頭、信息網(wǎng)絡(luò)、人防指揮所和境外組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目”，各只有1件地方性法規(guī)將其列入具體區(qū)域范圍。

三、我國反間諜立法可能的完善途徑

（一）明確相關(guān)職能部門職權(quán)界分，改善立法可操作性

相關(guān)立法將國家安全機(jī)關(guān)確立為反間諜工作主管機(jī)關(guān)的同時(shí)，應(yīng)細(xì)化其行權(quán)具體事項(xiàng)?？刹捎谩啊旌鲜健印信e式’的立法方式，明確規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍”［17］。

一方面，應(yīng)參照1999年《廣電總局、公安部、國家安全部關(guān)于堅(jiān)決查處擅自接收、轉(zhuǎn)播境外衛(wèi)星電視的通知》之各相關(guān)職能部門的具體分工事宜規(guī)定，在后續(xù)行政法規(guī)位階之《反間諜法》實(shí)施細(xì)則中厘清國家安全機(jī)關(guān)與公安、保密行政管理、軍隊(duì)有關(guān)部門等其他反間諜工作聯(lián)動(dòng)、協(xié)作機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界分，并就各部門的具體配合、協(xié)調(diào)事宜予以原則性規(guī)定?！皣野踩珯C(jī)關(guān)及其工作人員是國家安全工作的主導(dǎo)者、具體實(shí)施者。公安機(jī)關(guān)、保密機(jī)關(guān)和其他相關(guān)職能部門及其工作人員是協(xié)助者。”［18］具體而言，可基于“以處理社會(huì)關(guān)系主體間法律沖突、平衡主體間權(quán)利義務(wù)為職權(quán)或職責(zé)的社會(huì)職業(yè)的總和”［19］之共同體理論作相關(guān)職權(quán)界分設(shè)定。反間諜工作應(yīng)以國家安全機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，由國家安全機(jī)關(guān)在獨(dú)立偵查前提下統(tǒng)一調(diào)度、指揮其他各方，其他協(xié)作機(jī)關(guān)配合、協(xié)助國家安全機(jī)關(guān)處置相關(guān)案件。反間諜工作中國家安全機(jī)關(guān)的主要職責(zé)可界定為：防范、制止和懲治各類間諜行為；收集、整理、上報(bào)反間諜工作相關(guān)的各類情報(bào)信息；展開各項(xiàng)具體反間諜工作，開展反間諜宣傳教育，實(shí)施間諜事故處置演練；協(xié)調(diào)其他協(xié)作機(jī)關(guān)共同開展反間諜工作。反間諜工作中公安、保密、情報(bào)等其他協(xié)作機(jī)關(guān)的主要職責(zé)可界定為：及時(shí)向國家安全機(jī)關(guān)提供準(zhǔn)確的情報(bào)信息；運(yùn)用現(xiàn)代科技手段做好保密、防諜工作，堅(jiān)決杜絕和防范國家秘密或情報(bào)泄露；及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追蹤各類可能的間諜行為，并向國家安全機(jī)關(guān)如實(shí)匯報(bào)；配合國家安全機(jī)關(guān)偵查、處置間諜事故。其他電信、交通、郵政等掌握大量個(gè)人信息的部門與司法、建設(shè)、消防、文化、衛(wèi)生、工商、新聞出版等相關(guān)職能部門皆是協(xié)助者［20］，配合國家安全機(jī)關(guān)處置間諜事故，并協(xié)助開展反間諜相關(guān)工作。

另一方面，針對具體行業(yè)中反間諜工作的不同特點(diǎn)，交通運(yùn)輸部、國家郵政局、國家新聞出版廣電總局、海關(guān)總署等各相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)基于不同規(guī)制對象，以部門規(guī)章形式，就相應(yīng)具體事項(xiàng)設(shè)置實(shí)施性規(guī)定。以郵政寄遞行業(yè)為例，可在2008年《公安部、國家安全部、國家工商行政管理總局、國家郵政局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)寄遞物品安全監(jiān)管工作的通知》之“嚴(yán)格執(zhí)行收寄驗(yàn)視制度”“認(rèn)真核查登記寄件人身份和寄遞物品信息”“明確落實(shí)責(zé)任，切實(shí)維護(hù)寄遞渠道安全”“自覺接受監(jiān)督，嚴(yán)格遵規(guī)守法”等原則性規(guī)定的指導(dǎo)下，對涉及的具體單位的職責(zé)分工加以擴(kuò)充和明細(xì)。其一，在“嚴(yán)格執(zhí)行收寄驗(yàn)視制度”中，應(yīng)就常態(tài)與特殊時(shí)期收寄驗(yàn)視的禁忌物品清單予以差別化列舉設(shè)定；其二，在“認(rèn)真核查登記寄件人身份和寄遞物品信息”中，應(yīng)就落實(shí)寄件人個(gè)人信息登記的真實(shí)性予以重點(diǎn)保障；其三，在“明確落實(shí)責(zé)任，切實(shí)維護(hù)寄遞渠道安全”中，應(yīng)就相關(guān)獎(jiǎng)懲辦法及歸責(zé)機(jī)制予以明確界分；其四，在“自覺接受監(jiān)督，嚴(yán)格遵規(guī)守法”中，應(yīng)結(jié)合各類網(wǎng)絡(luò)自媒體技術(shù)平臺，就公眾參與監(jiān)督機(jī)制予以系統(tǒng)規(guī)制。

（二）統(tǒng)籌相關(guān)具體事項(xiàng)設(shè)定，提升立法整合性

一方面，相關(guān)立法應(yīng)在前述《反間諜法》實(shí)施細(xì)則中確立統(tǒng)一的偵察證件使用準(zhǔn)則。雖然1994年《國家安全部<偵察證>使用公告》已經(jīng)就偵察證的封面、格式等進(jìn)行了規(guī)定，但其與《反間諜法》第9條設(shè)定之作為“國家安全機(jī)關(guān)的工作人員依法執(zhí)行任務(wù)時(shí)”身份證明的“相應(yīng)證件”存在一定的新舊法銜接適用問題。其一，應(yīng)將“查驗(yàn)組織和個(gè)人的電子通信工具、器材等設(shè)備設(shè)施”以及“拒不接受傳喚的可以強(qiáng)制傳喚”納入偵察證的行權(quán)范圍，整合相關(guān)行權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。其二，應(yīng)賦予反間諜相關(guān)職能部門相對寬松的依法行權(quán)空間，以切實(shí)提高工作效率?？蓞⒄漳暇⒛蠈?、吉林的相關(guān)規(guī)范設(shè)定，統(tǒng)一賦予偵察證于緊急情況下的特別通行證權(quán)限。其三，“相應(yīng)證件”是否僅指“偵察證”“車輛通行證”？在何種場合應(yīng)通過什么程序使用何種證件？應(yīng)在列舉式區(qū)分一般情況與緊急情況的基礎(chǔ)上，就相關(guān)程序規(guī)程的類型、具體事由、適用條件以及相應(yīng)的審查、批準(zhǔn)流程予以具體規(guī)制。在明確具體規(guī)程以保障反間諜工作順利開展的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)相應(yīng)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。

另一方面，相關(guān)立法應(yīng)在前述《反間諜法》實(shí)施細(xì)則中確立統(tǒng)一的反間諜控制區(qū)域范圍劃定準(zhǔn)則。不論是以“國家安全事項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目”還是以“國家安全技術(shù)”為名義來設(shè)定反間諜控制區(qū)域，皆應(yīng)將“專用間諜器材”納入其中，同時(shí)明確規(guī)定“任何個(gè)人和組織都不得非法持有、使用間諜活動(dòng)特殊需要的專用間諜器材”［21］，“國家安全機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門制定反間諜技術(shù)防范標(biāo)準(zhǔn)，對存在隱患的部門經(jīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)進(jìn)行反間諜技術(shù)防范檢查和檢測”①參見《反間諜法》全文，http：//npc.people.com.cn/GB/n/2014/09 01/c14576-25580947.html，2015年11月12日訪問。。基于此，還應(yīng)整合既有的零散化相關(guān)規(guī)范設(shè)定，確立兩類反間諜控制區(qū)域范圍：其一，國家級反間諜控制區(qū)域范圍。將“機(jī)場、出入境口岸、車站、郵政樞紐、電信樞紐、海關(guān)、重要國家機(jī)關(guān)、重點(diǎn)科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位”納入其中，在該區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行國家安全部以部門規(guī)章形式設(shè)定之全國統(tǒng)一的反間諜控制區(qū)域規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。其二，地方級反間諜控制區(qū)域范圍。將“碼頭、信息網(wǎng)絡(luò)、人防指揮所和境外組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人及外商投資企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目”納入其中，由享有地方立法權(quán)的地方人民政府具體劃定，在該區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行地方立法設(shè)定之體現(xiàn)各地實(shí)際情況的反間諜控制區(qū)域規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。

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［7］［16］［18］［20］趙謙，徐恒.構(gòu)建國家安全機(jī)制共同體之思考——以《重慶市實(shí)施國家安全法規(guī)定》為例［J］.江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）.

［8］賈學(xué)勝，鄭泳彬.美國對商業(yè)秘密的刑法保護(hù)及其啟示——由《反經(jīng)濟(jì)間諜法》的修正引入［J］.知識產(chǎn)權(quán)，2014（5）.

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［19］強(qiáng)昌文，顏毅藝，盧學(xué)英，于寧.呼喚中國的法律職業(yè)共同體——“中國法治之路與法律職業(yè)共同體”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2002（5）.

［21］反間諜法（草案）二審稿提請審議［N］.河北青年報(bào)，2014-10-28（B2）.

【責(zé)任編校：王歡】

The Normative Analysis of the Anti-spy Legislation in Our Country

Zhao Qian，Wang Xiaping
（Southwest University，Chongqing 400716，China）

The overall national security concept expands the legal connotation of our country's national security to generalized category，and then puts forward relevant requirements of nomocracy construction to build national security legal system in generalized category，the core of which is the anti-spy legislation.Our country's anti-spy legislation has formed a set of relatively independent sector act system basically，but authoritative distinction of interrelated functional departments is relatively fuzzy，besides，some specific items of anti-spy are designed flexible but lack integration.We should explicit authoritative distinction of interrelated functional departments to facilitate the maneuverability of relevant legislation，plan comprehensively the interrelated specific items'setting of reconnaissance certificate and anti-spy control area to promote the conformability of relevant legislation.

Anti-spyLegislation；NormsSetting；AuthoritativeDistinction；ReconnaissanceCertificate；Anti-spyControl Area

D922.14

A

1673―2391（2016）05―0018―06

2016-03-07

趙謙（1981—），男，湖北荊州人，西南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)；王霞萍（1990—），女，山東威海人，西南大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。