孫進書，萬寶春，馮亞平

（1.河北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，天津 300401；2.河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037；3.河北省環(huán)境保護廳，河北 石家莊 050051）

飲用水源環(huán)境保護管理銜接問題研究

孫進書1，2，萬寶春2，馮亞平3

（1.河北工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，天津 300401；2.河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037；3.河北省環(huán)境保護廳，河北 石家莊 050051）

飲用水水源管理涉及多個部門，部門間在飲用水水源地確定和保護區(qū)劃分方面缺少有效銜接。水行政管理部門的職責(zé)不清，導(dǎo)致了水源管理效果不佳，水源地是否納入保護區(qū)缺少準確定義等問題。通過對相關(guān)法律法規(guī)和管理制度進行分析，認為水務(wù)和水行政主管部門應(yīng)加強取水許可管理，由環(huán)境保護主管部門負責(zé)保護區(qū)監(jiān)管，飲用水水源地按照屬地制定水源地名錄，環(huán)保部門按照名錄、技術(shù)材料和技術(shù)參數(shù)組織劃分保護區(qū)。

飲用水；水源地；保護區(qū)劃分

1 飲用水水源地確定存在的問題

飲用水水源地確定由水利部門會同有關(guān)部門共同完成。水源地確定分為選取、建設(shè)和啟用三個階段。根據(jù)《集中式飲用水水源環(huán)境保護指南》，水源地在水量、水質(zhì)和風(fēng)險防范方面進行綜合分析確定。水量方面根據(jù)《建設(shè)項目水資源論證引導(dǎo)》 （SL/Z 322）進行指標的篩選，將資源環(huán)境、生活取水量和水源地開發(fā)利用程度作為水量評價指標［3］。水質(zhì)方面，地表水評價參考《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838），地下水評價參考《地下水質(zhì)量標準》（GB/T 14848），采用單因子法進行水質(zhì)評價。水源地的風(fēng)險防范上考慮自然和人為因素的影響，盡量避開風(fēng)險源。水源地確定方面，國土資源部門負責(zé)對地下水的監(jiān)測和監(jiān)督，防治地下水污染和地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞等問題，水源地確定需要獲得取水許可和專家論證［4］。

1.1 取水許可制度存在的問題

根據(jù)《中華人民共和國水法》制定的《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）實施水資源的有償使用?！稐l例》規(guī)定取用水資源的單位和個人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應(yīng)當申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費。取水單位或者個人應(yīng)當按照已批準的年度取水計劃取水。超計劃或者超定額取水的，對超計劃或者超定額部分累進收取水資源費。水資源費征收標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定。

在《水法》和《河北省地下水保護條例》《水資源行政許可和有償使用條例》中，并沒有專門對國家重要水源地、省級重要水源地等實施行政許可的有關(guān)條文，《河北省地下水保護條例》則規(guī)定，制定并公布重要地下水水源名錄，規(guī)定需要制定飲用水水源規(guī)劃。但實際檢索國家和省相關(guān)網(wǎng)站，并沒有找到省級以下水源地名錄，也未發(fā)現(xiàn)專門的飲用水源規(guī)劃。

1.2 專家論證制度存在的問題

《中華人民共和國水法》和《集中式飲用水水源環(huán)境保護指南》規(guī)定新建水源應(yīng)與當?shù)赜嘘P(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并進行環(huán)境影響評價，同時對新建水源的環(huán)境保護成本進行論證。新建水源要研究對當?shù)丨h(huán)境的永久性影響，例如人口搬遷和水源地建設(shè)對當?shù)氐淖匀?、社會環(huán)境變化的影響，導(dǎo)致水生和陸地生物變化，地下水資源和礦藏的影響，對水源地當?shù)氐乃|(zhì)影響和河流生態(tài)影響。當水源地?zé)o法滿足供水需求，需要進行處理工藝和相應(yīng)的配套措施，確保水質(zhì)符合飲用標準。根據(jù)《取水許可制度實施辦法》，對于新建、改建、擴建的飲用水水源地項目按照《取水許可制度實施辦法》規(guī)定進行水資源論證，編寫水資源論證報告。

在《取水許可制度實施辦法》中，并沒有明確規(guī)定各個部門專家的人數(shù)，各個專家的職責(zé)不明晰，同時各個水行政主管部門之間數(shù)據(jù)不共享，導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)不一致的問題，增加了水資源論證難度。專家論證過程，不同部門之間的專家意見差異較大，增加了論證報告編制難度。同時在水行政主管部門的官方網(wǎng)站找不到詳細的論證報告，缺少公眾參與的內(nèi)容，論證結(jié)果難以被群眾信服。

1.3 水源地確定中存在的其他問題

全國飲用水水源地管理方面在管理體制和管理措施上還存在很多問題：法制不健全，多頭保護和管理，部門協(xié)調(diào)性差，管理能力薄弱。國家還沒有出臺飲用水安全保護法規(guī)或條例。以河北省為例，當前的飲用水水源地確定，應(yīng)在《行政許可條例》和《審批事項》中具體載入飲用水源的相關(guān)信息。飲用水源地的確定，應(yīng)當明確為水行政部門的職責(zé)，有關(guān)部門職責(zé)不明確，導(dǎo)致飲用水源管理效果不佳［4］。

2 飲用水水源地保護區(qū)劃分存在的問題

《水法》規(guī)定，國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。由省、自治區(qū)、直轄市的人民政府負責(zé)劃定飲用水水源保護區(qū)，在保護區(qū)內(nèi)采取有效措施，防治飲用水水資源枯竭和水污染，確保城鄉(xiāng)人民群眾的用水安全。當前由市、縣人民政府根據(jù)水源地實際需要決定是否劃分飲用水水源地保護區(qū)，保護區(qū)劃分上報省人民政府，然后由水利部門會同水行政主管部門負責(zé)飲用水水源地保護區(qū)的劃分工作，對水源地實行三圈防護（一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和準保護區(qū)）。

2.1 保護區(qū)劃分要求

保護區(qū)劃分的水質(zhì)要求為地表水飲用水源一級保護區(qū)的水質(zhì)，基本項目限值不得低于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》 （GB 3838-2002）中的Ⅱ類標準，且補充項目和特定項目應(yīng)滿足該標準規(guī)定的限值要求。地表水飲用水源二級保護區(qū)的水質(zhì)基本項目限值不得低于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）中的Ⅲ類標準，并保證流入一級保護區(qū)的水質(zhì)滿足一級保護區(qū)水質(zhì)標準的要求。地表飲用水源準保護區(qū)的水質(zhì)標準應(yīng)保證流入二級保護區(qū)的水質(zhì)滿足二級保護區(qū)水質(zhì)標準的要求。地下水飲用水源保護區(qū)（包括一級、二級和準保護區(qū)）水質(zhì)各項指標不得低于《地下水質(zhì)量標準》 （GB/T 14848）中的Ⅲ類標準［5］。

2.2 保護區(qū)劃分實施

飲用水水源地為河流型、湖庫型和地下水型。水源地保護區(qū)劃分方法參考《飲用水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范（2007）》。在實際水源地保護區(qū)劃分中，一般由市、縣人民政府環(huán)境保護行政主管部門組織對劃分技術(shù)方案進行編制。技術(shù)方案的編制工作由市、縣環(huán)保部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托技術(shù)單位編制劃分技術(shù)報告，征求水務(wù)、衛(wèi)計、國土、城管、住建等相關(guān)部意見后，由市、縣人民政府報省級人民政府審批，省級人民政府批轉(zhuǎn)省級環(huán)境保護行政主管部門，由其組織水行政主管部門審查后，經(jīng)省政府同意，由省級環(huán)境保護行政主管部門復(fù)函批準保護區(qū)劃分方案［6］，但是在實際的運作中，各個部門的協(xié)調(diào)效果不佳。

2.3 保護區(qū)劃分問題

在實踐中，技術(shù)報告對具體水源保護區(qū)提出劃分方案并進行論證。根據(jù)劃分技術(shù)規(guī)范，一般對地下水源地而言，劃分采取技術(shù)參數(shù)進行計算，參照經(jīng)驗值對照保護區(qū)半徑取值，根據(jù)取值現(xiàn)場踏勘確定保護區(qū)邊界和主要坐標拐點，計算保護區(qū)面積［7］。在技術(shù)編制階段，一般是由技術(shù)編制單位在環(huán)境保護部門的組織下，按照劃分技術(shù)規(guī)范，商請相關(guān)部門取得技術(shù)資料進行編制。在此過程中，某水源是否納入集中式飲用水源管理，有時出現(xiàn)不能確認的情況。有關(guān)區(qū)域的水文地質(zhì)條件和水源井技術(shù)參數(shù)的確認也會遇到評審專家與其他部門的質(zhì)疑。另外，飲用水水源具有多樣性，有地下水、湖泊、水庫、河道等水源。同一類水源因所在流域的自然條件和社會經(jīng)濟環(huán)境不同，飲用水水源地保護區(qū)劃的方法和指標也不同，加大了管理上的難度，不利于標準的統(tǒng)一。

3 水源地確定和保護區(qū)劃分的銜接

飲用水水源環(huán)境管理涉及到多方面因素，像技術(shù)標準體系的建立與部門協(xié)調(diào)的城市飲用水水源保護管理機制。水行政主管部門要依法強化水源保護和管理，建立專家參與的科學(xué)決策機制，加強對飲用水水源環(huán)境管理。

3.1水源地確定和水源地保護區(qū)劃分部門間的協(xié)調(diào)

當前飲用水水源地確定和保護區(qū)劃分之間缺少必要的銜接，顯然兩者之間具有很多聯(lián)系，原來由環(huán)保部門主要負責(zé)的水源地保護區(qū)劃分可以由水利部門統(tǒng)一負責(zé)，完成水源地的選取和保護區(qū)劃定工作；環(huán)保部門負責(zé)水源地環(huán)境的監(jiān)督和管理工作。水務(wù)部門會同有關(guān)部門擬訂水資源中長期和年度供求計劃，并監(jiān)督實施。同時組織實施水資源論證制度和取水許可制度，發(fā)布水資源公報，指導(dǎo)飲用水水源保護和確保安全飲水工作。水利部門根據(jù)水務(wù)局提供的飲用水需求進行水源地的確定和水量的設(shè)計，環(huán)保部門在保護內(nèi)建立名錄制度，加強對保護區(qū)監(jiān)管工作。

3.2 飲用水水源環(huán)境管理制度改進建議

針對目前飲用水水源環(huán)境多頭管理，多個部門之前協(xié)調(diào)性差，各部門之間的工作缺乏協(xié)調(diào)的問題，建議飲用水源環(huán)境管理應(yīng)該在管理制度分工上予以明確：

（1）水務(wù)部門或水行政主管部門，應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)，通過加強取水許可征地，加強對飲用水源的管理。建立集中式飲用水源檔案管理制度和集中式飲用水源名錄制度，在論證飲用水源取水許可和確定集中式飲用水源名錄時征求環(huán)境保護部門和其他相關(guān)部門的意見。

（2）集中式飲用水源名錄應(yīng)按照屬地管理和供水范圍進行分類。國家重要的水源地名錄，按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》制定。其他應(yīng)參照有關(guān)省、市做法，建立各級名錄，并予以公布，名錄中按照實際做法，應(yīng)含市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)村供水水源地名錄。

（3）按照水源保護區(qū)劃分法律，市縣人民政府將劃分方案報省，省政府組織予以批準批復(fù)。環(huán)境保護部門按照名錄組織開展集中式飲用水水源地劃分工作。

（4）集中式飲用水水源地保護區(qū)劃分技術(shù)工作所需的技術(shù)材料和技術(shù)參數(shù)，以取水許可管理辦法中的參數(shù)為主要依據(jù)，結(jié)合規(guī)范編制所需的相關(guān)參數(shù)，進行計算和評估，確定保護區(qū)。沒有取水許可技術(shù)報告提供相關(guān)參數(shù)的，不得開展保護區(qū)劃分工作。

飲用水水源由多個部門共同管理，在水源地的確定和保護區(qū)的劃分之間一直缺少有效的管理制度銜接。本研究通在對水源管理和保護區(qū)劃分的相關(guān)法律分析的基礎(chǔ)上，明確了各個水源管理部門的職責(zé)，從飲用水水源管理制度的角度為飲用水安全提供相應(yīng)的法律建議。

［1］陳燦平.我國水資源問題的成因分析和對策研究［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報：人文與社會科學(xué)版，2014（6）：141-144.

［2］孫進書，馮海波.河北省集中式地表飲用水評價方法研究［J］.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2016，26（1）：53-56.

［3］趙華林.加強飲用水水源環(huán)境保護［J］.環(huán)境保護，2007，21（2）：18-21.

［4］石效卷.中國飲用水水源環(huán)境安全［J］.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2012，22（1）：1-6.

［5］李國敏，徐海珍，黎明，等.地下水源地保護區(qū)劃分方法與應(yīng)用［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010.

［6］鄧媛媛，胡立堂，高童，等.吳忠市金積地下水飲用水源地保護區(qū)劃分［J］.南水北調(diào)與水利科技，2013（2）：127-131.

［7］徐海珍，李國敏，張壽全，等.地下水水源地保護區(qū)劃分方法研究綜述［J］.水利水電科技進展，2009，29（2）：80-84.

（編輯：周利海）

A Study on The Connection of Environmental Protection and Management of Drinking Water Source

Sun Jinshu1，2，Wan Baochun2，F(xiàn)eng Yaping3
（1.School of Economic and Management，Hebei University of Technology，Tianjin 300401，China；2.Hebei Institute of Environmental and Science，Shijiazhuang Hebei 050037，China；3.Environmental Protection Department of Hebei Province，Shijiazhuang，Hebei 050051，China）

Drinking water sources management involves multiple departments，but lacks effective cohesion in drinking water sources determination and protect area division between different departments.The confusion responsibilities of water administrative departments result in poor effect of water management，and lacking accurate definition about whether the water sources are included in the protection areas.Through the analysis on relevant laws and regulations and management system，it presented that water and water administrative departments should strengthen the water permit management，water sectors and water administrative departments should strengthen the water permit management，environmental protection authorities should be responsible for protecting the protection areas.Drinking water sources should make local directory in accordance with territories，environmental protection departments should divide protection areas in accordance with the local directory，technical materials and technical parameters.

drinking water，water source area，division of protection areas

4 結(jié)論

X321

A

1008-813X（2016）05-0021-04

2016-08-04

孫進書（1988-），男，山東棗莊人，河北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院工業(yè)工程專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理的研究。

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.05.06

水是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，飲用 水水源地安全、水質(zhì)好壞直接決定了人民群眾的身體健康［1］。如何保障日益增長的城市生產(chǎn)生活用水需求已經(jīng)成為我國水資源主管部門的主要工作任務(wù)之一，而保護好飲用水源地是保障我國城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)前提和重要基礎(chǔ)。目前的水源管理法律法規(guī)中，在《水法》和《水污染防治法》中規(guī)定，國家實行飲用水源保護區(qū)管理制度，《水污染防治法》中明確環(huán)境管理行政部門會同水行政部門對飲用水源劃分保護區(qū)。但是，當前水源地確定和保護區(qū)劃分缺少有效的制度銜接［2］。在管理方面，真正落實水源保護區(qū)制度的不足50%，有配套保護規(guī)定和專門保護機構(gòu)的城市飲用水源地僅占四成。飲用水水源地的保護工作遠遠落后于社會經(jīng)濟的發(fā)展步伐。