唐琪

（南開大學(xué)，天津30071）

檢察院提起民事公益訴訟制度研究

唐琪

（南開大學(xué)，天津30071）

由于民事公益訴訟和檢察院的特殊性，檢察院以原告身份提起的民事公益訴訟一直受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注和討論。檢察院提起民事公益訴訟不僅具備程序當(dāng)事人理論、訴訟信托理論等理論依據(jù)，還具備《憲法》、《民事訴訟法》等法律依據(jù)。同時(shí)檢察院又具有豐富的經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)性上的優(yōu)勢(shì)等，所以毫無疑問檢察院可以作為民事公益訴訟的原告，只是目前這一制度還存在立法上的缺陷，仍需進(jìn)一步完善。

檢察院；民事公益訴訟；依據(jù)；完善措施

2015年7月1日全國人常委會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）①《決定》明確規(guī)定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。明確規(guī)定檢察院可以作為原告提起民事公益訴訟，同時(shí)還細(xì)化了民訴法第五十五條②對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。中的訴訟范圍。自開展立案、審理的公益訴訟試點(diǎn)工作以來，取得了較好的效果③試點(diǎn)地區(qū)檢察院已向法院提起公益訴訟12件，其中包括吉林省白山市檢察院因江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水、江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局不依法履行職責(zé)而提起的全國首例行政附帶民事公益訴訟案件，開檢察院民事公益訴訟之先河。截止2016年3月1日，試點(diǎn)地區(qū)檢察院共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索703件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域450件，占64%。，法院立案、審理的時(shí)間大大縮短，法院的效率大大提高。但遺憾的是作為基本法的民訴法第五十五條未能明確指出法律規(guī)定的機(jī)關(guān)究竟包括哪些，是否包括檢察院。

一、檢察院提起民事公益訴訟的依據(jù)

（一）法理依據(jù)

1.程序當(dāng)事人理論

傳統(tǒng)當(dāng)事人理論所持的觀點(diǎn)是當(dāng)事人需要與其涉訴案件中的實(shí)體權(quán)利有直接的利害關(guān)系。這一理論下檢察院不是適格原告，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，導(dǎo)致如今的訴訟已不僅僅涉及個(gè)人之間的利害關(guān)系，而是出現(xiàn)了群體之間的互相沖突，與此同時(shí)公共利益也頻頻受到侵犯，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)社會(huì)的變化，于是就產(chǎn)生了程序當(dāng)事人理論④程序當(dāng)事人是指在訴訟中能夠以自己的名義起訴和應(yīng)訴，并且能夠要求法院保護(hù)其民事權(quán)利和法律關(guān)系的人及其相對(duì)方。。

依據(jù)這一理論，即使其與本案涉及到的權(quán)益并沒有利害關(guān)系，或者這種權(quán)益并不能夠獲得法律的認(rèn)可，也與其是不是具有訴權(quán)不存在任何關(guān)聯(lián)。只要當(dāng)事人本身符合起訴以及應(yīng)訴要求的具體要件，無論其主張的利益與自身之間的相關(guān)性如何，其都有權(quán)利成為訴訟的主體[1]。由于其突破了傳統(tǒng)當(dāng)事人理論對(duì)當(dāng)事人資格之限制，所以擴(kuò)大了對(duì)民事權(quán)益的保護(hù)，而且通過將判斷當(dāng)事人資格的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到程序法律關(guān)系，使得法律理論與我國司法實(shí)踐相適應(yīng)。

2.訴訟信托理論

訴訟信托理論是指隨著國家和公權(quán)力的進(jìn)一步發(fā)展與強(qiáng)大，國家對(duì)公民的管理也在逐漸增強(qiáng)，在這種情況下，公民可以根據(jù)社會(huì)契約，將財(cái)產(chǎn)也委托給國家管理，當(dāng)財(cái)產(chǎn)受到侵犯時(shí)，作為管理人的國家自然有責(zé)任對(duì)財(cái)產(chǎn)予以保護(hù)，保護(hù)的方法就包括訴訟的方式，所以公民在將財(cái)產(chǎn)委托給國家管理的同時(shí)，一并把財(cái)產(chǎn)受到侵害后的訴權(quán)信托給國家。國家又將訴權(quán)分配給具體的機(jī)關(guān)如檢察院等，由它們來進(jìn)行訴訟，但最終的訴訟利益依然歸屬于公民。依據(jù)訴訟信托理論，實(shí)體權(quán)利人與訴訟當(dāng)事人是可以分離的。

1999年的四排赫哲族鄉(xiāng)政府著作權(quán)糾紛一案①在饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)政府訴郭頌、中央電視臺(tái)等侵犯民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)糾紛案中，赫哲族認(rèn)為中央電視臺(tái)、郭頌、汪云才等稱《烏蘇里船歌》為汪云才、郭頌創(chuàng)作而非赫哲族民歌的行為侵犯了自己的權(quán)益，但赫哲族作為一個(gè)群體，人數(shù)眾多，最終由赫哲族鄉(xiāng)政府作為原告提起了著作權(quán)糾紛案件。北京市第二中級(jí)人民法院認(rèn)為:赫哲族世代傳承的民間曲調(diào),是赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)的組成部分,也是赫哲族群體共同創(chuàng)作和每一個(gè)成員享有的精神文化財(cái)富。它不歸屬于赫哲族的某一成員,但又與每一個(gè)赫哲族成員的權(quán)益有關(guān)。因此,該民族中的每一個(gè)群體、每一個(gè)成員都有維護(hù)本民族民間文學(xué)藝術(shù)不受侵害的權(quán)利。原告作為依照憲法和法律在少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi)設(shè)立的鄉(xiāng)級(jí)地方國家政權(quán),既是赫哲族部分群體的政治代表,也是赫哲族部分群體公共利益的代表。在赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)可能受到侵害時(shí),鑒于權(quán)利主體狀態(tài)的特殊性,為維護(hù)本區(qū)域內(nèi)赫哲族公眾的利益,原告以自己的名義提起訴訟,符合憲法和法律確立的民族區(qū)域自治法律制度,且不違反法律的禁止性規(guī)定。就是對(duì)這一理論的體現(xiàn)[2]。本案中雖然原告是鄉(xiāng)政府而不是檢察院，但體現(xiàn)了訴訟信托理論已成為法院在判決中確認(rèn)原告資格的依據(jù)，這一理論同樣適用于檢察院提起的民事公益訴訟。

3.二元訴權(quán)理論

二元訴權(quán)論起源于顧爾維奇的民事訴權(quán)理論。他在《訴權(quán)》一書中指出，訴權(quán)其實(shí)具體包括三層含義，首先從程序意義的角度是指起訴權(quán)，然后從實(shí)體意義的角度是指當(dāng)事人最為關(guān)心的勝訴權(quán)；最后是確定主體資格時(shí)涉及的訴權(quán)。由于歷史、政治等原因，中國的訴權(quán)理論較多的參考借鑒了前述理論，不過在此基礎(chǔ)上僅僅保留了第一層和第二層含義，并發(fā)展為二元訴權(quán)論[3]。所以二元訴權(quán)理論中訴權(quán)其實(shí)只包含兩方面，即程序和實(shí)體意義上的訴權(quán)，并指明兩種訴權(quán)可以分離，也就是說即使與實(shí)體權(quán)利無關(guān)，也可以擁有起訴權(quán)進(jìn)而作為原告向法院提起訴訟，但這種分離是有前提的，往往需要法律的明確規(guī)定以及授權(quán)。

4.國家干預(yù)理論

雖然國家不宜對(duì)公民干預(yù)過多從而侵犯公民個(gè)人的意思自治與自由，尤其是在民事領(lǐng)域。但由于社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境污染與破壞、侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益、國有資產(chǎn)流失等行為越來越多，國家如果在不及時(shí)干預(yù)并制止，將會(huì)造成無法挽回的損失。20世紀(jì)70年代開始，社會(huì)層面上出現(xiàn)的問題越來多，對(duì)應(yīng)的國家就慢慢的通過法律法規(guī)的授權(quán)，給予了檢察機(jī)關(guān)參與并提起公益訴訟的資格[4]。在這種背景下，國家不得不改變?cè)械牧?chǎng)，突破原有的角色，對(duì)意思自治進(jìn)行適度的干預(yù)。但國家畢竟是一個(gè)抽象的集合體，所以干預(yù)是通過將權(quán)力分配給具體的國家機(jī)關(guān)等來實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)由于自身特有的優(yōu)勢(shì)，往往成為國家最合適的選擇。

（二）法律依據(jù)

《憲法》、《人民檢察院組織法》以及《民事訴訟法》②《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第一條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄睹袷略V訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”均對(duì)檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的這一司法地位有明確規(guī)定。依據(jù)這三條規(guī)定，檢察院的職能定位之一是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，監(jiān)督和保障各項(xiàng)法律的有效實(shí)施。檢察院有責(zé)任制止侵犯公益的行為，可以提起訴訟追究這些違法行為。此外民訴法第五十五條③《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”雖未明確指明公益訴訟中的法定訴訟主體是否包含檢察院，但在實(shí)踐中從1997年檢察院就開始提起公益訴訟，并獲得了較好的結(jié)果。同時(shí)，依據(jù)刑訴法中有關(guān)刑事附帶民事訴訟的規(guī)定，當(dāng)被告人的行為損害了國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)時(shí)，檢察院可一并提起附帶民事訴訟，其實(shí)這就是一種公益訴訟制度。而且在理論界，學(xué)者也主張根據(jù)立法本意進(jìn)行限縮解釋，將“機(jī)關(guān)”解釋為人民檢察院、行政機(jī)關(guān)[5]。

除以上間接的法律規(guī)定外，最新出臺(tái)的一些相關(guān)的決定、辦法等更是提供了直接的法律依據(jù)。上文中提到的《決定》以及2015年7月2日最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）和2016年2月25日最高法發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）中均明確指出檢察院可以提起民事公益訴訟，并明確規(guī)定和細(xì)化了案件范圍以及訴訟中涉及的相關(guān)程序規(guī)定，使得檢察院提起民事公益訴訟這一制度的更具有實(shí)踐操作性和規(guī)范性。

二、檢察院提起民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

首先，檢察院具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。從1997年的南陽方城縣工商所轉(zhuǎn)賣國有資產(chǎn)案開始，到2003年樂陵市檢察院訴范某污染環(huán)境案；再到2008年貴陽市檢察院訴熊某等毀壞水庫保護(hù)區(qū)內(nèi)植被案；2009年無錫市錫山檢察院訴李某等盜伐楊樹案；再到2016年泰州市檢察院訴南通豐越公司等被告侵害環(huán)境案；同年廣州市檢察院訴張玉山等侵害環(huán)境案等。列舉的這些案例僅僅是司法實(shí)踐中檢察院提起民事公益訴訟的一部分，從中可以看出司法實(shí)踐中這類案件已經(jīng)大量存在，因而檢察院對(duì)于此類案件如何收集證據(jù)，如何獲得勝訴判決均擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)值得注意的是，以上這些案件基本上都是檢察院獲得勝訴判決[6]。

其次，檢察院具有法律專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)。檢察院是我國的司法機(jī)關(guān)，掌握了豐富的人力、物力、司法資源等。檢察院擁有專業(yè)的司法工作人員，他們都熟悉我國法律規(guī)定，同時(shí)往往都具有豐富的出庭經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于庭審的規(guī)則較為了解，對(duì)庭審的氛圍也比較熟悉，當(dāng)他們代表檢察院出庭時(shí)往往能夠有效發(fā)揮作用。公益訴訟中往往涉及多數(shù)人利益，像環(huán)境侵權(quán)案件等取證比較困難，而檢察院掌握了豐富的司法資源，取證能力強(qiáng)，可以較好的應(yīng)對(duì)這一問題。同時(shí)由于受到我國古代“無訟”等觀念的影響，許多人不愿意被牽扯到訴訟中，因而許多證人不愿意作證，但檢察院是我國的司法機(jī)關(guān)，是國家機(jī)關(guān)，因而檢察院在收集的證據(jù)的時(shí)候由于其身份的特殊性證人往往會(huì)予以配合。但是有人擔(dān)心由于“重刑事輕民事”的思想存在，檢察院內(nèi)部資源分配不均，真正可以提起民事公益訴訟的人力不多，再加上刑事案件頻發(fā)，檢察院或許會(huì)面臨無暇顧及公益訴訟的窘境。筆者認(rèn)為從現(xiàn)實(shí)操作層面上看，這一問題已經(jīng)得到了較好的解決。檢察院在上世紀(jì)90年代就設(shè)置了民事行政檢察部門監(jiān)督法院對(duì)民事案件的審理，經(jīng)歷了20年的發(fā)展，各地檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的民事檢察干部，僅上海檢察機(jī)關(guān)，在民行部門工作的檢察干部就有182人，檢察院憑借自身的素養(yǎng)和機(jī)構(gòu)設(shè)置完全有條件也有能力承擔(dān)民事公益訴訟的起訴任務(wù)[7]。同時(shí)有的地方已經(jīng)設(shè)立了專門的檢察院，進(jìn)而為公益訴訟進(jìn)一步掃清障礙。山東省人民檢察院設(shè)立民行二處，專門負(fù)責(zé)諸如公益訴訟等新型民行檢察工作的開展。

再次，檢察院在我國具有較高的地位，容易獲得勝訴判決。檢察院較高的地位來自于其雙重身份，一方面檢察院與法院同為我國司法機(jī)關(guān)，但另一方面檢察院還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，就連法院本身也要受檢察院的監(jiān)督與制約。正是基于這個(gè)原因，法院往往也更重視檢察院提出的證據(jù)意見等，更愿意配合檢察院，對(duì)于檢察院提起的民事公益訴訟自然也更為重視和認(rèn)真。同時(shí)檢察院又具有較高的取證能力，擁有較多從事法律專門工作的人員和豐富的出庭經(jīng)驗(yàn)，因而相比其他主體更容易獲得勝訴判決。

最后，在提起公益訴訟時(shí)檢察院更具有積極性，對(duì)于侵犯公共利益的案件，受侵害人也更相信檢察院代表自己維護(hù)合法權(quán)益。檢察院在我國司法系統(tǒng)的定位是監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)公共利益不受非法侵害、保證國家的各項(xiàng)法律都能夠被有效執(zhí)行是其不可推卸的責(zé)任，因而針對(duì)損害公共利益的侵權(quán)行為等檢察院會(huì)積極搜集證據(jù)并起訴。相比之下，雖然行政機(jī)關(guān)也可以提起公益訴訟，但是很多行政機(jī)關(guān)對(duì)侵害國家和社會(huì)公共利益事件本身負(fù)有管理不力的行政責(zé)任，問題嚴(yán)重可能還需承擔(dān)刑事責(zé)任，提起公益訴訟從某種角度講就是將其自身監(jiān)督不力的責(zé)任公開化，這也就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在此類訴訟中缺乏足夠的起訴動(dòng)力[8]。以環(huán)境污染為例，有時(shí)造成污染的工廠是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的重點(diǎn)，是納稅大戶，有時(shí)甚至是當(dāng)?shù)卣闹饕獊碓?，因而政府可能與環(huán)境污染者之間早就存在默示的允許甚至為其保駕護(hù)航，而對(duì)此負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)管理局是地方政府的職能部門，因而它們?cè)谔崞鸸嬖V訟方面就不具備很高的積極性。

而對(duì)于像環(huán)境公益訴訟這類的公益訴訟往往會(huì)涉及到不特定多數(shù)人的切身利益，雖然相關(guān)個(gè)人都能夠作為適格當(dāng)事人就侵權(quán)行為提起民事訴訟，但現(xiàn)實(shí)情況卻是公民個(gè)體因其自身能力、精力、財(cái)力等方面的限制，很少選擇訴訟的方式，面對(duì)環(huán)境公益訴訟的高成本與高風(fēng)險(xiǎn)，即便有人最終提起民事訴訟，大多也會(huì)因?yàn)樗c侵害環(huán)境的相對(duì)方之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊巨大而最終陷入無法維權(quán)的困境[9]。在這類公益訴訟中，由于權(quán)利被侵害者數(shù)量眾多，即使最終勝訴，分?jǐn)偟矫總€(gè)公民身上的賠償或許并不多，而提起公益訴訟需要投入的精力與資本卻很多，利益衡量之下，許多公民會(huì)放棄訴訟。同時(shí)中國歷史上的傳統(tǒng)造就了大多數(shù)人“忍”的性格，如“槍打出頭鳥”的說法，很多人不愿意自己出頭，存在“搭便車”的思想，都希望其他人能夠提起訴訟。而且公益訴訟專業(yè)性要求很高，公民的經(jīng)驗(yàn)不足，取證能力不足，同時(shí)需要對(duì)抗的往往是實(shí)力雄厚的公司，雙方力量差異大，甚至存在遭到報(bào)復(fù)的可能。同時(shí)高昂的訴訟費(fèi)也使公民個(gè)人望而卻步。以上這些都表明國家的行政機(jī)關(guān)、直接受違法行為侵害得到公民個(gè)人對(duì)提起訴訟并不具有積極性，相比之下檢察院則具有這方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)檢察院是國家司法機(jī)關(guān)，擁有專業(yè)的法律工作人員、豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及較高的取證能力，因而權(quán)利受侵害人也更愿意以及更信賴檢察院提起訴訟以挽回自己的損失。

三、檢察院提起民事公益訴訟存在的缺陷以及完善措施

（一）存在的缺陷

從上文論述可知，雖然《決定》、《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》中明確規(guī)定檢察院可以提起民事公益訴訟，但是作為基本法的《民事訴訟法》依然沒有明確具體的規(guī)定，雖然《實(shí)施辦法》第一條規(guī)定，在沒有適格主體提起訴訟或者適格主體不提起訴訟的情況下，向法院提起民事公益訴訟，符合民訴法第一百一十九條①《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。第二項(xiàng)至第四項(xiàng)的，法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮５窃摋l第一項(xiàng)依然規(guī)定起訴時(shí)原告必須與該案有直接的利害關(guān)系。這顯然采取了傳統(tǒng)當(dāng)事人理論，與檢察院提起民事公益訴訟相矛盾，雖然《實(shí)施辦法》直接忽略此款，但是本條款在規(guī)定起訴條件時(shí)并未對(duì)檢察院提起民事公益訴訟的情況作例外的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行民訴法不僅對(duì)檢察院提起民事公益訴訟無明確規(guī)定而且還存在明確限制的境況。

檢察院作為原告提起民事公益訴訟時(shí)，由于檢察院作為國家機(jī)關(guān)的特殊性，因而相較于普通的自然人、法人原告具有其特殊性，然而我國法律對(duì)此類案件中的相關(guān)程序問題單獨(dú)規(guī)定其所應(yīng)當(dāng)適用的有關(guān)程序，所以涉及相關(guān)程序問題時(shí)檢察院仍然要適用一般的規(guī)定，即適用自然人、法人所遵循的程序規(guī)則。然而對(duì)于檢察院收集證據(jù)時(shí)是否具有強(qiáng)制力，舉證責(zé)任是否應(yīng)該倒置，訴訟時(shí)效應(yīng)否延長，以及訴訟收益等程序問題還存在爭(zhēng)議，對(duì)于被告能否反訴，檢察院能否與被告和解、調(diào)解等問題雖然《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》中有了明確規(guī)定，但依然有值得商榷的地方。即使有些程序與自然人、法人提起的民事訴訟中適用同一規(guī)則，但基于檢察院的特殊性，法律也應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定，從而避免司法實(shí)踐中出現(xiàn)質(zhì)疑與爭(zhēng)議。

（二）完善措施

1.明確立法規(guī)定

首先，應(yīng)當(dāng)完善《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，可以通過修改法律或以司法解釋的形式進(jìn)行完善，以使規(guī)定民事訴訟程序問題的基本法與最新出臺(tái)的有關(guān)決定、辦法內(nèi)容上保持一致。首先是第五十五條，應(yīng)當(dāng)在本條中明確指明法律規(guī)定的機(jī)關(guān)包括檢察院，使檢察院能夠以原告的身份參與民事公益訴訟于法有據(jù)，名正言順。其次是第一百一十九條，該條應(yīng)該明確規(guī)定例外情況，也就是檢察院提起民事公益訴訟時(shí)可以突破與本案有直接利害關(guān)系這一傳統(tǒng)當(dāng)事人理論而是采取程序當(dāng)事人理論，與《實(shí)施辦法》相一致，避免法律體系內(nèi)部之間存在矛盾。同時(shí)《民事訴訟法》也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察院提起的民事公益訴訟的案件范圍，將彈性條款細(xì)化，使案件范圍與最新公布的《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》保持一致，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，行使的是國家公權(quán)力，因而對(duì)待國家公權(quán)力必須謹(jǐn)慎，防止其濫用，同時(shí)也避免這種公權(quán)力因法律的模糊規(guī)定當(dāng)為而不為，無法更好地行使自己的職責(zé)以及各地檢察院提起公益訴訟的案件范圍不一而導(dǎo)致的混亂和降低公民對(duì)檢察院的信賴。

2.完善程序設(shè)計(jì)

（1）賦予檢察院一定限度的調(diào)查取證權(quán)

對(duì)于調(diào)查取證這一程序問題，《民事訴訟法》以及《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》等均未作出具體規(guī)定，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)比較一致的是，賦予檢察院一定的調(diào)查權(quán)利和手段。這與公益訴訟的特點(diǎn)密不可分，因?yàn)樵诖祟愒V訟中被告往往自始至終都參與案件，比較了解具體的案件情況，而檢察院一般都是在被告已經(jīng)造成了嚴(yán)重侵犯公共利益的后果時(shí)才參與到案件中，對(duì)于案情需要一定的調(diào)查才能了解，這一點(diǎn)與被告相比檢察院處于劣勢(shì)。同時(shí)一些不利于被告的證據(jù)往往由其掌控，檢察院搜集起來難度較大。學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議的是檢察院調(diào)查取證權(quán)的限度問題，也就是對(duì)于檢察院提起的民事公益訴訟收集證據(jù)時(shí)是否具有強(qiáng)制力，當(dāng)有關(guān)單位和個(gè)人不配合甚至妨礙檢察院收集證據(jù)時(shí)檢察院能否采取強(qiáng)制措施。有的學(xué)者認(rèn)為檢察院之所以提起訴訟，并不是為了自己的利益而是為了公共利益，同時(shí)公益訴訟案件涉范圍廣，收集證據(jù)困難，應(yīng)當(dāng)給予檢察院強(qiáng)制力從而保證其能夠更好地維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。但有的學(xué)者對(duì)此持反對(duì)觀點(diǎn)，認(rèn)為檢察院的調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)有限度，如果檢察機(jī)關(guān)與在刑事訴訟中一樣充分動(dòng)用司法職權(quán)和司法資源進(jìn)行調(diào)查取證，則有可能侵犯國家秘密、商業(yè)秘密和名譽(yù)權(quán)等民事權(quán)利，使檢察機(jī)關(guān)參加訴訟的初衷和法律精神受到扭曲……因而還是需要堅(jiān)持有限調(diào)查和有限舉證原則[10]。

筆者認(rèn)為，法律應(yīng)明確規(guī)定只是賦予檢察院一定的調(diào)查權(quán)利和手段，但并不賦予檢察院強(qiáng)制力。理由如下：第一，若檢察院擁有調(diào)查取證的強(qiáng)制力則有違當(dāng)事人雙方平等對(duì)抗原則。雖然檢察機(jī)關(guān)作為原告時(shí)有其特殊性，檢察院代表的是公共利益，同時(shí)檢察院又是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，但此時(shí)進(jìn)行的依舊是民事訴訟程序，那么就應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)原則，作為當(dāng)事人雙方的原被告應(yīng)當(dāng)具有平等的訴訟地位，同時(shí)訴訟權(quán)利也要相當(dāng)，如果賦予檢察院調(diào)查取證的強(qiáng)制力無疑會(huì)打破這種平等對(duì)抗，損害被告人的利益。第二，賦予檢察院調(diào)查取證得到強(qiáng)制力確有侵犯被告商業(yè)秘密、名譽(yù)權(quán)的可能性。這樣會(huì)進(jìn)一步侵犯向?qū)Ψ降暮戏?quán)益。針對(duì)擔(dān)心如果不賦予檢察院調(diào)查取證的強(qiáng)制力則無法保障檢察院在公益訴訟中收集到不利于被告的證據(jù)的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以通過檢察院申請(qǐng)法院調(diào)查取證、由立法規(guī)定掌握相關(guān)情況、證據(jù)、專門知識(shí)的國家行政機(jī)關(guān)例如在環(huán)境侵權(quán)案件中的環(huán)保局和有關(guān)團(tuán)體、個(gè)人予以配合協(xié)助、提供證據(jù)資料等方式來解決。

（2）完善舉證責(zé)任

針對(duì)這一問題，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議之處在于在此類訴訟中到底應(yīng)否規(guī)定舉證責(zé)任倒置。有的學(xué)者主張由于在公益訴訟中檢察院介入案件的時(shí)間晚，之前與案件并無聯(lián)系，而被告人自始至終都參與案件并且不利于被告人的證據(jù)往往都掌握在被告人手中，因而這類案件需由被告負(fù)舉證責(zé)任。與之針鋒相對(duì)的意見則認(rèn)為檢察院與被告相比并不處于劣勢(shì)地位，因此應(yīng)依照“誰主張、誰舉證”的基本證據(jù)規(guī)則。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，如前所述，檢察機(jī)關(guān)具備較強(qiáng)的專業(yè)性，擁有專業(yè)人才、豐富的司法資源以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而與被告相比，其并不處于劣勢(shì)地位，如果將公益訴訟中的舉證責(zé)任全部倒置給被告，會(huì)導(dǎo)致雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡，無法平等對(duì)抗，同時(shí)檢察院可能會(huì)因?yàn)椴恍璩袚?dān)舉證責(zé)任而濫用公益訴訟的訴權(quán)。所以針對(duì)這一問題，筆者認(rèn)為還是應(yīng)當(dāng)遵循“誰主張、誰舉證”，而對(duì)于法律已經(jīng)明確規(guī)定舉證責(zé)任倒置給被告的情況，例如環(huán)境污染案件針對(duì)行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系問題需要被告承擔(dān)舉證責(zé)任，此時(shí)才適用舉證責(zé)任倒置。

（3）明確反訴權(quán)

針對(duì)此類訴訟中反訴的問題，早在最高法的關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋中就規(guī)定環(huán)境公益訴訟中被告不可以反訴，之后發(fā)布的《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》也都規(guī)定被告不享有反訴權(quán)，雖然這一問題已有了明確規(guī)定，但學(xué)術(shù)界依然存在爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為被告不能反訴，因?yàn)闄z察院此時(shí)代表的是公共利益，允許被告反訴就等于是允許被告針對(duì)國家和社會(huì)起訴[11]。而有的學(xué)者卻主張基于訴訟權(quán)利平等對(duì)抗，即使是在公益訴訟中，被告依舊可以反訴，同樣被告也有反訴權(quán)，如果在普通民事訴訟中被告可以反訴但在公益訴訟中則不可以，也就是說因?yàn)槠鹪V主體的不同，就剝奪被告反訴權(quán)，這不僅有違平等對(duì)抗，也顯失公正。

雖然我國法律規(guī)定被告不享有反訴權(quán)，但是筆者認(rèn)為針對(duì)被告是否享有反訴權(quán)仍值得商榷，檢察院提起的公益訴訟依然屬于民事訴訟的領(lǐng)域，此時(shí)注重的是當(dāng)事人的平等對(duì)抗，如果剝奪了被告的反訴權(quán)有違公平原則，而且被告行使法律賦予其的反訴權(quán)，并不能說明是針對(duì)國家和社會(huì)的訴訟，只是被告依照法律行使自己的權(quán)利進(jìn)而維護(hù)自己的利益而已。還有的學(xué)者認(rèn)為被告無法向檢察機(jī)關(guān)提起反訴并不是因?yàn)樗幌碛蟹丛V權(quán)，而是由于檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系，不是本訴的反訴對(duì)象。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷，反訴是本訴被告對(duì)本訴原告提起的訴訟，并且反訴與本訴在訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求或案件事實(shí)方面存在著法律上的牽連關(guān)系。那么反訴對(duì)象應(yīng)該就是本訴原告即檢察機(jī)關(guān)，并沒有無反訴對(duì)象的問題。筆者認(rèn)為，在檢察院提起的公益訴訟中應(yīng)明確表明被告享有反訴權(quán)，但同時(shí)說明這種反訴權(quán)處于事實(shí)上不能行使的狀態(tài)，避免直接規(guī)定被告無反訴權(quán)所引起的質(zhì)疑。因?yàn)榉丛V的目標(biāo)是抵銷、吞并本訴，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的訴訟目的，而檢察院提起的公益訴訟維護(hù)的是公共利益，訴訟請(qǐng)求一般是追究被告人的民事責(zé)任，因而被告雖然享有反訴權(quán)，反訴對(duì)象為檢察機(jī)關(guān)，其實(shí)被告也是無法提出可以抵銷、吞并檢察院的訴訟請(qǐng)求的反請(qǐng)求的。

（4）賦予檢察院和解、調(diào)解權(quán)

有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察院提起的民事公益訴訟檢察院無法和解、調(diào)解，因?yàn)楹徒?、調(diào)解往往需要一定程度的妥協(xié)，需要雙方做出讓步以及犧牲自己的實(shí)體權(quán)利，然而檢察院并不是實(shí)體權(quán)利的享有者，檢察院無權(quán)代表國家和公眾放棄和處分權(quán)利，因而不享有和解、調(diào)解權(quán)。針對(duì)這一問題，筆者認(rèn)為應(yīng)分具體情況看待。

首先存在這種可能：有的案件可能存在被告在面對(duì)檢察院的指控而承認(rèn)自己的違法行為并自愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并要求進(jìn)行和解、調(diào)解，以免去訴訟造成的時(shí)間、財(cái)力的浪費(fèi)。這種情況下應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)和解、調(diào)解。其次，對(duì)于雙方討價(jià)還價(jià)的和解、調(diào)解，也應(yīng)當(dāng)明確這并一定就代表這檢察院犧牲了國家和社會(huì)公眾的實(shí)體權(quán)利。因?yàn)檎{(diào)解時(shí)還不存在法院確定的判決，因而檢察院并不知道何種權(quán)益會(huì)得到法院的支持與認(rèn)可，所以在調(diào)解中檢察院雖然會(huì)放棄一部分權(quán)利和利益，但此時(shí)其并無法確定這些權(quán)益就是在法院的裁判中能夠獲得的。[12]同時(shí)和解、調(diào)解能夠起到節(jié)省訴訟的成本，提升訴訟的效率的作用，推動(dòng)爭(zhēng)議盡快解決。檢察院代表的國家和社會(huì)大眾也期望自己的權(quán)益得到盡快的維護(hù)，同時(shí)他們既然已將訴權(quán)信托給檢察院就應(yīng)當(dāng)信賴檢察院在訴訟中會(huì)盡量為其爭(zhēng)取最大利益?；诶婧饬?，和解、調(diào)解更有利于維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)利益最大化，法律應(yīng)當(dāng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)和解、調(diào)解的權(quán)利。不過為了防止檢察院在和解、調(diào)解過程中可能存在的濫用和解、調(diào)解權(quán)，隨意放棄、犧牲和處分國家和社會(huì)公眾的實(shí)體權(quán)利這種情況，法律還應(yīng)同時(shí)規(guī)定案情公告、公開聽證等程序，來加強(qiáng)對(duì)檢察院行使和解、調(diào)解權(quán)的監(jiān)督，避免權(quán)利濫用。針對(duì)這一問題，《實(shí)施辦法》第八條①第八條規(guī)定：“人民檢察院與被告達(dá)成和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。”已經(jīng)有了明確規(guī)定，也就是明確承認(rèn)了檢察院的和解、調(diào)解權(quán)。

（5）延長訴訟時(shí)效

由于有關(guān)法律并未單獨(dú)規(guī)定公益訴訟適用的時(shí)效，則此類案件應(yīng)適用一般的時(shí)效。《民法通則》第一百三十五條規(guī)定：“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為兩年，法律另有規(guī)定的除外?！钡谝话偃鶙l規(guī)定：“下列的訴訟時(shí)效期間為一年：（一）身體受到傷害要求賠償?shù)模唬ǘ┏鍪圪|(zhì)量不合格的商品未聲明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存財(cái)物被丟失或者損毀的?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第六十六條規(guī)定環(huán)境訴訟時(shí)效為三年。在這些規(guī)定中，最長的訴訟時(shí)效也不過才三年，但是公益訴訟涉及的范圍廣，人數(shù)多，某些侵權(quán)行為又具隱蔽性，在取證上較為困難，現(xiàn)行法律規(guī)定中的訴訟時(shí)效無疑過短，從而無法很好地維護(hù)公共利益。《法國民法典》中的時(shí)效是二十年，《日本民法典》更為具體，債權(quán)為十年，所有權(quán)外的財(cái)產(chǎn)權(quán)為二十年，我國臺(tái)灣地區(qū)的“民法”則為15年。因而筆者認(rèn)為，我國法律應(yīng)針對(duì)檢察院提起的民事公益訴訟明確規(guī)定一個(gè)較長的訴訟時(shí)效，如10年甚至是20年。

（6）明確禁止訴訟收益

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)中國的實(shí)際情況，檢察院通過公益訴訟勝訴后，除了訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用由被告承擔(dān)外，還應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)賠償金額的一定比例作為勞動(dòng)報(bào)酬，也就是勝訴利益的分配問題。筆者并不贊同這種觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)起訴的目的是保護(hù)公共利益，這也是檢察院應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)，自然不應(yīng)該從中獲得報(bào)酬，《試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定在公益訴的案件中檢察院無需繳納訴訟費(fèi)，既然此類案件中檢察院不承擔(dān)敗訴時(shí)的不利后果和相關(guān)的訴訟費(fèi)用，那么勝訴的時(shí)候檢察院也不應(yīng)從中獲益。同時(shí)如果允許檢察院敗訴時(shí)不承擔(dān)不利后果和訴訟費(fèi)用但是勝訴時(shí)可獲得報(bào)酬也會(huì)造成檢察院采取各種方式起訴，甚至檢察院可能會(huì)人為制造訴訟，而檢察機(jī)關(guān)本身司法定位是法定的承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的機(jī)關(guān)，司法地位比較高，并享有公權(quán)力，這不僅與檢察院的職能相左，還會(huì)十分危險(xiǎn)。

結(jié)語

本文對(duì)司法實(shí)踐中長期存在的檢察院作為原告提起的民事公益訴訟制度進(jìn)行探討，分析了這一制度的法理依據(jù)、法律依據(jù)以及其他國家的法律規(guī)定，并指出了檢察院相比其他起訴主體具有的明顯優(yōu)勢(shì)，但是依然存在一些問題，因而對(duì)于怎樣完善這一制度筆者也提出了自己的建議，不僅應(yīng)當(dāng)完善立法，在立法中對(duì)這一制度予以明確規(guī)定，同時(shí)由于檢察院作為民事公益訴訟原告的特殊性也要注意相關(guān)的程序問題。但是依舊需要注意的是，雖然近期出臺(tái)的《決定》、《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》使得這一制度進(jìn)一步完善，也受到了廣大的關(guān)注和討論，但是這一制度的完善與發(fā)展并非一朝一夕就能夠?qū)崿F(xiàn)的，仍然需要在今后的立法與執(zhí)法中不斷改進(jìn)。

[1]楊榮馨.民事訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.136.

[2]饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)政府訴郭頌等侵犯民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)糾紛案[J].最高人民法院公報(bào).2004，（7）：26.

[3]常怡.比較民事訴訟法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.147.

[4]博登海默著，鄧正來譯.法理學(xué)——法哲學(xué)與法律方法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.326.

[5]江偉.民事訴訟法（第六版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.157.

[7]唐逸飛.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟研究[D].上海：上海社會(huì)科學(xué)院，2014.

[8]劉殿龍.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究[D].長春：吉林大學(xué)，2014.

[9]梅宏，胡曉蓮.人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能定位研究[J].南京大學(xué)法學(xué)評(píng)論，2011，（1）：95.

[10]許海峰.法律監(jiān)督的理論和實(shí)證研究[M].北京：法律出版社，2004.552.

[11]梅宏，胡曉蓮.人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能定位研究[J].南京大學(xué)法學(xué)評(píng)論，2011，（1）：102.

[12]廖中洪.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003，（3）：130—137.

The Research about Procuratorate Filing a Civil Public Interest Litigation System

TangQi
(Nankai University，Tianjin)

Because of the particularity of the civil public interest litigation and procuratorate,so the academic circles pay attention to and discuss the civil public interest litigations that procuratorates as plaintiff file all the time.On July 1,2015,the standing committee of the National People's Congress passed“The decision about the authorization of the supreme people's procuratorate of the pilot in some areas to carry out the public welfare lawsuit”(hereinafter referred to as“decision”).The relevant issues about procuratorates filing civil public interest litigations were widely discussed again.So this article will discuss and analyze the bases, advantages,drawbacks and perfection of procuratorates filing the civil public interest litigations.

procuratorate;civil public interest litigation;basis;measures to improve.

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-1140（2016）05-0073-08

（責(zé)任編輯：天下溪）

2015-07-10

唐琪，女，山東臨沂人，南開大學(xué)法學(xué)院一級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事訴訟法學(xué)研究。