叢淼

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江 牡丹江157022）

依法規(guī)范處理基層信訪事項(xiàng)對(duì)策研究

叢淼

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江 牡丹江157022）

信訪制度具有權(quán)利救濟(jì)、了解民意、公共政策咨詢與糾偏等社會(huì)功能，是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，是直接接觸群眾、維護(hù)群眾權(quán)益的工作平臺(tái)。目前，基層信訪工作存在著信訪量始終居高不下，信訪案結(jié)事不了，缺乏相應(yīng)機(jī)制規(guī)范指導(dǎo)等問(wèn)題。應(yīng)深入剖析困擾基層信訪工作問(wèn)題產(chǎn)生的原因，在信訪工作中建立全方位超前預(yù)警機(jī)制、客觀公正的終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制、信訪無(wú)終結(jié)跟蹤和穩(wěn)控機(jī)制。

信訪；超前預(yù)防機(jī)制；終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制

信訪制度作為中國(guó)特色的民意表達(dá)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，對(duì)實(shí)現(xiàn)公民的政治參與權(quán)利、利益訴求表達(dá)、個(gè)人權(quán)益受損的救濟(jì)等方面發(fā)揮了重要的作用。在社會(huì)處于發(fā)展速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的大背景下，在廣大人民群眾權(quán)利意識(shí)不斷提高的今天，信訪制度面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

一、目前基層信訪工作的主要疑難問(wèn)題

（一）基層信訪量始終居高不下

當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，影響社會(huì)穩(wěn)定的因素日漸增多，各種深層次的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題日漸突出，導(dǎo)致信訪案件呈上升趨勢(shì)。信訪本身是解決群眾訴求的一種方式，但信訪中的纏訪、鬧訪等對(duì)抗性卻明顯增強(qiáng)，尤其是重復(fù)訪、越級(jí)訪成為基層信訪工作面臨的巨大壓力。雖然目前已經(jīng)按照黨的十八屆四中全會(huì)精神實(shí)現(xiàn)訴訪分離，把涉及刑事、民事、行政等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法處理，但在實(shí)際信訪接待工作中，涉法信訪案件分流較難，信訪總量基數(shù)仍處高位，信訪案件的內(nèi)容以求決類為主，人民群眾所反映的案件仍然集中在迫切要求解決的諸如就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)保、養(yǎng)老、安置、補(bǔ)償、低保等方面，主要是圍繞一些生活中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）基層信訪工作存在案結(jié)事不了

在轉(zhuǎn)型期的社會(huì)背景下，我國(guó)社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出多發(fā)的趨勢(shì)?；鶎诱侨罕姽ぷ鞯牡谝痪€，也是接觸矛盾和解決矛盾的第一線。按照現(xiàn)行的《信訪條例》第34條、第35條規(guī)定，在處理同一信訪案件的具體事項(xiàng)，按照法律規(guī)定的程序，經(jīng)過(guò)三級(jí)行政機(jī)關(guān)，逐級(jí)依次做出信訪處理意見(jiàn)、信訪復(fù)查意見(jiàn)、信訪復(fù)核意見(jiàn)后，由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)終止受理該信訪事項(xiàng)，該信訪案件事項(xiàng)處理即告終結(jié)。如果信訪人仍然以同一事實(shí)和同一理由提出信訪投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。但現(xiàn)實(shí)工作中的難度在于：經(jīng)過(guò)了程序上的三級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，信訪人依然不接受處理意見(jiàn)。有一些訪民刻意選擇敏感時(shí)段，在敏感地點(diǎn)，采取過(guò)激方式，制造敏感事件。擇機(jī)信訪令基層信訪機(jī)構(gòu)防不勝防，造成的政治影響較大，雖然各部門十分重視，但仍發(fā)生一些意外事件。非正常上訪，越級(jí)進(jìn)京訪成為基層信訪工作的重點(diǎn)，更是難點(diǎn)，因此，建立信訪終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制和信訪終結(jié)后的維穩(wěn)機(jī)制迫在眉睫。

（三）基層信訪缺乏相應(yīng)機(jī)制規(guī)范指導(dǎo)

基層信訪工作在現(xiàn)有體制、機(jī)制下運(yùn)轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題有：第一，一些地方和部門工作中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，亟待切實(shí)加以解決。《信訪條例》中要求上訪人必須規(guī)范自身的信訪方式和行為，“六個(gè)不得”、黨政機(jī)關(guān)信訪部門的“三個(gè)不受理”和“三級(jí)終結(jié)”程序在實(shí)際工作中落實(shí)較難，信訪人員的信訪行為及秩序仍然不夠規(guī)范。第二，信訪工作體制與訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法定途徑銜接不順?！缎旁L條例》第21條明確規(guī)定，對(duì)已經(jīng)受理或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法定途徑解決的，不予受理。但在實(shí)際操作中，只要發(fā)生到省或進(jìn)京上訪，不論是否屬于《信訪條例》第21條規(guī)定的情形，國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門依然層層交辦給基層信訪機(jī)構(gòu)，還要求定期反饋辦理情況，違反了《信訪條例》的規(guī)定，導(dǎo)致了信訪人“信訪不信法”。第三，信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核存在案件難以終結(jié)的問(wèn)題?！缎旁L條例》第35條明確規(guī)定，信訪人對(duì)信訪案件的復(fù)核意見(jiàn)不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出信訪投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府的信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)均不再受理。但在基層信訪工作中，一些信訪事項(xiàng)經(jīng)過(guò)了三級(jí)復(fù)查復(fù)核程序，有的甚至通過(guò)省級(jí)和國(guó)家級(jí)備案，按《信訪條例》規(guī)定不應(yīng)再受理，但只要發(fā)生進(jìn)京或到省上訪，國(guó)家和省依然層層交辦，信訪案件結(jié)而不終，助長(zhǎng)了信訪人在國(guó)家和省纏訪、鬧訪，使《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定難以落實(shí)。

二、困擾基層信訪機(jī)關(guān)疑難問(wèn)題的原因剖析

“信訪制度的價(jià)值是給政治民主的存活與成長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的土壤，最大限度地保障公民權(quán)利進(jìn)行了鮮活的制度嘗試和路徑探索?！盵1]基層政府是接觸人民群眾的第一線，也是信訪工作的第一線，工作難度大，出現(xiàn)的信訪疑難問(wèn)題也較多，產(chǎn)生的原因多種多樣，究其主要原因如下。

（一）定位不準(zhǔn)確，沒(méi)有把信訪工作作為長(zhǎng)期重要群眾工作來(lái)對(duì)待

有些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)到信訪是當(dāng)前最重要的群眾工作。做好新形勢(shì)下的信訪工作關(guān)系到最廣大人民群眾的根本利益，關(guān)系到黨的執(zhí)政根基和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的全局，關(guān)系到黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。因此，必須從構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前信訪工作的重要性，增強(qiáng)做好信訪工作的緊迫感和使命感。

（二）調(diào)處不徹底，沒(méi)有嚴(yán)格按照處理信訪規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行

一是對(duì)初信初訪不夠重視，信訪接訪和處理不夠及時(shí)；二是處理信訪案件缺少具體標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有嚴(yán)格按照事實(shí)清楚、依據(jù)充分、處理準(zhǔn)確等基本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；三是沒(méi)有按照處理信訪工作的“三級(jí)終結(jié)”程序執(zhí)行，導(dǎo)致信訪工作出現(xiàn)反復(fù)；四是沒(méi)有做深入細(xì)致的思想工作，雖然反映的問(wèn)題得到了責(zé)任單位的基本解釋和答復(fù)，但沒(méi)有從信訪人內(nèi)心深處進(jìn)行及時(shí)的溝通和疏導(dǎo)；五是對(duì)部分無(wú)理鬧訪、纏訪事件解決力度不夠，沒(méi)有后續(xù)的維穩(wěn)措施，嚴(yán)重影響正常信訪機(jī)構(gòu)的工作秩序。

（三）機(jī)制不健全，沒(méi)有形成信訪統(tǒng)籌標(biāo)本兼治齊抓共管的工作格局

“信訪既是行政信訪的功能實(shí)現(xiàn)載體，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，它具有鮮明的行政監(jiān)督的基本屬性。”[2]287基層信訪機(jī)構(gòu)和信訪案件的責(zé)任單位還沒(méi)有形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作大格局?；鶎有旁L機(jī)構(gòu)工作人員配備不夠，兼職、掛職人員多，專職信訪工作人員少，有的社區(qū)和村委會(huì)沒(méi)有相關(guān)的信訪工作人員和信息員，有的單位信訪工作人員形同虛設(shè)、有名無(wú)實(shí)，工作程序不完善、不到位。面對(duì)基層信訪工作出現(xiàn)的疑難問(wèn)題，亟需尋求解決對(duì)策，建立健全相關(guān)信訪工作機(jī)制。

三、解決基層信訪工作疑難問(wèn)題的對(duì)策

我們要把改革精神和法治精神統(tǒng)一起來(lái)，從創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾合法權(quán)益體制機(jī)制的實(shí)踐深層來(lái)研究突破，推動(dòng)基層信訪工作的創(chuàng)新與發(fā)展。重點(diǎn)應(yīng)建立健全三個(gè)機(jī)制：信訪全方位超前預(yù)防機(jī)制、信訪終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制及信訪無(wú)終結(jié)跟蹤和穩(wěn)控機(jī)制。

（一）建立全方位超前預(yù)警機(jī)制

“信訪制度的功能并不是直接解決法律上的是非問(wèn)題，它只是使人民群眾的是非問(wèn)題獲得解決的引導(dǎo)、跟蹤和推動(dòng)機(jī)制?！盵2]94針對(duì)新形勢(shì)下信訪工作不斷出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)，要制定出有效的信訪超前預(yù)警機(jī)制，將矛盾問(wèn)題化解在基層和萌芽狀態(tài)。建議在各行政機(jī)關(guān)配備或確定專職信訪信息員，由基層人民政府牽頭，定期組織信訪局、司法局、公安局、民政局和政府相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人和信訪信息員參加的熱點(diǎn)矛盾疏理排查活動(dòng)，將排查出來(lái)的重點(diǎn)問(wèn)題和信訪重點(diǎn)人員進(jìn)行梳理歸類整理，以方便問(wèn)題的解決處理和事后進(jìn)行回訪、監(jiān)督，從源頭上杜絕信訪案件的發(fā)生。

（二）建立客觀公正的終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制

為了減輕地方壓力，國(guó)家信訪局在信訪系統(tǒng)內(nèi)部探索出“三級(jí)”終結(jié)機(jī)制。如何評(píng)價(jià)信訪案件的終結(jié)，成為實(shí)際工作中的一個(gè)疑難問(wèn)題，筆者建議建立信訪案件終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制，具體為：由信訪部門提交信訪事項(xiàng)復(fù)核機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，向其提出啟動(dòng)信訪“終結(jié)評(píng)價(jià)機(jī)制”的建議。由信訪部門負(fù)責(zé)組織選聘組成終結(jié)評(píng)價(jià)第三方，根據(jù)具體的信訪情況、信訪事項(xiàng)所涉及的政策制定部門，包括復(fù)核意見(jiàn)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)工作人員、法律從業(yè)人員、社會(huì)中介組織、居委會(huì)、村委會(huì)、社區(qū)代表、人民群眾代表等組成評(píng)議小組，評(píng)議人員盡最大可能實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和中立化。由信訪事項(xiàng)復(fù)核行政機(jī)關(guān)就信訪事項(xiàng)及其復(fù)核意見(jiàn)進(jìn)行書面說(shuō)明，終結(jié)評(píng)價(jià)第三方就信訪事項(xiàng)的案件卷宗進(jìn)行書面評(píng)價(jià)。要重視在終結(jié)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中提出和發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題，由信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)梳理和總結(jié)問(wèn)題，由終結(jié)評(píng)價(jià)第三方來(lái)確定解決路徑，并作出評(píng)判結(jié)論，由信訪責(zé)任單位負(fù)責(zé)落實(shí)。

（三）建立信訪無(wú)終結(jié)跟蹤和穩(wěn)控機(jī)制

信訪實(shí)際上是一種行政補(bǔ)充救濟(jì)。根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則，從信訪權(quán)用盡的另一角度，也要求行政部門對(duì)信訪人用盡法律規(guī)定的救濟(jì)程序和手段。信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)本著“信訪無(wú)終結(jié)”的工作原則，在宣告信訪“三級(jí)終結(jié)”以后，依然由負(fù)責(zé)信訪的機(jī)關(guān)在最終解決方案內(nèi)進(jìn)行化解和說(shuō)服工作，將工作重心轉(zhuǎn)向?qū)π旁L人的思想疏導(dǎo)。切實(shí)為信訪人解決各種實(shí)際困難，做好對(duì)信訪終結(jié)案件信訪跟蹤，做好信訪終結(jié)后的穩(wěn)控，才能真正發(fā)揮“信訪終結(jié)制”應(yīng)有的作用。應(yīng)建立信訪無(wú)終結(jié)跟蹤和穩(wěn)控機(jī)制，一是建立信息共享陽(yáng)光信訪系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)信訪“三級(jí)終結(jié)”后的信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，將已經(jīng)信訪程序終結(jié)的信訪事項(xiàng)、信訪如何答復(fù)、是否經(jīng)過(guò)了復(fù)查復(fù)核，以及信訪復(fù)查復(fù)核的情況，全部錄入陽(yáng)光信訪信息系統(tǒng)。如果發(fā)生信訪人重復(fù)上訪行為，便于各級(jí)信訪部門在接待中快速查詢信訪信息，掌握信訪答復(fù)情況，統(tǒng)一答復(fù)口徑，維護(hù)政府公信力。二是建立多維立體社會(huì)扶助體系。從調(diào)查中可以看出，重復(fù)信訪市民占有的經(jīng)濟(jì)、文化、組織、政治等資源比較匱乏。針對(duì)這一現(xiàn)象，我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始對(duì)重復(fù)信訪市民進(jìn)行幫扶，但這種做法尚無(wú)制度和規(guī)范依據(jù)，各級(jí)各地政府的扶助工作仍處于自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了兩種典型問(wèn)題，即當(dāng)事人提出不合理要求和滋生攀比的心理。信訪工作迫切需要整合資源，建立多維立體的社會(huì)扶助體系，規(guī)范扶助的程序，遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，將個(gè)別政府的悄悄花錢買太平暗中買單的行為轉(zhuǎn)化為公開(kāi)的法律行為，既可以預(yù)防當(dāng)事人提出不合理要求，減少相互攀比的心理，同時(shí)可以體現(xiàn)政府對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心，有助于政府正面形象的樹(shù)立。三是專業(yè)人員與重復(fù)訪民定期交流。邀請(qǐng)具有法律知識(shí)的專業(yè)人員幫助重復(fù)信訪者，做好說(shuō)理和疏通引導(dǎo)工作，可以進(jìn)行面對(duì)面的現(xiàn)身說(shuō)法，可以請(qǐng)律師或法律工作人員到現(xiàn)場(chǎng)解答一些法律問(wèn)題。這就需要政府投入更多的精力，來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)力量，定期開(kāi)展專家、律師等專業(yè)人士與重復(fù)信訪者的交流互動(dòng)活動(dòng)，幫助重復(fù)信訪者解決現(xiàn)實(shí)困難問(wèn)題，同時(shí)緩慢糾正重復(fù)信訪者偏頗的法律意識(shí)和思想行為。

構(gòu)建規(guī)范的信訪事項(xiàng)處理機(jī)制是做好群眾工作的重要保障，是中國(guó)特色民主政治制度的重要補(bǔ)充。只有通過(guò)積極作為和工作創(chuàng)新，找準(zhǔn)自身定位，才能發(fā)揮好信訪工作在國(guó)家和社會(huì)治理體系中的應(yīng)有作用，讓信訪成為監(jiān)督權(quán)力的制度化力量，推動(dòng)法治政府建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而共同努力奮斗。

[1]陳敦源.民主治理：公共行政與民主政治的制度性調(diào)和［M］.臺(tái)北：五南圖書出版發(fā)行有限公司，2009：22.

[2]王浦劬.以治理的民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——對(duì)于行政信訪的再審視［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012：287.

責(zé)任編輯：溫冠男

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1671-1262（2016）03-0034-03

2016-05-10

叢淼，女，中共牡丹江市委黨校、牡丹江市行政學(xué)院、牡丹江市社會(huì)主義學(xué)院教研室主任，碩士，教授，主要從事法理學(xué)、行政法學(xué)、民商法學(xué)及司法實(shí)務(wù)方面的研究。