郭瑋

（中共上海市松江區(qū)委黨校，上海201620）

基于執(zhí)行力的黨內(nèi)規(guī)章制度長(zhǎng)效機(jī)制研究

郭瑋

（中共上海市松江區(qū)委黨校，上海201620）

黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)進(jìn)入歷史上新的里程碑。建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制，要以建設(shè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的黨內(nèi)規(guī)章制度體系為基礎(chǔ)，遵循制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的基本思路，建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度的銜接配套機(jī)制、執(zhí)法保障機(jī)制和制度運(yùn)行機(jī)制。

執(zhí)行力；黨的建設(shè)；黨內(nèi)規(guī)章制度；長(zhǎng)效機(jī)制

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記立足全面從嚴(yán)治黨提出了一系列新思想和新觀點(diǎn)，是馬克思主義黨建學(xué)說(shuō)在中國(guó)發(fā)展的最新理論成果。習(xí)近平總書(shū)記科學(xué)闡述了思想建黨和制度治黨的辯證關(guān)系，指出：“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力?！秉h的十八屆四中全會(huì)又提出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障?！边@些論述是對(duì)馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)理論的豐富和發(fā)展，為建立與完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系、提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力指明了目標(biāo)和方向。

一、提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力是黨的建設(shè)科學(xué)化水平的應(yīng)有之義

（一）提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力是全面依法治國(guó)的必然要求

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，”強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)?！秉h是社會(huì)主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)施者，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》不僅僅只是法治文件，更重要的是一個(gè)管黨治黨的文件，因?yàn)槿嬉婪ㄖ螄?guó)是針對(duì)執(zhí)政黨主體提出的新要求。第一，全面依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法執(zhí)政。它既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)規(guī)章管黨治黨。法治化建設(shè)內(nèi)在包含兩方面內(nèi)容：一是國(guó)家生活的法治化、制度化建設(shè)，二是黨內(nèi)生活的規(guī)范化、制度化建設(shè)。后者約束的對(duì)象是各級(jí)黨組織和廣大黨員。黨的先進(jìn)性和純潔性要求黨員帶頭發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，自覺(jué)做尊法學(xué)法守法用法的模范，在全面依法治國(guó)中發(fā)揮重要作用。第二，增強(qiáng)黨員的規(guī)矩意識(shí)。既不能停留在靠領(lǐng)導(dǎo)重視和個(gè)人能力推進(jìn)工作上，也不能停留在用黨內(nèi)紅頭文件提出管黨治黨要求上，最終要靠制度來(lái)保障黨的建設(shè)科學(xué)化，依靠?jī)?nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效運(yùn)行的黨內(nèi)規(guī)章制度體系，實(shí)現(xiàn)黨的工作、黨的建設(shè)、黨的運(yùn)行有法可依、有章可循、有據(jù)可查。第三，全面從嚴(yán)治黨要求提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化和法治化水平。發(fā)揮黨組織履行協(xié)助、監(jiān)督兩大職能，完成服務(wù)中心、建設(shè)隊(duì)伍核心任務(wù)，體現(xiàn)黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平；從保障黨員主體地位出發(fā)，落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，保障黨員的主體地位和民主權(quán)利，體現(xiàn)黨的制度建設(shè)的民主化水平；從全面從嚴(yán)治黨要求出發(fā)，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等為基本遵循和主要依據(jù)，健全黨內(nèi)規(guī)章制度體系，提升黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力，體現(xiàn)黨的制度建設(shè)的法治化水平。

（二）提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力是全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要

加強(qiáng)黨的制度建設(shè)是全面深化改革對(duì)執(zhí)政黨提出的新任務(wù)，也是全面深化改革的根本保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的黨內(nèi)規(guī)章制度體系，使各方面制度更加成熟、定型是階段性目標(biāo)。黨內(nèi)規(guī)章制度改革既是加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)的需要，也是全面深化改革對(duì)執(zhí)政黨自身建設(shè)的要求。第一，政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)行負(fù)面清單管理、制度建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”的應(yīng)用與發(fā)展等都為黨的建設(shè)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。不能用過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度、辦法做當(dāng)前市場(chǎng)化、全球化時(shí)代的黨建，不能用工業(yè)化時(shí)代的價(jià)值理念和方式方法做信息化時(shí)代的黨建。新形勢(shì)下，黨的建設(shè)要主動(dòng)適應(yīng)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，以建立與完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系、發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制為保障，做好新形勢(shì)下的黨建法治化工作。第二，建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制是黨的制度改革的重要內(nèi)容，是保障黨的建設(shè)由人治走向法治的必由之路。黨的建設(shè)以強(qiáng)化黨的制度建設(shè)為核心，既注重黨內(nèi)規(guī)章制度與國(guó)家法律法規(guī)的銜接、協(xié)調(diào)、一致，也注重黨的建設(shè)制度與黨內(nèi)規(guī)章制度的銜接、協(xié)調(diào)、一致，以加強(qiáng)黨的制度建設(shè)解決新時(shí)期黨的建設(shè)面臨的新問(wèn)題，從而適應(yīng)全面深化改革對(duì)黨的建設(shè)法治化的要求。

（三）提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力是政黨現(xiàn)代化的客觀要求

習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在地包含黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化和執(zhí)政方式現(xiàn)代化，而執(zhí)政能力現(xiàn)代化和執(zhí)政方式現(xiàn)代化都是政黨現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。第一，政黨現(xiàn)代化是政黨適應(yīng)現(xiàn)代化的潮流與趨勢(shì)。主要包括政治現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程與發(fā)展規(guī)律，使自身結(jié)構(gòu)、功能機(jī)制和運(yùn)作方式不斷制度化、民主化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)政黨政治的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程。它要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行模式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而制度化、規(guī)范化、程序化是其重要內(nèi)容。第二，建立與完善黨內(nèi)規(guī)章制度是黨治國(guó)理政特別是管理黨內(nèi)事務(wù)的重要方式，其核心價(jià)值是在實(shí)踐基礎(chǔ)上，理念先導(dǎo)，制度先行，使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加規(guī)范化，有助于更好地發(fā)揮黨組織和黨員的作用。提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力，“關(guān)鍵少數(shù)”理應(yīng)自覺(jué)走在前列，教育引導(dǎo)黨員牢固樹(shù)立法治意識(shí)，提高法治思維和依法辦事能力，推動(dòng)黨的建設(shè)法治化、民主化和制度化水平。

二、新形勢(shì)下黨內(nèi)規(guī)章制度的新變化與新特點(diǎn)

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度，法度必求完備。黨內(nèi)規(guī)章制度是否完備是一個(gè)政黨成熟程度與執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。任何一個(gè)政黨發(fā)展到高級(jí)階段，都離不開(kāi)系統(tǒng)、健全、完備的黨內(nèi)規(guī)章制度，否則就難以規(guī)范黨內(nèi)秩序、嚴(yán)明黨的紀(jì)律，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一。當(dāng)前，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)主要規(guī)章制度基本齊全，黨內(nèi)生活的主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)有法可依，為管黨治黨、治國(guó)理政提供了重要制度保障。

（一）黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)進(jìn)入歷史上新的里程碑

黨的十八大以來(lái)，根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展變化，一系列事關(guān)黨的建設(shè)成敗的重要黨內(nèi)規(guī)章，如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等重新修訂，標(biāo)志著黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的里程碑。尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《準(zhǔn)則》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的變化很大?！稖?zhǔn)則》覆蓋8800多萬(wàn)名全體黨員，將普通黨員也納入管理，不留死角，提出“四個(gè)必須”和“八條規(guī)范”的新要求?！鞍藯l規(guī)范”中，前四條規(guī)范主要針對(duì)全體黨員提出原則要求和規(guī)范，后四條規(guī)范專(zhuān)門(mén)針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”，提出比普通黨員更高的要求?！稐l例》的修改比例高達(dá)近90%，甚至有的章節(jié)幾乎全部修改，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法各表、紀(jì)嚴(yán)于法，把與《治安管理處罰法》、《刑法》等國(guó)家法律法規(guī)相重復(fù)的79條內(nèi)容全部刪掉。新《準(zhǔn)則》和《條例》突出強(qiáng)調(diào)黨員要堅(jiān)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，尤其是對(duì)黨的十八大以后仍不收斂、不收手的行為加重處分，為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立一條“高線”，劃定一條“底線”，對(duì)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律開(kāi)列“負(fù)面清單”，提高黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)行力，把全面從嚴(yán)治黨落細(xì)、落小、落實(shí)，從長(zhǎng)效機(jī)制上為黨員的先進(jìn)性、純潔性本質(zhì)特征提供保障，從而將黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)提升到了前所未有的高度。

（二）黨內(nèi)規(guī)章清理的加減法為建立長(zhǎng)效機(jī)制指明方向

《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》出臺(tái)，標(biāo)志著黨的歷史上第一次黨內(nèi)規(guī)章和規(guī)范性文件集中清理順利完成。經(jīng)過(guò)對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章和規(guī)范性文件1178件，其中廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效487件。一是做減法，對(duì)黨內(nèi)規(guī)章制度體系“四不”問(wèn)題進(jìn)行一攬子解決，實(shí)現(xiàn)初步“瘦身”。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)規(guī)章制度體系中存在著與形勢(shì)變化不適應(yīng)、新舊并行不協(xié)調(diào)、不同領(lǐng)域不銜接、前后規(guī)定不一致等問(wèn)題，既有礙具體制度在實(shí)際中的執(zhí)行，更有損黨內(nèi)規(guī)章整體的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。集中清理對(duì)納入清理范圍的文件采取廢止、宣布失效和繼續(xù)有效三種處理方式。二是做加法，初步摸清家底，主動(dòng)梳理問(wèn)題，積極研究思考，對(duì)今后的制度體系建設(shè)形成共識(shí)、明確方向。在結(jié)構(gòu)上，需要盡快建立與完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系框架，改變現(xiàn)在同一領(lǐng)域規(guī)定分散交叉在不同規(guī)章中的現(xiàn)象，整合出臺(tái)一批具有主干地位的黨內(nèi)規(guī)章；在內(nèi)容上，需要厘清黨內(nèi)規(guī)章的基本塊面，聚焦形勢(shì)變化的要求和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，出臺(tái)一批實(shí)踐亟需的黨內(nèi)規(guī)章；在實(shí)施上，需要提高操作性，關(guān)注程序性、保障性、懲戒性的條文制定，出臺(tái)一批針對(duì)已有制度進(jìn)行配套的實(shí)施辦法和細(xì)則。

（三）問(wèn)責(zé)制度成為全面從嚴(yán)治黨的重要法寶和重要利器

《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》是繼《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》重新修訂之后，從嚴(yán)治黨走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的豐富和完善，使黨規(guī)黨紀(jì)的籠子越扎越緊，并向全黨釋放出“有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”的強(qiáng)烈政治信號(hào)。作為黨內(nèi)規(guī)章制度的重要內(nèi)容，問(wèn)責(zé)制度面向各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)解決沒(méi)有人負(fù)責(zé)的問(wèn)題，突出強(qiáng)調(diào)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。追責(zé)主要針對(duì)執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，“四風(fēng)”和腐敗問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問(wèn)題，巡視整改不落實(shí)等。問(wèn)責(zé)制度始終聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”。對(duì)于失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果、人民群眾反映強(qiáng)烈、損害黨執(zhí)政政治基礎(chǔ)的嚴(yán)肅追究責(zé)任，既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，突出落實(shí)主體責(zé)任、厘清責(zé)任鏈條、擰緊責(zé)任螺絲、提高履職效能的制度初衷。有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)、精準(zhǔn)發(fā)力、補(bǔ)齊短板，以問(wèn)責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，推動(dòng)管黨治黨從寬、松、軟走向嚴(yán)、緊、硬，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)已成為管黨治黨建設(shè)黨約束黨的鮮明特色。

（四）中央重要黨內(nèi)規(guī)章注重聚焦現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)、填補(bǔ)領(lǐng)域空白

中央層面幾乎每個(gè)領(lǐng)域都有基礎(chǔ)主干黨內(nèi)規(guī)章制定出臺(tái)，很多都已成為黨史上的第一。黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)規(guī)章制定取得重大進(jìn)展，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》是70年來(lái)首度為黨組“定規(guī)立矩”；《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 (試行)》是關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部黨內(nèi)規(guī)章；《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》重磅出場(chǎng)等。黨的思想建設(shè)方面，修訂出臺(tái)《干部教育培訓(xùn)工作條例》；組織建設(shè)方面，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》；反腐倡廉建設(shè)方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》是黨的十八大以來(lái)黨中央修訂的第一部關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》更是為全面從嚴(yán)治黨立德立規(guī)。一是注重聚焦現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問(wèn)題。在干部“能上”方面，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為基礎(chǔ)主干的系列黨內(nèi)規(guī)章已比較完備，“能下”方面則一直缺少制度依據(jù)?！蛾P(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行干部退休制度、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度、加大領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)力度的同時(shí)，重點(diǎn)對(duì)調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部問(wèn)題作出規(guī)范，為整肅吏治、掃除歪風(fēng)積弊提供制度依據(jù)，更好地發(fā)揮教育激勵(lì)作用和警示督促效應(yīng)，讓“降級(jí)”和“退格”形成機(jī)制，化作常態(tài)。二是強(qiáng)調(diào)填補(bǔ)領(lǐng)域空白?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定，在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí)的重要途徑，是從國(guó)情出發(fā)創(chuàng)造的一項(xiàng)重要制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對(duì)黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策等作出全面規(guī)范，對(duì)監(jiān)督檢查、責(zé)任追究提出明確要求，使黨組的設(shè)立和運(yùn)行有了總依據(jù)和總遵循，勢(shì)必提高黨組工作的制度化、規(guī)范化和程序化水平。

三、當(dāng)前黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)的工作理念、體制機(jī)制、方式方法日趨完善，執(zhí)行力度進(jìn)一步加大，為全面從嚴(yán)治黨提供了重要制度保障，但按照中央對(duì)全面從嚴(yán)治黨的新要求，仍存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問(wèn)題。

（一）黨內(nèi)規(guī)章內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)性需要進(jìn)一步加強(qiáng)

黨內(nèi)規(guī)章制度理念的創(chuàng)新性不強(qiáng)，與當(dāng)前黨建法治化面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求存在不適應(yīng)現(xiàn)象。有的規(guī)章內(nèi)容存在脫離實(shí)際的情況，未能及時(shí)、適時(shí)修改、完善、創(chuàng)新；有的規(guī)章內(nèi)容的原則性、籠統(tǒng)性、宏觀性特征較明顯，彈性空間比較大，質(zhì)的規(guī)定性較多，量的規(guī)定性較少；相關(guān)配套規(guī)章、實(shí)施細(xì)則還不夠完善，導(dǎo)致有的制度規(guī)定缺乏科學(xué)、具體、明確的要求，不利于黨內(nèi)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。如新的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中對(duì)黨員發(fā)生賭博行為沒(méi)有具體明確的規(guī)定，由于重新修訂不久，實(shí)施細(xì)則、細(xì)化措施還沒(méi)有出來(lái)，在這種情況下，按照慣例，只能參考2013年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第162條的執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。還有，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》中規(guī)定“機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制是工委實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、黨組（黨委）實(shí)施指導(dǎo)”，但是，在實(shí)踐中，黨組（黨委）作為機(jī)關(guān)黨建第一責(zé)任人，從履職要求上同樣也是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如果強(qiáng)化工委的領(lǐng)導(dǎo)，這一領(lǐng)導(dǎo)體制理應(yīng)明確黨組（黨委）在機(jī)關(guān)黨建工作中對(duì)工委負(fù)責(zé)，以提升工委的領(lǐng)導(dǎo)力，切實(shí)落實(shí)機(jī)關(guān)黨建的責(zé)任制。

（二）頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃的質(zhì)量需要進(jìn)一步提高

主要表現(xiàn)為根本制度、具體制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平較低。黨的建設(shè)隨著形勢(shì)和任務(wù)不斷發(fā)展、完善、創(chuàng)新，而黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)缺少頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，并沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)、完備、健全的完整制度體系。長(zhǎng)期以來(lái)，由于黨內(nèi)規(guī)章制度體系統(tǒng)籌規(guī)劃不足，重視黨內(nèi)規(guī)章制度的實(shí)體性規(guī)范，忽視黨內(nèi)規(guī)章制度的程序性規(guī)范，導(dǎo)致碎片化現(xiàn)象比較突出，規(guī)章制定工作的系統(tǒng)性、整體性、計(jì)劃性不強(qiáng)，黨內(nèi)規(guī)章制度體系建設(shè)總體上比較滯后。如黨章中規(guī)定黨員的八項(xiàng)權(quán)利，并在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中對(duì)黨員的八項(xiàng)權(quán)利還作了進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充，但黨章和《條例》對(duì)用什么程序、通過(guò)什么途徑來(lái)保障黨員的權(quán)利落實(shí)都規(guī)定得不夠具體、詳細(xì)、明確。近年來(lái)，中央對(duì)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)高度重視，1998年頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》，2010年進(jìn)行重新修訂，但由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性考量與可持續(xù)設(shè)計(jì)，機(jī)關(guān)黨建制度建設(shè)理論研究相對(duì)薄弱，領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制、具體制度還沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)完整的制度體系，缺少一張藍(lán)圖繪到底。因此，需要在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系上下功夫、出實(shí)招、見(jiàn)成效。

（三）制度規(guī)定與黨內(nèi)規(guī)章銜接的協(xié)調(diào)性需要進(jìn)一步統(tǒng)籌

黨內(nèi)規(guī)章涉及黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等各領(lǐng)域，包含保障黨員權(quán)利、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督等重點(diǎn)內(nèi)容，制度規(guī)定應(yīng)從匹配性、操作性、實(shí)用性上與之銜接?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》中關(guān)于機(jī)關(guān)黨組織履行監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》缺乏銜接；《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》中規(guī)定的“協(xié)助黨組（黨委）管理機(jī)關(guān)基層黨組織和群眾組織的干部，配合干部人事部門(mén)對(duì)機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核和民主評(píng)議，對(duì)機(jī)關(guān)行政干部的任免、調(diào)動(dòng)和獎(jiǎng)懲提出意見(jiàn)和建議”等內(nèi)容也缺乏與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的銜接。此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《實(shí)施辦法》等制度規(guī)定和一些指導(dǎo)性文件，也缺乏可操作的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，缺少跟進(jìn)配套辦法與細(xì)化量化操作程序，致使實(shí)體性規(guī)定難以落細(xì)、落小、落實(shí)。黨內(nèi)民主建設(shè)內(nèi)容也缺少系統(tǒng)的制度保障機(jī)制，規(guī)定要保障黨員充分行使民主權(quán)利，但黨員缺少充分表達(dá)和反映意見(jiàn)的渠道，對(duì)黨員知情權(quán)的規(guī)定缺少明確的參與范圍與具體渠道進(jìn)行保障，黨員真正行使民主權(quán)利就難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（四）黨內(nèi)規(guī)章制度的學(xué)習(xí)宣傳貫徹相對(duì)較弱

習(xí)近平總書(shū)記指出，“一分部署，九分落實(shí)”，強(qiáng)調(diào)把改革藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)的辯證法，突出執(zhí)行制度的重大意義。執(zhí)行力是將思想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、把計(jì)劃變成現(xiàn)實(shí)、把制度變?yōu)槌晒哪芰?。在?shí)踐中，重制定、輕執(zhí)行已成為某些單位和部門(mén)的工作常態(tài)，也是黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)不容忽視的重要問(wèn)題。有的黨員把黨內(nèi)規(guī)章制度僅僅看作一時(shí)的學(xué)習(xí)資料，只聞雷聲不見(jiàn)雨，緊一陣、松一陣，同日常的學(xué)習(xí)、生活、工作關(guān)系不大；有的黨員視《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》“不過(guò)是寫(xiě)在紙上的東西”，認(rèn)為只要不違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨的規(guī)矩都屬于小事小節(jié)；有的黨務(wù)干部對(duì)黨建實(shí)務(wù)知識(shí)和黨內(nèi)規(guī)章制度還不熟悉。這些問(wèn)題直接導(dǎo)致全面加強(qiáng)黨的制度建設(shè)存在落實(shí)不嚴(yán)、不全、不常的現(xiàn)象。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》對(duì)機(jī)關(guān)黨組織設(shè)置、人員編制、干部配備等都有明確規(guī)定，但一些單位通過(guò)變換統(tǒng)計(jì)口徑、牽強(qiáng)附會(huì)方式謀求達(dá)標(biāo)。針對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《實(shí)施辦法》中關(guān)于每年召開(kāi)兩次黨員干部（代表）大會(huì)，分別聽(tīng)取部門(mén)主要負(fù)責(zé)人通報(bào)工作情況和機(jī)關(guān)黨組織工作開(kāi)展及加強(qiáng)自身建設(shè)情況的規(guī)定，一些單位是在部門(mén)主要負(fù)責(zé)人年終講評(píng)工作時(shí)，讓機(jī)關(guān)黨委順便做匯報(bào)，或是召開(kāi)機(jī)關(guān)黨員（代表）大會(huì)時(shí)邀請(qǐng)單位負(fù)責(zé)人做發(fā)言或講話，即算執(zhí)行。在實(shí)際工作中，很多辦法、意見(jiàn)在執(zhí)行一段時(shí)間后，即不被提及，不執(zhí)行、不修訂、不完善，也沒(méi)說(shuō)法，極大損害了黨內(nèi)規(guī)章制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

四、建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的根本途徑

“十三五”時(shí)期既是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期，又是全面落實(shí)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)期。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都要求黨的建設(shè)要轉(zhuǎn)變理念、完善規(guī)范、創(chuàng)新形式，不斷提升制度化、規(guī)范化和法治化水平。

（一）遵循制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的基本思路

習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)各部門(mén)黨委（黨組）必須樹(shù)立正確政績(jī)觀，堅(jiān)持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問(wèn)題，把抓好黨建作為最大的政績(jī)。”第一，黨要管黨才能管好黨，從嚴(yán)治黨才能治好黨。增強(qiáng)管黨治黨意識(shí)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任，把黨章作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動(dòng)、黨的建設(shè)的根本依據(jù)，把《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作為黨員的基本遵循和行為底線，提高黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力，實(shí)現(xiàn)從靠領(lǐng)導(dǎo)重視向靠制度規(guī)章保障轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)、從少數(shù)人決策到多數(shù)人參與、從憑覺(jué)悟感覺(jué)做事向依制度規(guī)矩履職轉(zhuǎn)變。第二，黨章是立黨管黨治黨的總章程，是最根本的黨內(nèi)規(guī)章，在黨內(nèi)具有最高權(quán)威性和最大約束力。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、黨的路線和綱領(lǐng)、黨的指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)等內(nèi)容都作了明確規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)政治生活、組織生活等重大原則問(wèn)題都提出了明確要求。其中，民主集中制是黨的根本組織原則、根本組織制度和根本領(lǐng)導(dǎo)制度，貫穿于黨的組織和活動(dòng)的各個(gè)方面，體現(xiàn)在黨的路線方針政策的制定和實(shí)施的全過(guò)程，是黨內(nèi)規(guī)章制度體系的核心。黨內(nèi)各項(xiàng)制度，包括組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、生活制度、工作制度，實(shí)際上都是民主集中制原則在黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活中的具體體現(xiàn)和實(shí)際應(yīng)用。要以黨章為根本，以民主集中制為核心，逐步形成完整、系統(tǒng)、配套、協(xié)調(diào)的黨內(nèi)規(guī)章制度體系。第三，貫徹制度治黨的理念。按照制度治黨的新要求，深入分析查找黨的建設(shè)工作在理念、制度、方法上存在的不適應(yīng)、不符合的突出問(wèn)題，積極探究用制度建設(shè)加強(qiáng)和改善黨的建設(shè)的新思路、新方法、新舉措，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)體性制度與程序性制度、綜合性規(guī)定與專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，強(qiáng)化制度治黨的濃厚氛圍。

（二）建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度的銜接配套機(jī)制

第一，加強(qiáng)整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使各項(xiàng)規(guī)章制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣、層層發(fā)力，充分發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)章制度的整體合力。針對(duì)黨內(nèi)規(guī)章制度和國(guó)家法律制度之間、黨內(nèi)規(guī)章制度和黨內(nèi)規(guī)章制度之間，以及黨內(nèi)單項(xiàng)規(guī)章制度內(nèi)部之間存在的銜接、協(xié)調(diào)不夠的問(wèn)題，需要建立與完善制度的銜接配套機(jī)制，用體制和機(jī)制從根本上保障各項(xiàng)制度之間的銜接、協(xié)調(diào)、一致。第二，依據(jù)《中央黨內(nèi)規(guī)章制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，加強(qiáng)對(duì)黨建工作的規(guī)章制度和指導(dǎo)性文件的清理、修訂。做好對(duì)應(yīng)上級(jí)條規(guī)制度的配套、細(xì)化工作，努力將科學(xué)、民主、法治的意識(shí)和理念固化為具體制度，不斷提升黨內(nèi)規(guī)章制度的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平。如機(jī)關(guān)黨建應(yīng)按照黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》制定思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)方面的系統(tǒng)性制度規(guī)范體系，增強(qiáng)各項(xiàng)制度和指導(dǎo)性文件的針對(duì)性和指導(dǎo)性。在完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制上，強(qiáng)化黨組（黨委）對(duì)機(jī)關(guān)黨建的主體責(zé)任，在履行機(jī)關(guān)黨建第一責(zé)任方面對(duì)工委負(fù)責(zé)。建立完善機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確建立各級(jí)機(jī)關(guān)黨建工作的上下指導(dǎo)關(guān)系。研究制定機(jī)關(guān)專(zhuān)職黨群干部任職條件參考標(biāo)準(zhǔn)，建立專(zhuān)職黨務(wù)干部特別是專(zhuān)職書(shū)記履職狀況和專(zhuān)業(yè)能力評(píng)估制度，研究制定黨務(wù)干部與行政干部交流工作實(shí)施辦法，建立機(jī)關(guān)工委向黨委（黨組）推優(yōu)和機(jī)關(guān)黨組織參與干部管理的具體方法，加快制定機(jī)關(guān)單位專(zhuān)職副書(shū)記列席所在部門(mén)有關(guān)會(huì)議的實(shí)施細(xì)則，確保發(fā)揮重要作用。

（三）建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度的執(zhí)法保障機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”，“抓落實(shí)是領(lǐng)導(dǎo)工作中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)，是黨的思想路線和群眾路線的根本要求”。在一定程度上，實(shí)干就是能力，落地就是水平。黨內(nèi)規(guī)章制度最終要將思想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，把理念變成現(xiàn)實(shí)，把制度變?yōu)楸Ｕ?。建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行力的長(zhǎng)效機(jī)制，最重要的是確保制度執(zhí)行到人到事到結(jié)果，做到用制度管人管事管權(quán)力。第一，建立黨內(nèi)規(guī)章制度監(jiān)督審查機(jī)制。借鑒政府推行法律顧問(wèn)制度的主要作法和典型經(jīng)驗(yàn)，推行黨務(wù)部門(mén)的法律顧問(wèn)。加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)章前置審核，重要黨內(nèi)規(guī)章應(yīng)在經(jīng)過(guò)黨內(nèi)規(guī)章工作機(jī)構(gòu)初步審核后再報(bào)請(qǐng)審議審批，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除黨內(nèi)規(guī)章草案中的突出問(wèn)題，及時(shí)修改完善黨內(nèi)規(guī)章制度。第二，注重穩(wěn)定性與延續(xù)性，增強(qiáng)制度的執(zhí)行預(yù)期。及時(shí)清理、修改、完善各項(xiàng)制度規(guī)定和指導(dǎo)性文件中的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的內(nèi)容，使黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。黨內(nèi)規(guī)章制度的起草應(yīng)廣泛聽(tīng)取廣大黨員的建設(shè)性意見(jiàn)、建議，把各種意見(jiàn)、建議擺在桌面上充分討論，最終統(tǒng)一到制度中去，增強(qiáng)黨員的參與感、認(rèn)同感和自覺(jué)性，為制度的執(zhí)行與落實(shí)奠定思想和組織基礎(chǔ)。第三，強(qiáng)化制度督查。以黨章為重點(diǎn)，加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行情況的調(diào)研與評(píng)估，開(kāi)展督促檢查，完善責(zé)任追究機(jī)制，明確啟動(dòng)追責(zé)程序，加大黨內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行的強(qiáng)制性要求，倒逼黨員無(wú)條件執(zhí)行。對(duì)違犯黨規(guī)黨紀(jì)的黨組織和黨員必須嚴(yán)肅、公正執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)，任何黨員違規(guī)違紀(jì)都將受到懲處，努力做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，黨規(guī)黨紀(jì)面前一律平等。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)以身作則、率先垂范、帶頭執(zhí)行。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮示范帶頭作用，對(duì)制度的執(zhí)行與落實(shí)具有極大的推動(dòng)作用。要增強(qiáng)制度意識(shí)，注重制度制定與發(fā)布，更要在現(xiàn)實(shí)工作中嚴(yán)格按照既定制度操作，營(yíng)造執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)氛圍，推動(dòng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人格權(quán)威與制度規(guī)定物化權(quán)威的有機(jī)融合。

（四）建立健全黨內(nèi)規(guī)章制度的運(yùn)行機(jī)制

第一，建立健全制度治黨運(yùn)行體系。堅(jiān)持問(wèn)題意識(shí)和問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)章制度體系研究。制定黨內(nèi)規(guī)章制度體系研究工作規(guī)劃，組建聯(lián)合攻關(guān)項(xiàng)目組，對(duì)黨內(nèi)規(guī)章制度存在的突出問(wèn)題進(jìn)行全方位、立體式、多層面調(diào)查研究，開(kāi)列問(wèn)題清單，逐一破解難題，逐步構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。注重制度的及時(shí)發(fā)布。通過(guò)新聞發(fā)言人、微信、微博等多種方式，做好規(guī)章制度的及時(shí)發(fā)布。注重制度的宣傳教育。將黨內(nèi)規(guī)章各項(xiàng)制度規(guī)定納入“三會(huì)一課”和黨員教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過(guò)人人知曉推動(dòng)人人自覺(jué)，尤其是對(duì)黨章、準(zhǔn)則、條例常態(tài)化的學(xué)習(xí)與宣傳，促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部熟知，黨務(wù)干部精通，黨員群眾了解。第二，加大黨內(nèi)規(guī)章制度的宣傳、教育、普及。借鑒三十多年來(lái)普法教育的主要作法和典型經(jīng)驗(yàn)，在黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)中成立類(lèi)似于國(guó)家各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)開(kāi)展黨內(nèi)規(guī)章制度的宣傳、教育、普及工作，從組織和機(jī)制上確保規(guī)章制度的學(xué)習(xí)宣傳研究工作落細(xì)、落小、落實(shí)。第三，加大制度的監(jiān)督檢查力度。加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，上級(jí)黨組織指導(dǎo)基層黨組織應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，落實(shí)黨內(nèi)規(guī)章制度的細(xì)化、實(shí)化內(nèi)容，加強(qiáng)目標(biāo)控制管理，建立責(zé)任制，制定路線圖，明確時(shí)間表，發(fā)揮制度管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的效用。第四，建立健全評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。逐漸形成黨內(nèi)規(guī)章制度的意見(jiàn)征詢、收集整合、情況反饋、工作調(diào)整機(jī)制，及時(shí)評(píng)估制度執(zhí)行與落實(shí)效果，實(shí)現(xiàn)上下良性互動(dòng)，強(qiáng)化考核倒逼與激勵(lì)引領(lǐng)。

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京：人民出版社，2014.

[2]習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家[J].求是，2015（01）.

[3]莫紀(jì)宏.建立和完善黨內(nèi)規(guī)章的監(jiān)督機(jī)制[J].學(xué)習(xí)與探索，2015（10）.

責(zé)任編輯：吳艷春

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1671-1262（2016）03-0023-06

2016-07-30

郭瑋，男，中共上海市松江區(qū)委黨校講師，主要從事基層黨建理論方面的研究。