宋國君 孫月陽 耿建斌 陳殷源

(1.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872；2.北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計科學研究所，北京 100028)

環(huán)境衛(wèi)生標準體系是指環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)域的國家、行業(yè)標準按其內(nèi)在聯(lián)系形成的管理系統(tǒng)，涉及生活垃圾及建筑垃圾管理、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運消納等領(lǐng)域。

國外研究主要關(guān)注標準的制定過程和標準帶來的成本、效益。STRACHAN[1]從環(huán)境管理標準的目標出發(fā)，評估標準的內(nèi)容和管理方式，認為標準體系應(yīng)只是個框架，可以采用開放的管理方式制定。PALMER等[2]認為環(huán)境衛(wèi)生標準過嚴會造成較大的成本，應(yīng)進行成本效益分析。國內(nèi)主要研究了村鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生標準體系[3]以及上海[4]、北京[5]1326等地方性環(huán)境衛(wèi)生標準體系。對我國的環(huán)境衛(wèi)生標準體系目前還缺乏全面系統(tǒng)的研究和評價。本研究從目標、定位、體系框架和體系結(jié)構(gòu)4個方面對我國環(huán)境衛(wèi)生標準體系進行了全面評估，并提出了改革建議。

1 評估要求

根據(jù)《標準體系表編制原則和要求》(GB/T 13016—2009),標準體系要目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚，內(nèi)容要包括結(jié)構(gòu)圖、明細表及統(tǒng)計表[6]。本研究評價的體系框架就是指結(jié)構(gòu)圖，體系結(jié)構(gòu)就是指明細表及統(tǒng)計表所反映的標準數(shù)量、比例、關(guān)系等。同時，標準體系還應(yīng)有合理的定位。

1.1 以環(huán)境保護為最終目標

根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(2011)，環(huán)境衛(wèi)生管理包括生活垃圾及建筑垃圾的清掃、收集、運輸、處理，公共廁所管理及糞便處理，市容道路清掃保潔，由城市建設(shè)行政主管部門負責[7]，主要以市容維護為目標，以設(shè)施建設(shè)維護、污染末端處理為主要手段，但隨著城市化的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化，這種管理方式已經(jīng)不能滿足固體廢棄物管理、水和空氣污染防治等環(huán)境保護方面的需要。隨著國家環(huán)境保護部專業(yè)化程度的加深，環(huán)境衛(wèi)生標準體系納入環(huán)境保護標準體系已成為可能。

在中國的臺灣，環(huán)境衛(wèi)生管理的有關(guān)規(guī)定都屬于環(huán)境保護體系，管理職責也屬于環(huán)境保護部門。在美國的紐約,環(huán)境衛(wèi)生工作由環(huán)境衛(wèi)生部(DSNY)負責，目標為通過固體廢棄物管理和環(huán)境友好的長期計劃，維護一個健康的環(huán)境[8]。因此，無論從環(huán)境保護工作專業(yè)化趨勢還是臺灣、紐約的經(jīng)驗來看，我國的環(huán)境衛(wèi)生標準體系應(yīng)向以環(huán)境保護為最終目標的方向轉(zhuǎn)變，納入環(huán)境保護標準體系之中，由環(huán)境保護主管部門負責。

1.2 以強制性標準法律化，推薦性標準自主管理為定位

目前，我國標準管理體制為強制性標準和推薦性標準并存的二元結(jié)構(gòu)體制[9]。為與《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議》接軌，環(huán)境衛(wèi)生標準體系應(yīng)定位為將支撐環(huán)境衛(wèi)生管理的強制性標準上升為法律、法規(guī)，而推薦性標準則應(yīng)逐步實現(xiàn)由行業(yè)協(xié)會、社會團體、企業(yè)等市場主體自主管理。

1.3 體系框架要體現(xiàn)專業(yè)化、流程管理和質(zhì)量管理

專業(yè)化、流程管理、質(zhì)量管理是提高管理績效的系統(tǒng)方法，我國環(huán)境衛(wèi)生標準體系框架可以借鑒這些方法。首先，要專業(yè)化，生活垃圾、建筑垃圾、道路清掃保潔、公共廁所清掃保潔、糞便收運消納等均具有不同的業(yè)務(wù)特點，應(yīng)分類進行專業(yè)化的標準制定；其次，要實現(xiàn)流程管理，垃圾等廢棄物應(yīng)符合生命周期管理，清掃保潔應(yīng)符合“計劃—執(zhí)行—評價—改進”的流程管理；最后，在各流程環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理上，要以結(jié)果為導向，對影響質(zhì)量的要素進行嚴格控制。

1.4 體系結(jié)構(gòu)要分布合理，避免交叉重復

合理的體系結(jié)構(gòu)要有助于實現(xiàn)體系目標，沒有缺失標準、冗余標準和交叉重復標準。強制性標準應(yīng)根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生的有關(guān)法律、法規(guī)制定，滿足其對不同專業(yè)方向的分類、測量、收費和管理等方面的需要，體現(xiàn)結(jié)果導向；推薦性標準則應(yīng)根據(jù)市場主體的需求制定。

2 評估結(jié)果分析

2.1 現(xiàn)有標準體系與環(huán)境保護目標相脫節(jié)

第一，注重工具性目標，忽視環(huán)境保護為最終目標。國內(nèi)主要有上海和北京對環(huán)境衛(wèi)生標準體系進行過研究。上海對市容環(huán)境衛(wèi)生標準體系的目標中提出，市容環(huán)境衛(wèi)生標準體系可以“有效促進市容環(huán)境衛(wèi)生標準結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“指導標準制(修)訂立項及科學管理”、“有利于市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平和設(shè)施設(shè)備質(zhì)量提高、環(huán)境保護、安全、衛(wèi)生”、“高新技術(shù)推廣應(yīng)用”、“市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展”?？梢?，環(huán)境保護的最終目標只是在工具性目標中一筆帶過。北京對環(huán)境衛(wèi)生標準體系[5]1325-1329也沒有明確提出以環(huán)境保護為最終目標。

第二，在城市建設(shè)行政主管部門負責下，主要為城市市容管理服務(wù)。2008年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部將環(huán)境衛(wèi)生管理職責交給城市人民政府，但市容環(huán)境治理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃的職責仍由城市建設(shè)行政主管部門負責，因此環(huán)境衛(wèi)生標準體系仍以城市市容的整潔、衛(wèi)生服務(wù)為主要目標。

第三，目標中對空氣逸散性污染源和水的非點源污染源控制不夠重視。中國的臺灣在空氣逸散性污染源管理上有《固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防治設(shè)施管理辦法》，并配有《街道揚塵洗掃作業(yè)執(zhí)行手冊》。而我國大陸沒有對空氣逸散性污染源進行有效的控制。同時，水的非點源污染源控制措施也不足。

2.2 暴露方式及部位 暴露方式：銳器傷82名、占68.91%，黏膜暴露17名、占14.29%，皮膚暴露15名、占12.60%，其他5名、占4.20%；暴露部位：手指95名、占79.83%，手臂17名、占14.29%，眼7名、占5.88%。

2.2 體系定位模糊

現(xiàn)行環(huán)境衛(wèi)生標準體系定位為強制性標準和推薦性標準并存的二元結(jié)構(gòu)體制，存在強制性標準與推薦性標準界限模糊、強制性標準法律效應(yīng)不明確、推薦性標準管理層級多等問題。

第一，強制性標準與推薦性標準界限模糊。目前，我國環(huán)境衛(wèi)生標準體系共有標準177項，其中強制性標準76項，強制性標準比例為42.9%，從質(zhì)量維度來看多為設(shè)施標準和技術(shù)工藝標準，使政府過多地干預(yù)市場，承擔了額外的決策負擔，強制范圍過寬。另外，對于有些相同或相似的管理對象，同時存在強制性標準和推薦性標準對其進行管理，說明標準的界定模糊。

第二，法律、法規(guī)對標準的引用不明確。環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的主要行政法規(guī)有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(2011)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007)、《建筑垃圾管理規(guī)定》(2005)、《城市公廁管理辦法》(1991)，其中對有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生標準的提法多為“應(yīng)當符合國家及地方相關(guān)標準”，沒有明確標準制定主體的層級、范圍和對象。中國的臺灣在有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)定中提及標準時，都將責任落實到標準制定主體，使得標準具有明確的法律效應(yīng)。

第三，推薦性標準的管理層級多、周期長。推薦性標準與強制性標準一樣，均采用“統(tǒng)一管理、分工負責”[10]的模式，管理層級過多。推薦性標準制(修)訂的流程也執(zhí)行“征集—申報—協(xié)商—發(fā)布計劃—制(修)訂—批準—發(fā)布”，使得推薦性標準的制(修)訂周期長，影響市場主體的使用，不利于行業(yè)的發(fā)展。

2.3 體系框架未體現(xiàn)專業(yè)化，流程管理和質(zhì)量管理程度不夠

第一，通用標準與專用標準界限不明。通用標準是在某個領(lǐng)域內(nèi)具有概括性的標準，是專用標準的共性和提升；而專用標準是針對具體標準化對象編制的標準，是通用標準的細化與補充。通用標準和專用標準界限不明確，給標準的查找?guī)砝щy。如《生活垃圾轉(zhuǎn)運站技術(shù)規(guī)范》(CJJ 47—2006)與《生活垃圾轉(zhuǎn)運站運行維護技術(shù)規(guī)程》(CJJ 109—2006)名稱及內(nèi)容相似，但分別屬于通用標準和專用標準，容易在查找時造成混淆。

第二，專業(yè)劃分粗略。目前，環(huán)境衛(wèi)生標準體系共分成4個專業(yè)領(lǐng)域，分別為綜合、生活垃圾、保潔作業(yè)、公共廁所與糞便處理。根據(jù)不同業(yè)務(wù)專業(yè)化管理的需要，從專業(yè)維度，標準體系可以進一步細化為總則、生活垃圾、建筑垃圾、市容道路、掃雪鏟冰、公廁與糞便6個類別。其中，總則為對其他各專業(yè)具有指導價值的專業(yè)。

第三，未體現(xiàn)流程管理。生活垃圾收集、運輸和生活垃圾轉(zhuǎn)運、處理上已基本體現(xiàn)了生命周期管理。但廢棄物的源頭管理和清掃保潔方面，流程管理程度還遠遠不夠。從流程維度，標準體系可以進一步細化為綜合、產(chǎn)生、清掃保潔、收集運輸、轉(zhuǎn)運、處理處置6個類別。其中，綜合對其他各流程均有指導作用。

第四，未按質(zhì)量管理要求對標準進行分類。一方面，質(zhì)量管理把控時對質(zhì)量控制要素把控不全；另一方面，標準名稱和管理范圍存在歧義，導致質(zhì)量管理無法落實。從質(zhì)量維度，標準體系可以進一步細化為基礎(chǔ)、技術(shù)工藝、設(shè)備工具、設(shè)施、材料、產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量要求、監(jiān)測檢驗、資源管理和評價改進9個類別。其中，基礎(chǔ)指對術(shù)語和符號、圖形和標志、量值和單位、結(jié)構(gòu)和形式的規(guī)定。

2.4 體系結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國環(huán)境衛(wèi)生標準體系結(jié)構(gòu)中共有強制性標準76個，推薦性標準101個，另外計劃修訂標準64個，按專業(yè)、流程、質(zhì)量3個維度分別進行數(shù)量和比例統(tǒng)計，結(jié)果如表1所示。

從專業(yè)維度上看，各個類別的標準數(shù)量和比例差異很大，需要進一步整合或調(diào)整。生活垃圾類標準占總量的58.5%，比例最大，表明生活垃圾管理已經(jīng)比較成熟；總則類標準占總量的20.3%，比例已基本合理，但應(yīng)加強梳理、整合，增強其統(tǒng)籌性和指導性；公廁與糞便、市容道路類標準分別占總量的10.0%、7.9%，應(yīng)進一步梳理、整合，進行適當補充；建筑垃圾、掃雪鏟冰類標準相對較少，說明對這一塊的管理還不夠重視和成熟。

表1 我國環(huán)境衛(wèi)生標準體系結(jié)構(gòu)1)

注：1)數(shù)據(jù)來自中國知網(wǎng)國家標準全文數(shù)據(jù)庫及環(huán)境保護部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部標準系統(tǒng)。

從流程維度上看，存在嚴重地向末端處理傾斜的情況。由表1可見，處理處置類標準占到了總量的61.0%，且有大量該類標準在計劃制(修)訂；產(chǎn)生類標準僅占總量的4.6%，說明在源頭管理上力度還不夠。下一步應(yīng)重點加強產(chǎn)生、收集運輸和轉(zhuǎn)運類標準的制(修)訂，以減少末端處理的壓力。

從質(zhì)量維度上看，存在重技術(shù)、輕結(jié)果、缺管理的情況。第一，設(shè)備工具、設(shè)施、技術(shù)工藝類標準較多，分別占總量的31.9%、17.8%、15.4%，且計劃制(修)訂標準分別占總計劃制(修)訂標準數(shù)的43.8%、12.5%、17.2%；第二，產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量要求類標準較少，僅占總量的10.0%，說明對結(jié)果的質(zhì)量控制還不夠規(guī)范化；第三，資源管理類標準更少，僅占總量的1.2%。

3 建 議

(1) 加強環(huán)境衛(wèi)生強制性標準的法律效應(yīng)，明確環(huán)境保護目標在環(huán)境衛(wèi)生標準體系中的重要地位，將無害化、減量化、資源化、低成本化的責任、要求、措施落到實處。

(2) 建議借鑒印度標準化理論與實踐家魏爾曼提出的標準體系三維結(jié)構(gòu)思想，重新設(shè)計專業(yè)、流程、質(zhì)量3個維度的體系框架。

(3) 在體系結(jié)構(gòu)上應(yīng)該重新進行梳理、整合和補充，避免標準交叉重復，同時要對目前來說相對薄弱的領(lǐng)域的標準開展制(修)訂工作。

[1] STRACHAN P.Should environmental management standards be a mechanistic control system or a framework for learning?[J].The Learning Organization，1994，4(1):10-17.

[2] PALMER K，OATES W，PORTNEY P.Tightening environmental standards:the benefit-cost or the no-cost paradigm?[J].Journal of Economic Perspectives，1995，9(4):119-132.

[3] 陳曉艷.我國村鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)標準體系研究[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2015，23(2)：6-8.

[4] 陳光榮.上海市容環(huán)境衛(wèi)生標準體系研究[EB/OL].(2006-12-09)[2015-12-11].http://www.huanke.com.cn/08/article.asp?articleid=165.

[5] 陳日暉.北京市市政市容環(huán)境衛(wèi)生標準體系研究[R].北京：中國標準化協(xié)會，2014.

[6] GB/T 13016—2009，標準體系表編制原則和要求[S].

[7] 佚名.城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)工程建設(shè)標準體系[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2004，12(3)：188-190.

[8] Department of Sanitation of New York.About DSNY[EB/OL].[2016-06-13].http://www1.nyc.gov/assets/dsny/about/inside-dsny.shtml.

[9] 韓丹丹，洪生偉.我國強制性標準的由來和發(fā)展趨勢研究[J].標準科學，2009(11)：59-64.

[10] 朱宏亮，張君.我國工程建設(shè)標準及其管理制度現(xiàn)狀分析[J].標準科學，2011(1)：10-14.