劉星辰

(北京大學(xué)深圳研究生院環(huán)境與能源學(xué)院，廣東 深圳 518055)

環(huán)境影響評價(以下簡稱環(huán)評)分類作為建設(shè)項目環(huán)評的初始環(huán)節(jié)，直接影響到整個環(huán)評過程的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，在環(huán)評制度中發(fā)揮著極其重要的作用。在我國，涉及環(huán)評分類的制定法主要包括《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》(以下簡稱《管理條例》)和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(以下簡稱《名錄》)。以上制定法中使用了“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”、“重大環(huán)境影響”、“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”等不確定法律概念，并以此構(gòu)成了環(huán)評分類管理制度的核心內(nèi)容框架。

作為一種立法技術(shù)，不確定法律概念緩解了抽象規(guī)范的普遍適用效果與個案具體差異之間的緊張關(guān)系，維持了法律系統(tǒng)內(nèi)部的自洽[1]；但是不確定法律概念的存在同時給司法適用帶來了困難與挑戰(zhàn)。一般理論認(rèn)為，法院首先需要通過價值補(bǔ)充等法律解釋方法將不確定法律概念具體化后才能適用于具體案例[2]。那么，在環(huán)評分類的司法實踐中，“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”、“重大環(huán)境影響”、“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”這些不確定法律概念又是如何被適用的呢？本研究運用案例實證分析的方法，以環(huán)評分類的司法審查實踐為研究載體，對該問題進(jìn)行了考察。

1 環(huán)評分類司法實踐中不確定法律概念適用概況

為了準(zhǔn)確反映環(huán)評分類中不確定法律概念的適用現(xiàn)狀，本研究利用北大法寶數(shù)據(jù)庫(http://www.pkulaw.cn/)，分別以“建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理”和“建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理”為關(guān)鍵詞搜索到相關(guān)行政案例共72個。其中，涉及環(huán)評分類審查的案例為56個，時間跨度為2005—2014年，涵蓋行政處罰(40個)、行政許可(13個)、行政命令(1個)、行政賠償(1個)和行政執(zhí)行(1個)等多種行政行為。無論從時間尺度還是內(nèi)容涵蓋方面，這些案例都能夠在很大程度上真實地反映我國環(huán)評分類的司法現(xiàn)狀，故將這56個環(huán)評案例作為基礎(chǔ)資料進(jìn)行實證分析。

從法院的審查方式來看，在涉及環(huán)評分類司法審查的56個案例中，訴訟當(dāng)事人對環(huán)評分類這一環(huán)節(jié)提出異議且法院直接審查的案例有23個，約占總體的41.1%(見表1)。在其余的33個案例中，盡管環(huán)評的分類并未成為爭議點，但鑒于環(huán)評類別的篩選和確定是對建設(shè)項目進(jìn)行準(zhǔn)確和科學(xué)環(huán)評的第一步[3]，環(huán)評類別同時對行政機(jī)關(guān)的行政處罰、許可等行為有直接影響，法院也對其進(jìn)行間接審查。

表1 環(huán)評案例的審查方式

法院的主要審查內(nèi)容為：(1)建設(shè)項目是否需要環(huán)評審批；(2)建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)編制何種環(huán)評文件。其中，法院對(1)項和(2)項都進(jìn)行司法審查的案例為21個，約占總體的37.5%；僅對(1)項進(jìn)行司法審查的案例為29個，占51.8%；僅對(2)項進(jìn)行司法審查的案例為6個，比例為10.7%(見表2)。因此，建設(shè)項目是否需要環(huán)評審批是法院進(jìn)行司法審查的最主要內(nèi)容。

表2 環(huán)評案例的審查內(nèi)容

無論是直接審查還是間接審查，法院都很少在字面上直接使用不確定法律概念，在56個案例的判決書中，“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”和“重大環(huán)境影響”出現(xiàn)的頻次均僅為9次，而“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”則分別為8次和2次(見表3)。但從審查內(nèi)容上分析，法院對相關(guān)內(nèi)容的審查實質(zhì)上就是對相應(yīng)不確定法律概念適用的體現(xiàn)。法院對建設(shè)項目是否需要環(huán)評審批的審查涉及了對“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”的適用，對于應(yīng)當(dāng)編制何種環(huán)評文件的審查則涉及了“重大環(huán)境影響”、“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”等不確定法律概念的適用。如表3所示，法院在環(huán)評司法審查中實質(zhì)上適用“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”、“重大環(huán)境影響”、“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”的頻次分別為52、9、19、9。

表3 環(huán)評案例中不確定法律概念的適用

2 環(huán)評分類中不確定法律概念司法適用的常規(guī)案例分析

在56個案例中，有53個案例的終審判決是法院在參照《名錄》的情況下作出的，約占全部案例的94.6%。因此，將這53個案例統(tǒng)歸為常規(guī)案例并對其中的不確定法律概念適用問題進(jìn)行分析與總結(jié)。

2.1 法院的審查邏輯

在53個常規(guī)案例中，法院在審查環(huán)評分類時直接引用《名錄》的案例有42個。法院運用涵攝的邏輯，以《名錄》中的明確規(guī)定為大前提，以具體的案例事實為小前提，最后得出符合《名錄》所指示的法律效果的結(jié)論。其中有36份判決書詳細(xì)描述了適用《名錄》的邏輯過程。例如：在弘治文教用品案(上海弘治文教用品廠訴上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局行政處罰案((2011)浦行初字第142號))中，法院參照《名錄》關(guān)于文教用品制造業(yè)的具體規(guī)定，通過涵攝的邏輯得出案例中的蠟筆、顏料和橡皮泥的加工生產(chǎn)屬于文教用品制造業(yè)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)環(huán)評文件編制的結(jié)論，屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”。

另外有11個案例中，法院雖然沒有直接引用《名錄》，但是對當(dāng)事人依據(jù)《名錄》所做的行為予以認(rèn)可，實質(zhì)上仍然通過涵攝的邏輯適用了《名錄》。如中玉獺兔養(yǎng)殖案(安徽省中玉獺兔養(yǎng)殖有限公司與安徽省環(huán)境保護(hù)廳等環(huán)保行政許可上訴案((2014)合行終字第000108號))中，被上訴人安徽省環(huán)境保護(hù)廳適用《名錄》中有關(guān)送(輸)變電工程環(huán)評類別的具體規(guī)定(“500千伏以上；330千伏以上，涉及環(huán)境敏感區(qū)”的輸(送)變電工程建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)編制報告書，其他項目編制報告表)，故作出合肥市220 kV輸變電工程應(yīng)編制環(huán)境影響報告表的判斷，法院在審判時也對此做出了認(rèn)可。

總之，法院將常規(guī)案例中的不確定法律概念的適用轉(zhuǎn)化為對《名錄》中具體規(guī)定的適用，把《名錄》作為涵攝的大前提對環(huán)評分類相關(guān)事項進(jìn)行審查，從而化解了不確定法律概念的適用難題。

2.2 法院的考量因素

不確定法律概念存在多義性，無論是行政機(jī)關(guān)還是法院在適用時都必須考量相關(guān)因素來確定其妥當(dāng)含義。在常規(guī)情形下，行政機(jī)關(guān)在適用相關(guān)不確定法律概念時僅考量了《名錄》中規(guī)定的因素。但在天帆蓄電池廠案(攸縣天帆蓄電池廠訴攸縣環(huán)境保護(hù)局等環(huán)境保護(hù)行政許可糾紛案((2009)株中法行終字第30號))中，行政機(jī)關(guān)并沒有完全按照《名錄》中的明確規(guī)定，而是考量了實際的環(huán)境影響這一因素，從而對鐵礦精選項目環(huán)評作出了“環(huán)境影響很小”的等級判斷。但法院進(jìn)行司法審查時，參照《名錄》中的規(guī)定(項目類別為“黑色金屬礦采選，有色金屬礦采選”屬“應(yīng)當(dāng)全部編制環(huán)境影響報告書”的項目)，認(rèn)定鐵礦精選項目應(yīng)屬于“重大環(huán)境影響”，并最終通過對項目類別這一因素的考量替代了行政機(jī)關(guān)的判斷。

縱觀常規(guī)案例，法院在環(huán)評分類審查時所考量的主要因素為項目類別、項目規(guī)模以及環(huán)境敏感性等，且均來源于《名錄》中的具體規(guī)定。在53個常規(guī)案例中，法院全部考量了項目類別，考量了項目規(guī)模的案例有9個，考量了環(huán)境敏感性的案例則有5個。如天帆蓄電池廠案中，法院依據(jù)對項目類別的考量，認(rèn)定涉案的鐵礦精選項目屬于對環(huán)境有“重大環(huán)境影響”的項目；再如聯(lián)興米粉廠案(融水苗族自治縣融水鎮(zhèn)聯(lián)興米粉廠不服融水苗族自治縣環(huán)境保護(hù)局行政處罰案((2010)融行初字第1號))中，法院依據(jù)項目規(guī)模認(rèn)定年加工25萬t以下的糧食及飼料加工建設(shè)項目屬于“輕度環(huán)境影響”；而在朱甲案(朱甲訴上海市寶山區(qū)環(huán)境保護(hù)局等環(huán)評審批決定糾紛案((2011)滬二中行終字第274號))中，法院在判斷建設(shè)項目的環(huán)境影響時提及了“居民區(qū)”這一環(huán)境敏感區(qū)。

由此可見，法院在常規(guī)情形下對環(huán)評分類中不確定法律概念進(jìn)行適用時所考量的具體因素主要來自于行政機(jī)關(guān)制定的《名錄》，這體現(xiàn)了法院在司法審查時所考量的標(biāo)準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)保持了高度的一致性。

3 環(huán)評分類中不確定法律概念司法適用的特殊案例分析

法院通過參照《名錄》的具體規(guī)定化解了多數(shù)環(huán)評分類中不確定法律概念的適用難題，除此之外，法院在終審判決中并沒有把《名錄》作為涵攝大前提的案例仍有3個，分別為：林秀菊案(林秀菊不服福安市工商行政管理局行政登記案((2005)寧行終字第66號))、葉建春案(葉建春與東莞市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰糾紛上訴案((2012)東中法行終字第45號))和億彩數(shù)碼案(佛山市順德區(qū)億彩數(shù)碼廣告有限公司與佛山市順德區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰糾紛上訴案((2006)佛中法行終字第85號))。本研究將這3個特殊案例進(jìn)行逐一分析，并探析特殊情況下法院適用相關(guān)不確定法律概念的方式及效果。

3.1 林秀菊案：逐級請示獲得最高人民法院的解釋

本案中林秀菊等不服當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T對“農(nóng)家人飯莊”作出需頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的許可行為而提起訴訟。該案爭議問題在于“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館”的行為是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”，是否需要報批相應(yīng)的環(huán)評手續(xù)。一審法院根據(jù)《名錄》中“營業(yè)面積100平方米以下，非敏感區(qū)的飲食業(yè)應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表”的規(guī)定，將該行為定性為屬于“對環(huán)境影響很小”的“飲食業(yè)”，最終得出該行為應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表的結(jié)論。被告人不服，提出上訴后，二審法院并沒有對“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館”的行為是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”這一適用難題立即作出回應(yīng)，而是向上一級省高級人民法院請示。省高級人民法院鑒于該問題屬于“法律、法規(guī)未具體規(guī)定且有重大影響”，繼續(xù)向最高人民法院提出請示。最后，二審法院根據(jù)最高人民法院的司法解釋性文件[4]“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的行為不屬于《名錄》中的建設(shè)項目”，認(rèn)定該行為無需進(jìn)行任何環(huán)評報批。

在本案中，二審法院未對相關(guān)行為是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”這一實質(zhì)性問題作出自己的獨立判斷。面對疑難案件中的法律適用問題，法院借助案件請示制度，將法律適用的疑難問題逐級上報請示，最后以最高人民法院司法解釋為依據(jù)將“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館”的行為排除在建設(shè)項目環(huán)評的適用范圍之外。

3.2 葉建春案：《名錄》原則轉(zhuǎn)化為常規(guī)情形

本案中葉建春因不服當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)局以未經(jīng)環(huán)評擅自開工建設(shè)等事項為由對其作出行政處罰，向法院提起訴訟。該案有關(guān)環(huán)評分類的爭議點在于未列入《名錄》的硅膠制品項目是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”，是否應(yīng)履行環(huán)評報批手續(xù)。對此問題，法院認(rèn)定：經(jīng)查《名錄》中并沒有硅膠制品的項目類別，但經(jīng)環(huán)境保護(hù)局檢查發(fā)現(xiàn)硅膠制品項目在生產(chǎn)過程中排出污染廢氣，可推定葉建春經(jīng)營生產(chǎn)的硅膠制品工序中除了硅膠外還含有其他對環(huán)境造成影響的成分。根據(jù)《名錄》第五條規(guī)定：“跨行業(yè)、復(fù)合型建設(shè)項目，其環(huán)境影響評價分類應(yīng)當(dāng)按其中單項等級最高的確定?！狈ㄔ赫J(rèn)定葉建春應(yīng)依法申報其生產(chǎn)項目對環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，履行相應(yīng)的環(huán)評報批手續(xù)。

對于爭議性問題，本案法院在查閱《名錄》具體規(guī)定未果后，將視線轉(zhuǎn)向了《名錄》的原則性規(guī)定。法院根據(jù)該硅膠制品項目在生產(chǎn)過程存在環(huán)境污染的關(guān)鍵性事實，推出該硅膠制品工序中除了硅膠外還應(yīng)含有其他對環(huán)境有影響的材料成分，故涉案的硅膠制品屬于含有多種生產(chǎn)材料的復(fù)合型建設(shè)項目。經(jīng)過一系列邏輯論證，最終適用《名錄》中關(guān)于復(fù)合型建設(shè)項目的原則性規(guī)定，法院做出該案中的硅膠制品項目的環(huán)評分類應(yīng)當(dāng)按其中單項等級最高確定的決定。

3.3 億彩數(shù)碼案：判斷過程式審查

本案中億彩數(shù)碼廣告有限公司不服佛山市順德區(qū)環(huán)境保護(hù)局以其未經(jīng)環(huán)評擅自開工而做出處罰，提起訴訟。該案雙方的爭議在于噴畫項目是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”，是否需要申報環(huán)評文件。一審法院對這一問題未作回應(yīng)，而二審法院認(rèn)為：被上訴人順德區(qū)環(huán)境保護(hù)局僅根據(jù)對當(dāng)事人和附近居民的詢問筆錄以及現(xiàn)場設(shè)施的照片就認(rèn)定噴畫項目污染環(huán)境，但并無證據(jù)證明污染物是什么以及是否超過排放標(biāo)準(zhǔn)，也無證據(jù)證明該項目的實際環(huán)境影響不能滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境功能區(qū)劃要求；《名錄》并未將噴畫建設(shè)項目列入其中，同時被上訴人順德區(qū)環(huán)境保護(hù)局也沒有提供該項目由廣東省環(huán)境保護(hù)總局確定在建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理類別之內(nèi)，并報國家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)備案的依據(jù)。因此，認(rèn)為噴畫項目在建設(shè)之前應(yīng)當(dāng)履行環(huán)評審批手續(xù)沒有事實和法律依據(jù)，二審法院不予支持。

本案中，二審法院并未對噴畫項目是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”進(jìn)行實質(zhì)性審查，而僅對行政機(jī)關(guān)為何作出噴畫項目是“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”這一判斷的形成過程進(jìn)行審查。當(dāng)法院從事實和法律等層面發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的判斷形成過程缺乏合法依據(jù)時，即對行政機(jī)關(guān)的判斷予以否定，但對噴畫項目是否屬于“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”的最終判斷權(quán)仍然保留在行政機(jī)關(guān)手中。

3.4 評 析

在特殊案件中，為了有效實現(xiàn)環(huán)評分類中不確定法律概念的適用，各法院分別采取了獨特的處理方式與路徑，也對日后解決此類法律適用問題提供了不同程度的借鑒意義。

林秀菊案中，法院采用的案件請示方式作為法院在實踐中形成的審判慣例，具有現(xiàn)實合理性[5]，尤其在出現(xiàn)事實和法條之間難以建立有效聯(lián)系、法院難以準(zhǔn)確把握時，更能起到積極作用。但是由于案件請示制度本身違背了審判獨立、直接審理等現(xiàn)代司法的基本理念，存在著侵犯當(dāng)事人訴權(quán)、導(dǎo)致訴訟效率低下等內(nèi)在缺陷，在理論上趨向于廢除[6]。

葉建春案中，法院充分利用司法自由裁量權(quán)，通過適用原則性條款巧妙地化解了不確定法律概念適用難的問題。當(dāng)然，通過適用原則性條款來判案必須符合能將其中的價值判斷加以正當(dāng)化的規(guī)范性要求[7]，這對法官說理和論證的職業(yè)素質(zhì)提出了較高的要求。不過還應(yīng)注意的是，當(dāng)涉及過于專業(yè)的復(fù)雜議題時，即便法院有意適用原則性條款，其相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗的局限性也不免會成為其中的一大障礙。

億彩數(shù)碼案中，法院一改傳統(tǒng)的替代審查模式，而采用判斷過程式審查。環(huán)評分類事項的專業(yè)性決定了行政機(jī)關(guān)對相關(guān)不確定法律概念的適用享有一定的判斷余地[8]。判斷過程式審查作為對行政裁量進(jìn)行程序性實體審查的方式，有效地實現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的平衡[9]。這一審查模式的創(chuàng)新，很好地解決了法院一方面礙于有限的知識經(jīng)驗無法介入實質(zhì)性問題，另一方面又需肩負(fù)司法審查重任的尷尬境遇。

4 結(jié) 語

我國立法中使用了“對環(huán)境有影響的建設(shè)項目”、“重大環(huán)境影響”、“輕度環(huán)境影響”和“環(huán)境影響很小”等不確定法律概念，構(gòu)成了環(huán)評分類的基本框架。法院對這些不確定法律概念的適用蘊含在司法審查的相關(guān)內(nèi)容中。除了理論上的法律解釋方法外，法院在適用時采用了多樣的處理方式。

多數(shù)情況下，法院在環(huán)評分類審查中以行政機(jī)關(guān)制定的《名錄》為涵攝的大前提，將不確定法律概念的適用直接轉(zhuǎn)化為對《名錄》中具體規(guī)定的適用，并以《名錄》中的相關(guān)因素作為主要考量，進(jìn)而化解法律適用中不確定的難題。特殊情況下，當(dāng)沒有《名錄》可參照時，法院也嘗試采用案例請示、原則轉(zhuǎn)化以及判斷過程式審查等多元方式為破解適用困境提供新的思路。

實證分析顯示，法院在對環(huán)評分類審查時，展現(xiàn)出對行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗的強(qiáng)烈依賴性。法院判斷具體問題時主要參考行政機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)這種標(biāo)準(zhǔn)缺失時，法院則盡量回避對專業(yè)問題作實證性判斷。針對這一突出特點，本研究提出兩點建議：第一，在立法上不斷完善《名錄》等解釋性規(guī)范，為法院提供更加全面的參考，這對于不確定法律概念適用難題的解決十分重要。第二，在司法實踐中，法院也應(yīng)充分發(fā)揮自主能動性，積極解決不確定法律概念的適用問題。從本研究總結(jié)的實踐經(jīng)驗看，采用判斷過程式審查的新嘗試或許是最有可能得到廣泛運用的一種路徑。

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