明 針，羅定清

（四川明華建設(shè)項(xiàng)目管理咨詢有限責(zé)任公司，四川 成都 610031）

論P(yáng)PP模式應(yīng)用時(shí)的法律與操作風(fēng)險(xiǎn)

明 針，羅定清

（四川明華建設(shè)項(xiàng)目管理咨詢有限責(zé)任公司，四川 成都 610031）

隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級成為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。PPP模式的應(yīng)用不僅轉(zhuǎn)變了政府部門的職能工作，同時(shí)還使市場資源得到有效配置，對企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步都有很大的促進(jìn)意義。但PPP模式在應(yīng)用過程中仍然存在不少風(fēng)險(xiǎn)，文章通過對PPP模式進(jìn)行概況分析，探討其應(yīng)用時(shí)的法律與操作上的風(fēng)險(xiǎn)問題。

PPP模式；合同體系；法律；操作；風(fēng)險(xiǎn)

PPP為Public Private Partnership的縮寫，最早由英國政府于1982年提出，意思是政府與社會(huì)資本合作。它通常指政府與私營或民營企業(yè)簽訂長期協(xié)議，通過授權(quán)的方式讓私營或民營企業(yè)代替政府進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，運(yùn)營或管理的具體職責(zé)，并向公眾提供公共服務(wù)。

1 PPP模式的概況

1.1 PPP模式的概念

PPP模式實(shí)質(zhì)上就是一種新型的合作模式，參與雙方主要為政府部門和私營或民營企業(yè)。政府部門與私營或民營企業(yè)組成的社會(huì)資本形成共識達(dá)成合作，以組建專有項(xiàng)目公司的名義共同開發(fā)項(xiàng)目，共同承擔(dān)研究開發(fā)過程中的風(fēng)險(xiǎn)問題，待協(xié)議期滿后再交由政府專職部門進(jìn)行具體的運(yùn)營管理，這種合作的模式就稱之為PPP模式。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式的特點(diǎn)：①PPP模式合作雙方目標(biāo)一致。政府部門與社會(huì)資本都是以同一個(gè)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，在具體的開發(fā)建設(shè)中均以最少的資源爭取開發(fā)出最多的產(chǎn)品，為公眾提供更多更好的服務(wù)；②合作雙方利益共享。PPP模式合作的雙方在后期共享社會(huì)成果和利益；③降低風(fēng)險(xiǎn)。參與PPP模式的合作雙方在分配風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)應(yīng)該以自身的實(shí)際情況承接，而不是一味的承接或者轉(zhuǎn)移給對方。以雙方的實(shí)際情部況為前提，針對不同的風(fēng)險(xiǎn)問題分配給能夠承擔(dān)的合作方。

1.3 PPP模式的合同體系

PPP模式的合同體系主要內(nèi)容：①PPP項(xiàng)目合同：由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同簽訂，對項(xiàng)目合作的主要內(nèi)容以及雙方的基本權(quán)力義務(wù)進(jìn)行協(xié)議約定；②股東協(xié)議：由項(xiàng)目公司的股東簽訂，是一種明確各方職責(zé)范圍、出資比例、股權(quán)比例以及權(quán)利義務(wù)的約束性合約；③履約合同：主要包括工程承包合同和運(yùn)營服務(wù)合同；④融資合同：主要為了項(xiàng)目融資所簽訂的一種融資條款，包括資金價(jià)格、融資前提條件以及放款、還款安排等；⑤保險(xiǎn)合同：由項(xiàng)目公司針對項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營以及管理等各個(gè)階段所存在的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行投保所簽訂的保險(xiǎn)合同。

2 PPP模式應(yīng)用時(shí)的合同法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是一種合作模式，主要由政府部門和社會(huì)資本共同參與。因此在應(yīng)用過程中所涉及到最多的還是合同體系，這是PPP模式應(yīng)用時(shí)的核心內(nèi)容。合同體系在具體應(yīng)用時(shí)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)因素，具體探討如下：

2.1 合同期限太長、存在一定的變數(shù)

PPP模式項(xiàng)目是由政府部門與社會(huì)資本共同合作，合同履約的期限通常超過十年，在這么長的時(shí)間內(nèi)，存在很大的變數(shù)。而且隨著我國目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，后期還會(huì)出現(xiàn)許多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)因素。這其中最難掌控的就是政治因素。

PPP模式合作雙方在長時(shí)間的合作過程中，若是合同內(nèi)容的條款過于籠統(tǒng)，缺乏細(xì)致性，則難以對許多問題進(jìn)行詳細(xì)處理；條款內(nèi)容一旦過于細(xì)致，又難以適應(yīng)的新的環(huán)境。在這種情況下，我國財(cái)政部正在制定關(guān)于PPP模式的項(xiàng)目合同文本。在文本沒有正式出臺(tái)之前，建議PPP合同做到內(nèi)容盡量全面，條款合理清晰。根據(jù)項(xiàng)目時(shí)間，在長期的簽訂過程中可以額外簽訂分段合約，以保證合同內(nèi)容適應(yīng)外界環(huán)境的轉(zhuǎn)變，從而維持合作雙方以及公眾的根本利益。

2.2 收費(fèi)定價(jià)與補(bǔ)貼缺乏參照

PPP模式合作的項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性以及長期性等特點(diǎn)，其所創(chuàng)造出來的價(jià)值與合作雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及合同規(guī)定獲得的回報(bào)無法進(jìn)行對比。既使是同類型的項(xiàng)目也無法進(jìn)行對比，因此通過分行業(yè)和分類型的政府采購項(xiàng)目交付的標(biāo)準(zhǔn)在我國的PPP項(xiàng)目中無法實(shí)施，一旦強(qiáng)制性實(shí)施勢必會(huì)造成收費(fèi)定價(jià)與補(bǔ)貼缺乏參照，從而出現(xiàn)混亂的情況。以法律規(guī)定來看，公用事業(yè)價(jià)格的制定必須由政府部門的指導(dǎo)。同時(shí)在價(jià)格制定上還要建立相關(guān)的聽證制度，不僅復(fù)雜，而且還會(huì)延遲審批。

2.3 存在合同雙方無法控制的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式在應(yīng)用時(shí)，其合作的項(xiàng)目所涉及的合同存在無法控制的風(fēng)險(xiǎn)問題。合同簽訂前無法采取相關(guān)的防范措施，風(fēng)險(xiǎn)問題本身是合同雙方無法預(yù)料、避免以及控制的突發(fā)事件。因此PPP合同在制定和簽訂過程中需要合作雙方對合同中所涉及到的內(nèi)容以及各種問題進(jìn)行全面合理的分析，有效的規(guī)避那些不能控制的風(fēng)險(xiǎn)因素，降低這種風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失，保證PPP模式合作項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.4 項(xiàng)目的唯一性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的唯一性也是PPP模式應(yīng)用時(shí)的合同法律風(fēng)險(xiǎn)之一，其唯一性經(jīng)常會(huì)使合作雙方出現(xiàn)分歧。社會(huì)資本在經(jīng)營自己企業(yè)的同時(shí)，為了獲得更多的市場經(jīng)濟(jì)效益，不斷要求政府給予相應(yīng)保障。這種保障在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)使社會(huì)資本對市場造成壟斷，而且政府部門為了吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資，會(huì)給予相應(yīng)的承諾。再加PPP模式合作的項(xiàng)目對社會(huì)公眾所產(chǎn)生的影響，政府部門給予承諾會(huì)在很大程度上將其與社會(huì)資本綁在一起，讓其不得不按照社會(huì)資本的要求來進(jìn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)作。

3 PPP模式應(yīng)用時(shí)的實(shí)際操作風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的應(yīng)用對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的發(fā)展都能起到很大的促進(jìn)作用。這種新型的合作模式不僅體現(xiàn)了新思路與新理念的融資方式，而且還展現(xiàn)出服權(quán)合作的新形式。PPP模式的應(yīng)用在具體操作時(shí)必須按照相應(yīng)的流程，細(xì)分到每個(gè)項(xiàng)目都要按照具體的操作方案和模式，在這過程中同樣存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，具體探討如下：

3.1 PPP模式的適宜性風(fēng)險(xiǎn)

要想確定PPP模式的適宜性，就必須對這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全面的調(diào)研與分析，通過多方咨詢之后才能確定。對于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目而言，看其是否適應(yīng)用PPP合作模式，就要對此項(xiàng)目進(jìn)行評估與比較，保證PPP模式比傳統(tǒng)的投資模式更能產(chǎn)生收益。評估的過程中，實(shí)質(zhì)上是將項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行轉(zhuǎn)移，提升項(xiàng)目本身對社會(huì)公眾的服務(wù)能力和服務(wù)效率，同時(shí)在對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評估的過程中可以看清項(xiàng)目的可持續(xù)性以及獲得的收益是否充分，考慮政府的財(cái)政補(bǔ)貼是否到位。因此對PPP模式的適宜性分析必須交由專門的團(tuán)隊(duì)與組織，政府部門或社會(huì)資本不能憑借感覺和經(jīng)驗(yàn)去決定是否使用PPP模式。

3.2 責(zé)任劃分不清，管理存在風(fēng)險(xiǎn)

由于許多項(xiàng)目通過合資或合股的方式來劃分合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)因素，一旦面臨某種風(fēng)險(xiǎn)問題，合作雙方必會(huì)互相推諉，造成責(zé)任不清的局面。這時(shí)作為參與方之一的政府部門對項(xiàng)目的管理同樣會(huì)變得混亂不清，難以管理。PPP模式的應(yīng)用主要是合作雙方合理分配責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的分配還要依據(jù)參與方的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)控制能力，針對某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)的一方在分配時(shí)會(huì)首先考慮。通常情況下，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造以及運(yùn)營維護(hù)這些風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策以及需求保障則由政府部門來承擔(dān)；可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)因素則根據(jù)雙方的控制能力綜合考慮，或者共同合理承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共同承擔(dān)是PPP模式設(shè)計(jì)與應(yīng)用的關(guān)健，在具體操作時(shí)這方面尤其要注意。若是運(yùn)用PPP模式時(shí)沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)，就會(huì)使得參與合作的雙方或一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過重，責(zé)任變大，直接導(dǎo)致項(xiàng)目的成本增加，最后反而使得參與方難以發(fā)揮自己真正的工作潛力。

4 結(jié)束語

文章通過對PPP模式進(jìn)行概況分析，探討其應(yīng)用時(shí)的法律與操作上的風(fēng)險(xiǎn)問題，從四個(gè)方面探討了其合同法律風(fēng)險(xiǎn)，包括合同期限太長、存在變數(shù)、收費(fèi)定價(jià)與補(bǔ)貼缺乏參照、存在合同雙方無法控制的風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目的唯一性風(fēng)險(xiǎn)；從兩個(gè)方面探討了PPP模式應(yīng)用時(shí)的實(shí)際操作風(fēng)險(xiǎn)，即PPP模式的適宜性風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任劃分不清管理的風(fēng)險(xiǎn)，希望文章的討論分析對我國PPP模式的實(shí)際應(yīng)用可以起到規(guī)避一定風(fēng)險(xiǎn)的作用。

[1]趙銀科.PPP模式在中國運(yùn)用中的法律風(fēng)險(xiǎn)[J].審計(jì)與理財(cái), 2015,(2):32-35.

TU113.6+62

A

2096-2789（2016）12-0245-02