李冬寧　李建坤

（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院　長沙市　410007）

對湘江干流洲灘利用的幾點(diǎn)認(rèn)識

李冬寧李建坤

（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院長沙市410007）

文章初步分析了湘江干流洲灘利用現(xiàn)狀和存在的主要問題，根據(jù)區(qū)域防洪和現(xiàn)行法律法規(guī)要求，認(rèn)識到洲灘開發(fā)利用的必要性，并提出洲灘開發(fā)利用的一些需要注意和落實(shí)的問題。

湘江干流洲灘利用現(xiàn)狀開發(fā)利用的認(rèn)識

1　洲灘利用現(xiàn)狀和存在的主要問題

1.1洲灘利用現(xiàn)狀

湘江是湖南的母親河。千百年來，水流挾帶泥沙多數(shù)隨水流移入洞庭湖，少數(shù)因水流流速減緩而沿程沉積，在河流演變和人類活動的共同作用下，干流河道內(nèi)形成了大大小小的洲灘（本文所指洲灘是指湘江干流河道兩岸堤防之間或丘陵臺地之間高于多年平均水位的河漫灘區(qū)域，包括江心洲島和邊灘）。其中，現(xiàn)狀面積大于500畝的河心洲島就有22個。湘江干流內(nèi)洲灘基本上屬河道內(nèi)的行洪區(qū)，絕大多數(shù)無堤防。1998年大水后，國家實(shí)施了平垸行洪、移民建鎮(zhèn)工程，對部分洲灘實(shí)施了“單退”（退人不退耕）或“雙退”（退人退耕）。由于人口的增加、城市規(guī)模擴(kuò)大和生產(chǎn)的需要，城市河段的邊灘，部分已被開發(fā)；河心洲島部分也被不同程度地開發(fā)利用。如洲島面積不足2 km2的興馬洲上有長沙縣興馬村，346戶，1500余人，墾而不圍長期進(jìn)行著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；宋家洲、空洲、蔡家洲因興建水電站工程而開發(fā)利用，橘子洲、東洲等已建成市民休閑公園。

1.2存在的主要問題

（1）絕大多數(shù)洲灘既沒有實(shí)施平垸行洪、移民建鎮(zhèn)，也未明確其防洪標(biāo)準(zhǔn)。如長沙縣興馬洲，未納入平垸行洪、移民建鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃；大中洪水時淹沒，特別是1994年洪水，興馬洲被淹得房不見頂，洲島上的居民生命財產(chǎn)仍然受到洪水的威脅，缺乏安全保障。

（2）隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，砂石逐漸成為稀缺資源。雖然湘江干流采砂規(guī)劃已確定了可采區(qū)、禁采區(qū)和保留區(qū)，且規(guī)劃已得到湖南省政府批復(fù)，但非法偷采砂石現(xiàn)象時有發(fā)生。如長沙市黑石鋪大橋至巴溪洲附近的無名洲，洲上無人居住，生長大量野生植被，近10年來洲島長度減少2/3，特別是從2012年起，該洲島又不斷被偷采砂石，嚴(yán)重破壞了自然資源、自然景觀和生態(tài)環(huán)境。

（3）湘江干流沿河地帶是湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有眾多廠礦企業(yè)、港口、碼頭，由于污水處理設(shè)施不夠完善，仍有部分工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水直排湘江，導(dǎo)致湘江水體各種污染物負(fù)荷增加，氨氮、石油類、總磷、溶解氧、糞大腸菌群等水質(zhì)指標(biāo)不同程度出現(xiàn)超標(biāo)現(xiàn)象，2012年湘江干流Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)占評價河長的比例，全年期為93.7%，汛期為100%，非汛期為77.4%，水環(huán)境質(zhì)量尚未達(dá)到水功能區(qū)規(guī)定的水質(zhì)類別目標(biāo)。

（4）各地開發(fā)利用洲灘的要求與現(xiàn)有政策、法規(guī)對洲灘利用的限制矛盾日益突出。城市附近的洲灘是城市的重要自然資源，各市對洲灘開發(fā)積極性高，如長沙市提出打造“山水洲城”名片，而現(xiàn)有政策、法規(guī)對洲灘利用進(jìn)行了許多限制。且洲灘開發(fā)利用尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使洲灘開發(fā)利用缺乏依據(jù)。河道內(nèi)的洲灘開發(fā)利用涉及流域或區(qū)域防洪安全和河勢穩(wěn)定，涉及水利、交通、城建、國土及環(huán)保等多家部門，如何統(tǒng)籌考慮各方需求，如何控制開發(fā)利用所帶來的相關(guān)影響，亟待研究。

2　現(xiàn)有法律、法規(guī)對洲灘利用的主要規(guī)定

《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》對洲灘利用作了明確規(guī)定：

（1）洲灘屬河道、湖泊的管理范圍?！端ā返诙粭l和《防洪法》第二十一條均規(guī)定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)?！薄逗拥拦芾?xiàng)l例》第二十條有類似規(guī)定。

（2）《防洪法》第二十二條規(guī)定：“河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物?！薄端ā返谌邨l有類似規(guī)定。

（3）《防洪法》第二十三條規(guī)定：“禁止圍湖造地。已經(jīng)圍墾的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，有計劃地退地還湖。禁止圍墾河道。確需圍墾的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證，經(jīng)水行政主管部門確認(rèn)不妨礙行洪、輸水后，報省級以上人民政府批準(zhǔn)?！薄端ā返谒氖畻l和《河道管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定類似。

（4）《防洪法》第二十七條：建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)、岸線規(guī)劃、航運(yùn)要求和其他技術(shù)要求，不得危害堤防安全，影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通；其可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請批準(zhǔn)前，其中的工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意。《水法》第三十八條規(guī)定類似。

（5）《河道管理?xiàng)l例》其他規(guī)定。

第十二條：修建橋梁、碼頭和其他設(shè)施，必須按照國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)所確定的河寬進(jìn)行，不得縮窄行洪通道。橋梁和棧橋的梁底必須高于設(shè)計洪水位，并按照防洪和航運(yùn)的要求，留有一定的超高。設(shè)計洪水位由河道主管機(jī)關(guān)根據(jù)防洪規(guī)劃確定?？缭胶拥赖墓艿馈⒕€路的凈空高度必須符合防洪和航運(yùn)的要求。

第十六條：城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。城鎮(zhèn)規(guī)劃的臨河界限，由河道主管機(jī)關(guān)會同城鎮(zhèn)規(guī)劃等有關(guān)部門確定。沿河城鎮(zhèn)在編制和審查城鎮(zhèn)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)事先征求河道主管機(jī)關(guān)的意見。

第十七條：河道岸線的利用和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)服從河道整治規(guī)劃和航道整治規(guī)劃。計劃部門在審批利用河道岸線的建設(shè)項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)事先征求河道主管機(jī)關(guān)的意見。河道岸線的界限，由河道主管機(jī)關(guān)會同交通等有關(guān)部門報縣級以上地方人民政府劃定。

第二十一條：在河道管理范圍內(nèi)，水域和土地的利用應(yīng)當(dāng)符合江河行洪、輸水和航運(yùn)的要求；灘地的利用，應(yīng)當(dāng)由河道主管機(jī)關(guān)會同土地管理等有關(guān)部門制定規(guī)劃，報縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

3　洲灘開發(fā)利用的必要性

湘江干流防洪以堤防為主，經(jīng)過多年建設(shè)，沿河縣城主城區(qū)防洪基本達(dá)到20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，地級市主城區(qū)防洪基本達(dá)到50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，長沙市主城區(qū)防洪基本達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，為洲灘利用創(chuàng)造了有利條件。

湘江干流洲灘眾多，絕大多數(shù)河心洲島無人居住，洲島上擁有多樣植被、水澤、濕地和生物，是難得的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源。因地制宜、從嚴(yán)控制、合理利用城市河道洲灘是提升城市品味的有效措施之一。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及各市對河道洲灘開發(fā)利用的需求迫切。2013年1月湖南省人民政府以湘政辦發(fā)［2013］7號批準(zhǔn)的《湘江流域科學(xué)發(fā)展總體規(guī)劃》明確提出：“保護(hù)洲島資源，修復(fù)生態(tài)景觀。……重點(diǎn)保護(hù)龍洲、傅家洲、柳葉洲、柏家洲、鵝洲等生態(tài)景觀保護(hù)型洲島。加強(qiáng)洲島開發(fā)利用管控，……利用洲島空間，營造公共休閑場所，開發(fā)特色旅游產(chǎn)品，重點(diǎn)打造月亮島、橘子洲、巴溪洲、興馬洲、楊梅洲、古桑洲、空洲島、大洲島、東洲島、巴洲島等生態(tài)休閑開發(fā)型洲島?！?/p>

4　做好洲灘開發(fā)利用規(guī)劃，為洲灘利用提供依據(jù)

以往的湘江流域規(guī)劃基本未涉及洲灘利用，至今也無洲灘開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃。而洲灘開發(fā)利用涉及地區(qū)防洪、河勢穩(wěn)定以及政策法規(guī)的重大問題，其開發(fā)利用需在新一輪的流域規(guī)劃中從全局角度，依據(jù)干流河道防洪形勢和水文情勢的差異，在確保防洪安全和河勢穩(wěn)定的前提下，因地制宜提出洲灘控制利用規(guī)劃。正確處理保護(hù)中開發(fā)和開發(fā)中保護(hù)的關(guān)系，使之與所在河段的防洪安全和河勢穩(wěn)定程度相適應(yīng)，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，為洲灘開發(fā)利用提供依據(jù)。

5　洲灘開發(fā)利用應(yīng)確保河道原有行洪、蓄洪功能

湘江干流兩岸是湖南省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，而河道內(nèi)的洲灘，多數(shù)為小洪水時不過洪，中高水時為行洪區(qū)和蓄洪區(qū)，因此，洲灘開發(fā)利用首先要處理好開發(fā)利用與防洪保安的關(guān)系。遵照《水法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，在確保防洪安全和河勢穩(wěn)定的前提下，經(jīng)過科學(xué)論證，有計劃、有條件地從嚴(yán)控制洲灘開發(fā)利用。

從防洪、河勢和生態(tài)綜合因素分析，一般洪水即被淹沒的洲灘，一般不宜開發(fā)，應(yīng)維持洲灘現(xiàn)狀；對沒有堤防的洲灘，特別是河心洲島，不宜修建堤防；對已有堤防的洲灘，不能盲目提高防洪標(biāo)準(zhǔn)；未經(jīng)充分論證，原則上應(yīng)維持洲灘現(xiàn)狀。

洲灘利用不得過多改變洲灘形狀，土石方開挖應(yīng)在洲灘內(nèi)進(jìn)行土石方平衡，洲灘開發(fā)利用應(yīng)限制永久建筑物數(shù)量、規(guī)模及型式，必要的管理用房底層應(yīng)架空布置，其底層梁底高程應(yīng)高于河段防洪標(biāo)準(zhǔn)水位0.5 m以上。

洲灘利用應(yīng)不抬高河道的水位，以不影響河道的行洪能力為前提，以有利于穩(wěn)定河勢為方向，正確處理好行洪與洲灘利用的關(guān)系，保證大洪水時能順利行洪。

6　洲灘開發(fā)利用應(yīng)保護(hù)好洲灘的生態(tài)功能

湘江干流中洲灘除了是人類生產(chǎn)生活場所和行蓄洪水外，還是重要的生態(tài)濕地。許多洲灘無人居住，其洲上的喬、灌、草植被為多種動物的正常生息繁衍提供了良好的生境，有利于凈化水質(zhì)和減少水土流失，同時還是當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)景、旅游資源。河道采砂應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行已批準(zhǔn)的采砂規(guī)劃，嚴(yán)禁人為破壞自然洲灘；洲灘開發(fā)利用應(yīng)以低碳環(huán)保、生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)文化、生態(tài)休閑為主；限制過度商業(yè)開發(fā)；保護(hù)洲灘的行蓄洪功能、自然景觀和生態(tài)功能。提高洲灘資源的開發(fā)利用價值，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

7　洲灘開發(fā)利用項(xiàng)目應(yīng)科學(xué)論證與嚴(yán)格審批

洲灘開發(fā)是涉及地區(qū)防洪和河勢穩(wěn)定以及政策法規(guī)的重大問題，洲灘開發(fā)利用項(xiàng)目應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下，在服從流域防洪要求的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)論證后確定。一般河段的洲灘開發(fā)利用項(xiàng)目除進(jìn)行常規(guī)分析論證外，應(yīng)進(jìn)行數(shù)模定量分析，重要城市河段的洲灘開發(fā)利用項(xiàng)目還應(yīng)進(jìn)行物模實(shí)驗(yàn)。洲灘利用項(xiàng)目審查應(yīng)嚴(yán)格控制，依法審批。項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃；符合防洪標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)要求；不影響河勢穩(wěn)定和河道行洪、滯洪；不危及堤防、河岸安全；不妨礙防汛搶險；不影響第三人合法的水事權(quán)益。

李冬寧（1984-），男，大學(xué)本科，主要從事水文水資源及水生態(tài)工作。

（2015-12-29）