匡經(jīng)群

（耒陽(yáng)市水利局 衡陽(yáng)市421800）

淺析耒陽(yáng)市小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理

匡經(jīng)群

（耒陽(yáng)市水利局 衡陽(yáng)市421800）

文章在調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了耒陽(yáng)市近年來(lái)小型農(nóng)田水利建設(shè)所做工作及主要做法，梳理了體制、管護(hù)、經(jīng)費(fèi)、思想等方面存的問(wèn)題，并從小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入、管理維護(hù)等方面提出建議。

小型農(nóng)田 水利設(shè)施 建設(shè) 湖南省

1 基本情況

耒陽(yáng)市是農(nóng)業(yè)大市，也是水利大市，因地處“衡邵干旱走廊”，水旱災(zāi)害頻繁。為防汛抗旱，確保農(nóng)業(yè)豐收，20世紀(jì)50年代起，該市開(kāi)始大興水利建設(shè)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的艱苦奮斗，基本形成了以水庫(kù)為骨干，塘壩為基礎(chǔ)，大中小蓄引提工程相結(jié)合的灌溉體系。小農(nóng)水設(shè)施覆蓋全市絕大部分田間地頭。目前，全市已建成的小農(nóng)水設(shè)施主要有歐陽(yáng)海灌區(qū)總干渠1條64.5 km，東西支干渠各1條，計(jì)117.5 km，各類(lèi)干支渠2 212.42 km，各類(lèi)斗農(nóng)渠4 070.795 km，山平塘24700余口，堰壩1058處，電力提灌1108處/16709 kW，水輪泵84處103臺(tái)，噴灌53處，泉井6 953處，其它工程4 009處。全市總蓄、引、提水量4.42億m3，有效灌溉面積3.90萬(wàn)hm2（58.51萬(wàn)畝）。這些小農(nóng)水設(shè)施為該市農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了重要保障。

2 所做工作和主要做法

（1）加強(qiáng)規(guī)劃，合理布局項(xiàng)目。該市根據(jù)小農(nóng)水工程建設(shè)規(guī)劃，將小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目確定在關(guān)王塘和太平水庫(kù)灌區(qū)；在水利冬修獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目中鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處制定近期小農(nóng)水規(guī)劃，所有申報(bào)的項(xiàng)目都必須在規(guī)劃內(nèi)安排，并堅(jiān)持民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、經(jīng)濟(jì)效益、因地制宜的“四項(xiàng)原則”，集中有限的資金（要求每處工程投資規(guī)模在5.0萬(wàn)元以上），著力解決主要水利問(wèn)題。

（2）用活資金，落實(shí)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)。近年來(lái)，該市通過(guò)爭(zhēng)取中央和省級(jí)投入，加大本級(jí)財(cái)政資金投入，積極落實(shí)水利冬修項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)和省級(jí)“五小水利工程”獎(jiǎng)補(bǔ)，新修和整修了一批作用突出、成效明顯的骨干小農(nóng)水工程。

（3）突出特色，抓實(shí)重點(diǎn)縣項(xiàng)目。耒陽(yáng)市作為小農(nóng)水建設(shè)重點(diǎn)縣，高度重視小農(nóng)水建設(shè)工作。及時(shí)成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、市財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)任務(wù)、職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了有力的組織保障。多次召開(kāi)小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，各相關(guān)部門(mén)密切配合，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作格局。為有效使用獎(jiǎng)補(bǔ)資金，將好“鋼”用在刀刃上，充分發(fā)揮工程效益，根據(jù)該市小農(nóng)水工程建設(shè)規(guī)劃，將小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目確定在關(guān)王塘和大平水庫(kù)灌區(qū)，集中資金加大關(guān)王塘水庫(kù)、大平水庫(kù)灌區(qū)配套改造，極力打造小農(nóng)水建設(shè)特色。2013～2014年項(xiàng)目總投資4 664.23萬(wàn)元，其中，中央財(cái)政資金2400萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政資金1 200萬(wàn)元，縣級(jí)以下財(cái)政資金900萬(wàn)元，群眾籌資籌勞165.33萬(wàn)元。項(xiàng)目實(shí)施后，效果立竿見(jiàn)影，關(guān)王塘灌區(qū)日升干渠放水全程15.62km僅需7h。常年用不上水的尾水村，如小水鎮(zhèn)長(zhǎng)春村和源頭村、馬水鄉(xiāng)桃花村，現(xiàn)均可保證灌溉用水?；謴?fù)灌溉面積0.15萬(wàn)hm2（2.21萬(wàn)畝），改善灌溉面積0.14萬(wàn)hm2（2.12萬(wàn)畝）。項(xiàng)目區(qū)灌溉水利用系數(shù)由實(shí)施前的0.5提高到0.7左右，每年節(jié)約水量可達(dá)368.1萬(wàn)m3。每年可增產(chǎn)糧食374.22萬(wàn)kg，凈增灌溉效益299.38萬(wàn)元，大幅度增強(qiáng)了項(xiàng)目區(qū)的抗災(zāi)能力。

（4）規(guī)范操作，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目事前嚴(yán)格規(guī)范申報(bào)，由獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）水管站申請(qǐng)，水管站會(huì)同財(cái)政所負(fù)責(zé)項(xiàng)目初審，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審查同意后，水管站再進(jìn)行實(shí)地測(cè)量、規(guī)劃設(shè)計(jì)，填寫(xiě)冬修獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目申報(bào)表，保證條件成熟一處開(kāi)工建設(shè)一處，確保項(xiàng)目工程有序推進(jìn)。事中強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)管，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）按照市下達(dá)的實(shí)施計(jì)劃組織獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）水管站負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)和工程進(jìn)度質(zhì)量監(jiān)管。水利局組織技術(shù)人員到冬修水利現(xiàn)場(chǎng)督促指導(dǎo)，逐一檢查各冬修水利建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)抓工程質(zhì)量。事后把好工程驗(yàn)收，工程完工后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）初驗(yàn)，初驗(yàn)合格后由市水利局、市財(cái)政局組織聯(lián)合驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)。對(duì)重點(diǎn)縣項(xiàng)目，嚴(yán)把五道關(guān)：責(zé)任關(guān)、資質(zhì)關(guān)、采購(gòu)關(guān)、監(jiān)督關(guān)、驗(yàn)收關(guān)。

3 存在的主要問(wèn)題

（1）思想認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)前部分基層干部群眾，在對(duì)待小農(nóng)水建設(shè)的認(rèn)識(shí)上存在嚴(yán)重偏差。觀念淡化、缺乏緊迫感。一些基層干部群眾存在小農(nóng)水建設(shè)說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，口頭喊得多，實(shí)際行動(dòng)少的思想；有的認(rèn)為頭上沒(méi)有“緊箍咒”，修不修水利無(wú)關(guān)政績(jī)，不像修公路、搞開(kāi)發(fā)那么凸顯政績(jī)；有的認(rèn)為平時(shí)修不修水利沒(méi)有關(guān)系，出現(xiàn)水旱災(zāi)情時(shí)，還可以向上爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目來(lái)建設(shè)；主體意識(shí)不強(qiáng)，缺乏責(zé)任感。有的基層干部認(rèn)為修水利的主體是農(nóng)民群眾，“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”，政府只能是鼓勵(lì)引導(dǎo)；有的認(rèn)為修水利的責(zé)任主體是政府，群眾工作難做，只能“就湯下面”，有多少錢(qián)，就辦多少事；有的習(xí)慣了“前人栽樹(shù)，后人乘涼”，“等、靠、要”的思想嚴(yán)重。效益不高，缺乏積極性。農(nóng)民種田效益低，護(hù)水意識(shí)淡化，“有水就種田，無(wú)水就拋荒”是許多農(nóng)民的普遍心理。特別是2011年中央1號(hào)文件下發(fā)后，認(rèn)為國(guó)家對(duì)水利建設(shè)會(huì)大包大攬，投資投勞的積極性和自覺(jué)性不高。

（2）灌溉效益不高。該市大部分水利工程屬于“三邊”工程，限于當(dāng)時(shí)施工條件，建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低，建成后又沒(méi)有維修改造，因此相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田水利工程老化破損、淤塞嚴(yán)重、完好率低，造成水庫(kù)、山塘蓄水能力不足，渠系水利用系數(shù)降低，有效灌溉面積銳減，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)灌區(qū)渠系因淤積、崩塌等原因，渠道損毀達(dá)90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程輸水不暢通，有水難灌溉。小型水庫(kù)、山塘等水源工程淤積嚴(yán)重，淤積量占正常庫(kù)容的30%以上，嚴(yán)重影響了正常蓄水庫(kù)容，有的變成了“養(yǎng)魚(yú)塘”，承包者為了商業(yè)利益使其喪失了灌溉功能；村組管理的泵站、塘堰等小型工程設(shè)施也因長(zhǎng)期疏于管理，設(shè)備、輸電線路時(shí)常被盜而無(wú)法發(fā)揮其正常功能。30多年的欠賬，加上自然災(zāi)害、人為毀損，水利設(shè)施可以說(shuō)是千瘡百孔，百?gòu)U待興。2013年大旱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失嚴(yán)重，就是歷史欠賬太多又一次給小農(nóng)水建設(shè)敲響了警鐘。

（3）財(cái)政資金投入不足。目前，水利財(cái)政投入著重于大江大河治理、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)村安全飲水工程等方面建設(shè)，小農(nóng)水建設(shè)投資比重偏低。特別是對(duì)末級(jí)渠系和田間工程等小型農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足。現(xiàn)有的“一事一議”制度因存在種種弊端，在實(shí)踐中很難落實(shí)，也無(wú)法解決資金缺口。

群眾投資投勞減少。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，群眾投勞機(jī)制、“兩工”全面取消，新的群眾投資投勞機(jī)制尚未完全建立，加之農(nóng)民收入低、農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民缺乏投入能力和動(dòng)力，“最后一公里”灌溉難問(wèn)題尤為突出。再者現(xiàn)在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，已很難組織起大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)。同時(shí)農(nóng)田水利設(shè)施公益性較強(qiáng)，受益管護(hù)的主體不明，多數(shù)群眾存在不同程度的“等、靠、要”的思想。缺乏小農(nóng)水建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。社會(huì)資金投入困難。小型農(nóng)田水利建設(shè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有社會(huì)效益大，經(jīng)濟(jì)效益差，投入產(chǎn)出周期長(zhǎng)，回報(bào)年限久的特點(diǎn)。加之小農(nóng)水項(xiàng)目多，規(guī)模小，社會(huì)資金投入風(fēng)險(xiǎn)大，小農(nóng)水建設(shè)吸引社會(huì)資金難。以水養(yǎng)水瀕臨困境。

（4）管護(hù)體制不順?，F(xiàn)行的水利工程管護(hù)模式老化，管理主體缺位。管護(hù)職責(zé)不清。大中型水利工程有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和管理人員，但小型水利工程產(chǎn)權(quán)不清，職責(zé)不明，建、管、用脫節(jié)，普遍出現(xiàn)了有人用、無(wú)人管的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏專(zhuān)門(mén)的技術(shù)人才、辦公場(chǎng)地和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，難以擔(dān)負(fù)起管護(hù)的重任。水利規(guī)劃管理滯后。水利規(guī)劃是推動(dòng)水利建設(shè)體制系統(tǒng)化的基礎(chǔ)條件和重要依據(jù)。目前耒陽(yáng)市中長(zhǎng)期水利規(guī)劃和短期規(guī)劃相互結(jié)合不夠、銜接不力，鄉(xiāng)、村沒(méi)有水利規(guī)劃或規(guī)劃相互協(xié)調(diào)不足，造成一些新建水利工程布局不合理，資源浪費(fèi)或閑置，重復(fù)、無(wú)序建設(shè)嚴(yán)重，“多龍治水”難以形成合力。涉水部門(mén)各搞各的規(guī)劃，各干各的活，全市對(duì)資金的爭(zhēng)取和使用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，致使資金分割使用，零星打補(bǔ)、管理混亂，缺乏成片、整村、整鄉(xiāng)推進(jìn)的亮點(diǎn)、精品工程，導(dǎo)致整體效益不明顯。

4 建 議

（1）要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委政府要站在全局和戰(zhàn)略的高度，進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)緊迫性與長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)，把小農(nóng)水建設(shè)擺在更突出的位置來(lái)抓。小農(nóng)水建設(shè)猶如人體之毛細(xì)血管，大中型水利設(shè)施建設(shè)猶如人體之主動(dòng)脈，它們是一個(gè)整體，二者只有相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，才能充分發(fā)揮水利灌溉的整體功能。要加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳形式，充分運(yùn)用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體，大力宣傳水利建設(shè)的重要意義，尤其要注重強(qiáng)化“水是商品”、“依法治水”、“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意識(shí)，為興修水利提供強(qiáng)大的輿論支持和濃厚氛圍。

（2）要整合資金，增加效益，加大財(cái)政投入。要制定“十三五”期間水利投入倍增計(jì)劃，逐年提高水利資金占全市財(cái)政總支出的比例，促使農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，水利資源配置有明顯優(yōu)化。要整合項(xiàng)目資金。建議建立定期聯(lián)系會(huì)商制，水利、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、移民、國(guó)土、扶貧和采煤等部門(mén)參加，定期協(xié)商溝通，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則，根據(jù)水利建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌捆綁使用各部門(mén)涉水專(zhuān)項(xiàng)資金，集中連片進(jìn)行山、水、田、林綜合治理，堅(jiān)決杜絕零打細(xì)敲分散做法；財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、水利等部門(mén)要聯(lián)合加強(qiáng)項(xiàng)目資金的財(cái)務(wù)監(jiān)管，謹(jǐn)防巧立名目、擠占挪用，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，最大限度地發(fā)揮有限資金的整體效益。要釋放改革紅利。要按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，大膽探索加快水利管理體制改革步伐。

（3）要完善機(jī)制，創(chuàng)新管理。要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。搞好小農(nóng)水管護(hù)，隊(duì)伍建設(shè)是基礎(chǔ)。要大力引進(jìn)水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，要在對(duì)現(xiàn)有水利技術(shù)人才加強(qiáng)教育培訓(xùn)、優(yōu)化組合的基礎(chǔ)上，通過(guò)進(jìn)一步采用公開(kāi)招考等方式，積極引進(jìn)水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，真正讓技術(shù)人才引得進(jìn)、用得好，解決水利專(zhuān)業(yè)人才匱乏的問(wèn)題。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設(shè)。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理體制，明確其職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)要切實(shí)解決基層水管站工作人員的工作和生活困難，切實(shí)保障他們的工資待遇、保障辦公經(jīng)費(fèi)和設(shè)備。要?jiǎng)?chuàng)新管護(hù)模式。小農(nóng)水“三分建、七分管”，小農(nóng)水工程建成后管理工作尤為重要?，F(xiàn)行的管護(hù)機(jī)制，已不能適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)下的需求，應(yīng)積極探索管護(hù)模式升級(jí)，深化小型水利工程管理改革，大力推行“自選、自建、自有、自管、自用”管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，抓緊制訂全市小型水利工程管理體制改革的意見(jiàn)，出臺(tái)對(duì)小型水利工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，明確工程所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化管護(hù)主體責(zé)任和水利主管部門(mén)的行業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)小型水利工程管理社會(huì)化改革。對(duì)于已經(jīng)建成的純公益性小型水利工程設(shè)施，建議按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行“分級(jí)管理”，即將水利設(shè)施劃為市、鄉(xiāng)、村三級(jí)管理，理順關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)任，該市管的要管好，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的要管到位。單獨(dú)一個(gè)村受益的設(shè)施由村級(jí)負(fù)責(zé)，跨村設(shè)施以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)施，由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同負(fù)責(zé)，確保農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬到位、管理到位；也可以按照“組建規(guī)范、產(chǎn)權(quán)清晰、水價(jià)合理、管理自主”的原則，在水利工程受益村組成立“農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)”，將工程的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)全部落實(shí)到用水戶(hù)，由農(nóng)民自主管理，協(xié)會(huì)統(tǒng)一調(diào)配水和收費(fèi)；對(duì)經(jīng)營(yíng)性的工程設(shè)施，可以實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，實(shí)行有償經(jīng)營(yíng)；更可按照“政府不背包袱，群眾不增負(fù)擔(dān)”的原則，在所有權(quán)不變的前提下，采取拍賣(mài)、租賃、承包、股份的方式進(jìn)行改制，推行“防洪保安、灌溉管理、綜合開(kāi)發(fā)”三位一體的管理體制，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，搞活經(jīng)營(yíng)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。對(duì)業(yè)主開(kāi)發(fā)建設(shè)的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，給予一定的扶持，并規(guī)范其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)行為。

[1]張亦工，胡振虎.中國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀、原因與對(duì)策[J].山東財(cái)政學(xué)院報(bào)，2011，（11）：105-110.

[2]于鳳鵬.當(dāng)前我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策[J].當(dāng)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，2008，（1）：46-48.

[3]趙鳴驥.關(guān)于加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)問(wèn)題[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2010，（5）：11-13.

2016-05-08）

匡經(jīng)群（1980－），男，工程師。