顧 萍,王家明（陜西正衡工程項(xiàng)目管理有限公司，719000）

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PPP模式下社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范研究

顧 萍,王家明
（陜西正衡工程項(xiàng)目管理有限公司，719000）

摘要：近幾年P(guān)PP模式在國(guó)內(nèi)越發(fā)受到追捧，但對(duì)于很多地方政府和社會(huì)投資方而言，PPP模式下社會(huì)資本存在的風(fēng)險(xiǎn)并沒有被大家了解，本文針對(duì)PPP模式下社會(huì)資本存在的風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目識(shí)別、采購(gòu)方式、實(shí)施機(jī)構(gòu)資格等十四個(gè)角度進(jìn)行分類探討，并提出了有針對(duì)性的防范措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式；社會(huì)資本；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；法律風(fēng)險(xiǎn)

0　引言

PPP模式源于西方，在中國(guó)的發(fā)展歷程較短，相關(guān)單位對(duì)PPP缺乏深入了解。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著改革開放的深入，陸續(xù)有一些PPP模式的雛形在中國(guó)出現(xiàn)，但未有大范圍試水。對(duì)于很多地方政府和社會(huì)投資方而言，PPP都屬于新生事物，缺乏了解是必然的。而PPP模式在運(yùn)作過(guò)程中突顯以下特征：一是涉及的部門（內(nèi)部和外部）相對(duì)較多，二是涉及的知識(shí)領(lǐng)域相對(duì)廣泛，產(chǎn)業(yè)、政策、投融資、法律、財(cái)務(wù)、工程管理、招投標(biāo)等都有所涉及，三是從前期的項(xiàng)目識(shí)別、評(píng)估、準(zhǔn)備，到談判簽約、建設(shè)以至運(yùn)營(yíng)、移交，整個(gè)過(guò)程復(fù)雜漫長(zhǎng)，在國(guó)內(nèi)缺少成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，對(duì)于社會(huì)資本而言也提出了新的挑戰(zhàn)。本文將重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面對(duì)PPP模式下社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并就此提出防范對(duì)策。

1　PPP模式下社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分析及防范

1.1項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，需要在招募社會(huì)資本之前完成項(xiàng)目立項(xiàng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第11號(hào)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》、國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2014]53號(hào)《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項(xiàng)目所在地的投資項(xiàng)目管理辦法有關(guān)規(guī)定，立項(xiàng)申請(qǐng)涉及發(fā)改委、國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)部門。項(xiàng)目立項(xiàng)管理分核準(zhǔn)和備案兩種，企業(yè)投資建設(shè)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)；若投資建設(shè)核準(zhǔn)目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。

社會(huì)資本在投資決策之前應(yīng)查明項(xiàng)目投資立項(xiàng)有關(guān)法律政策，確保項(xiàng)目能夠依法立項(xiàng)并準(zhǔn)確預(yù)估立項(xiàng)工作量及投入，以便在項(xiàng)目投資以及與政府權(quán)利義務(wù)分配上作出相應(yīng)安排。

1.2PPP項(xiàng)目識(shí)別有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)由政府主導(dǎo)完成，但近來(lái)也出現(xiàn)了不少假偽PPP項(xiàng)目，最終使項(xiàng)目陷入PPP項(xiàng)目合規(guī)性困境，進(jìn)而影響政府采購(gòu)及相關(guān)優(yōu)惠支持政策的落實(shí)。因此，社會(huì)資本需要核查擬投資的PPP項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)結(jié)果。

根據(jù)現(xiàn)行PPP政策規(guī)定，政府應(yīng)將項(xiàng)目列入本級(jí)政府PPP備選項(xiàng)目并年度開發(fā)計(jì)劃，由本級(jí)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門共同篩選確認(rèn)，具體由財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，開展物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證，通“兩個(gè)論證”后，由本級(jí)政府出具PPP項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。社會(huì)資本方應(yīng)及早核查PPP項(xiàng)目上述識(shí)別確認(rèn)文件及其有效性。

此外，在PPP項(xiàng)目“能進(jìn)能出”制度下，對(duì)于確已通過(guò)PPP項(xiàng)目識(shí)別的項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，盡可能使項(xiàng)目持續(xù)滿足PPP項(xiàng)目各項(xiàng)必備特征，以免被主管部門清出PPP項(xiàng)目。

1.3項(xiàng)目采購(gòu)方式有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中主要涉及項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目采購(gòu)程序法律風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)則規(guī)定了PPP項(xiàng)目可采取的公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等5種采購(gòu)方式及其適用條件，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)依法選擇符合條件的采購(gòu)方式并按采購(gòu)程序?qū)嵤┎少?gòu)，若錯(cuò)誤選擇采購(gòu)方式或采購(gòu)程序不當(dāng)，可能導(dǎo)致社會(huì)資本方中標(biāo)或成交結(jié)果無(wú)效。社會(huì)資本方尤其應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

①若屬于依法必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目的，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)選擇社會(huì)資本，否則PPP合同法律效力無(wú)法保證；

②采購(gòu)程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，否則采購(gòu)程序可能因其他（潛在）投標(biāo)人投訴而受阻；

③在將投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)一體打包采購(gòu)的PPP項(xiàng)目中，若社會(huì)資本方由投資方和EPC總包方組成聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)確保項(xiàng)目采購(gòu)按將社會(huì)資本招標(biāo)和項(xiàng)目EPC總包招標(biāo)“兩標(biāo)合一標(biāo)”的模式操作，而非簡(jiǎn)單的“聯(lián)合體投標(biāo)”模式；

④根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招資人若能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可不再通過(guò)招標(biāo)選擇施工、物資供應(yīng)商。但該情形僅限于針對(duì)“已通過(guò)招標(biāo)選擇的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人”。

1.4項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)資格有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)須按PPP政策規(guī)定由項(xiàng)目所屬縣級(jí)以上政府明確授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)，所簽PPP合同效力即存在不確定性。

實(shí)務(wù)中，有某開發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺(tái)公司擔(dān)任PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的情況，社會(huì)資本方核查開發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室相關(guān)職責(zé)權(quán)限或授權(quán)文件。對(duì)地方政府平臺(tái)公司可以作為政府出資人代表，但若作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)尚不符合財(cái)政部有關(guān)規(guī)定。

1.5采購(gòu)價(jià)款納入預(yù)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

在政府收入支出實(shí)施全口徑預(yù)算管理制度下，各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出；本級(jí)人大有權(quán)撤銷本級(jí)政府和下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因此，為確保社會(huì)資本獲得投資回報(bào)，對(duì)涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，需要按《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定，由財(cái)政部門制作預(yù)算方案報(bào)本級(jí)政府和人大審批，通過(guò)審批后再報(bào)上級(jí)政府備案，并且保證因本項(xiàng)目采購(gòu)不會(huì)導(dǎo)致本級(jí)政府負(fù)擔(dān)的PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出總額超過(guò)本級(jí)政府一般公共預(yù)算支出的10%。

此外，根據(jù)財(cái)金[2015]109號(hào)文規(guī)定，政府應(yīng)將PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購(gòu)文件、合同文本等重要資料和數(shù)據(jù)錄入財(cái)政部政府和社會(huì)資本綜合信息平臺(tái)。實(shí)務(wù)中，社會(huì)資本方無(wú)法直接查詢本級(jí)政府參與的其他PPP項(xiàng)目及有關(guān)財(cái)政預(yù)算支出負(fù)擔(dān)情況，無(wú)法確認(rèn)因所擬投項(xiàng)目的增加是否觸碰了本級(jí)政府一般公共預(yù)算支出10%的紅線，故應(yīng)要求政府方進(jìn)行全面準(zhǔn)確的信息披露并在協(xié)議中設(shè)置有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范條款。

1.6采購(gòu)價(jià)款結(jié)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款一般由工程造價(jià)及運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分組成。對(duì)于項(xiàng)目工程造價(jià)應(yīng)在PPP合同中明確約定造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格調(diào)整方式，同時(shí)設(shè)置傳導(dǎo)條款以將項(xiàng)目承包方合理造價(jià)款訴求全部順利導(dǎo)入采購(gòu)價(jià)款。需要特別說(shuō)明的是，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目一般需要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計(jì)結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)，若政府與社會(huì)資產(chǎn)方?jīng)]有約定項(xiàng)目工程結(jié)算最終以政府審計(jì)為準(zhǔn)的，可以由第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按合同約定的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價(jià)結(jié)論為準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算。

即便是社會(huì)資本方無(wú)奈接受工程造價(jià)以政府審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)在合同中明確約定政府審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)注意約定在政府審計(jì)以外但應(yīng)計(jì)入采購(gòu)價(jià)款的款項(xiàng)的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。

1.7項(xiàng)目公司股權(quán)融資有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本可能需要通過(guò)項(xiàng)目公司股權(quán)融資，相關(guān)融資方案可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、甚至控制權(quán)轉(zhuǎn)移。而政府方一般希望社會(huì)資本在合作期限內(nèi)能夠作到穩(wěn)定持續(xù)的投資，因此對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，尤其是控股權(quán)轉(zhuǎn)移甚為敏感。這就需要在PPP合同中提前預(yù)留股權(quán)融資運(yùn)作的空間，否則會(huì)使股權(quán)融資受阻。

1.8地方政府支持政策有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《擔(dān)保法》、國(guó)發(fā)[2014]62號(hào)文、財(cái)政部財(cái)綜[2006]68號(hào)以及國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)以及財(cái)金[2015]57號(hào)文等相關(guān)規(guī)定：

①政府擔(dān)保承諾無(wú)效。

②未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各級(jí)政府不得自行制定稅收優(yōu)惠或財(cái)政優(yōu)惠政策。對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，應(yīng)堅(jiān)決予以取消。

③土地出讓收入和支出實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線，任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。

④政府不得承諾固定投資回報(bào)，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

1.9項(xiàng)目補(bǔ)貼及資源補(bǔ)償有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

政府為大力推廣PPP模式、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，多次出臺(tái)政策要在財(cái)稅、價(jià)格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會(huì)資本和公眾共同受益，通過(guò)資本市場(chǎng)和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理。

因此，社會(huì)資本應(yīng)充分了解擬投資項(xiàng)目的補(bǔ)貼補(bǔ)償、政策性貸款及其他支持政策，盡可能在協(xié)議中作出安排，以充分享有相關(guān)優(yōu)待。對(duì)于公益性項(xiàng)目，政府財(cái)力有限的，盡可能爭(zhēng)取資源補(bǔ)償并在協(xié)議中明確約定，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)以資源開發(fā)權(quán)、物業(yè)和招商服務(wù)的機(jī)會(huì)。

1.10項(xiàng)目公司管理及分配有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)現(xiàn)行政策，對(duì)于政府與社會(huì)資本方合資成立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)在項(xiàng)目公司占有控股地位。為保障項(xiàng)目公司決策統(tǒng)一和效率，社會(huì)資本一般要求政府出資人代表放棄對(duì)項(xiàng)目公司的決策權(quán)、選擇管理人的權(quán)利和分紅權(quán)利。若項(xiàng)目總承包方也參股項(xiàng)目公司，也可參照處理。實(shí)務(wù)中，也有政府出資人代表在合作期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目公司一直未實(shí)繳出資的情況，此情形下，更應(yīng)作如此安排。

1.11政府項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款來(lái)源有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方應(yīng)爭(zhēng)取政府提前就PPP項(xiàng)目采購(gòu)資金來(lái)源及籌措作出計(jì)劃或安排，涉及稅收地方留成部分、地方行政事業(yè)性收費(fèi)和土地出讓收入以及政府債券的，應(yīng)核查政府方相應(yīng)權(quán)限及政策限制。

實(shí)務(wù)中，有政府承諾將配套土地同步上市，以出讓收入用于支付項(xiàng)目未來(lái)采購(gòu)價(jià)款的。需要依法根據(jù)土地管理規(guī)定、規(guī)劃法、土地儲(chǔ)備管理規(guī)定和土地出讓收支管理規(guī)定等，核查政府權(quán)限及相應(yīng)安排的合法性和可行性。

1.12與PPP項(xiàng)目配套項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)對(duì)接有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商，對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行籌劃設(shè)計(jì)，以確保項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度和投資收益。但在實(shí)務(wù)中，會(huì)涉及以下情形需要事先在協(xié)議中作出安排：

①項(xiàng)目建設(shè)配套要包括項(xiàng)目建設(shè)必需的項(xiàng)目用地、施工用地、水電供應(yīng)、施工道路等配套設(shè)施，應(yīng)由政府承諾在項(xiàng)目開前到位、滿足施工條件。

②PPP項(xiàng)目工程包之外但在設(shè)計(jì)之內(nèi)的關(guān)聯(lián)工程，往往由地方平臺(tái)公司或電力及鐵路行業(yè)指定公司壟斷承包，應(yīng)由政府出面協(xié)調(diào)，并就相關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任作出穩(wěn)妥設(shè)計(jì)。

③還有與PPP項(xiàng)目工程相鄰或嵌套的不在社會(huì)資本方投資范圍內(nèi)的工程項(xiàng)目，也應(yīng)提前設(shè)置有關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任條款，使之對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)施工的不利影響降到最低。

1.13項(xiàng)目考核有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，政府按項(xiàng)目的可用性、使用量或績(jī)效來(lái)確認(rèn)采購(gòu)對(duì)價(jià)。因此，對(duì)項(xiàng)目的可用性、使用量或績(jī)效考核關(guān)系到社會(huì)資本投資回報(bào)預(yù)期的實(shí)現(xiàn)程度。為了使考核更透明、可操作及可預(yù)期，有必要事先全面明確相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，甚至應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)協(xié)議文件中明確。

1.14項(xiàng)目清算移交有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于政府與社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目清算移交時(shí)常會(huì)面臨項(xiàng)目資產(chǎn)移交或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式選擇，社會(huì)資本方需要結(jié)合項(xiàng)目具體情況和財(cái)務(wù)稅收等因素提前作好設(shè)計(jì)。

2　結(jié)語(yǔ)

以上風(fēng)險(xiǎn)不是PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的全部法律風(fēng)險(xiǎn)，且具體法律風(fēng)險(xiǎn)的輕重緩急因項(xiàng)目具體情況而異。目前，PPP項(xiàng)目受各級(jí)和各地政府力捧，但作為社會(huì)資本仍需要冷靜應(yīng)對(duì)，在專業(yè)人士輔助下，對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)作出全面預(yù)估并擬定穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)和防控方案，才能確保投資回報(bào)。

參考文獻(xiàn)

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Research on the risk identification and prevention of social capital under the PPP model

Gu Ping,Wang Jiaming
（Shaanxi zenith Project Management Co. Ltd.，719000）

Abstract：In recent years,the PPP mode in China become more and more popular,but for a lot of local government and social investment,under the PPP model of social capital are the risk has not been known, according to PPP mode of social capital are the risk, including project, target recognition,procurement, implementation agency qualification and 14 angle classification are discussed,and puts forward the preventive measures for the.

Keywords：PPP model;social capital;risk identification;legal risk