高明鳴

(中山市廣播電視大學(xué)，廣東中山，528400）

市政工程施工致商戶(hù)經(jīng)營(yíng)性損失補(bǔ)償機(jī)制探析

高明鳴

(中山市廣播電視大學(xué)，廣東中山，528400）

市政工程施工容易造成周邊商戶(hù)營(yíng)業(yè)收入下滑，對(duì)特定群體造成超出社會(huì)平均負(fù)擔(dān)水平的利益損害，國(guó)內(nèi)尚欠缺相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制。出于社會(huì)成本內(nèi)部化以及維護(hù)社會(huì)公平的需要，地方政府應(yīng)建立相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，以發(fā)放補(bǔ)償金或減免稅等形式對(duì)商戶(hù)損失作出適當(dāng)補(bǔ)償，并加強(qiáng)工程管理與信息公示。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)行政補(bǔ)償法制建設(shè)，將公權(quán)力行為隨附效果導(dǎo)致的損失納入補(bǔ)償范圍。

市政工程；經(jīng)營(yíng)性損失；特別犧牲；行政補(bǔ)償

一、問(wèn)題的提出

市政設(shè)施又稱(chēng)城市基礎(chǔ)設(shè)施，泛指為城市生產(chǎn)和生活提供的一般公共設(shè)施，包括社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施兩大類(lèi)[1]。前者包括住房、醫(yī)療保健、教育科研、文化體育、商業(yè)服務(wù)、旅游等設(shè)施，后者包括公共交通、熱電供應(yīng)、供水排水、污水處理、郵電通訊、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、城市防災(zāi)等公共設(shè)施。狹義的市政設(shè)施特指后者，即技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施，這也是本文“市政工程”所采用的概念。

市政工程在施工過(guò)程中，不可避免產(chǎn)生諸如噪音干擾、揚(yáng)塵污染、阻塞交通等問(wèn)題，從而直接或間接引致鄰近商戶(hù)營(yíng)業(yè)額下降，乃至造成虧損或者關(guān)停等后果。這類(lèi)經(jīng)濟(jì)損失并非由天災(zāi)人禍等因素造成，也并非來(lái)源于直接作用在人身或財(cái)產(chǎn)的侵害，可以視為一種與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的“經(jīng)營(yíng)性損失”。因市政工程施工致商戶(hù)經(jīng)營(yíng)性損失是一種普遍存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但在政府是否需要作出相應(yīng)補(bǔ)償這一問(wèn)題上卻一直存在爭(zhēng)議，也甚少作出補(bǔ)償?shù)南壤?。目前相關(guān)的研究更多集中于與市政工程相關(guān)的行政征收和拆遷等領(lǐng)域，缺少針對(duì)工程施工附帶效果所造成商戶(hù)損失的研究。

二、國(guó)內(nèi)相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制的缺失

我國(guó)當(dāng)前有關(guān)市政工程施工的行政補(bǔ)償主要針對(duì)行政征收、征用行為引致行政相對(duì)人的利益損失，卻鮮有針對(duì)公權(quán)力行為的隨附效果引致的損害，其對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障并不完整。公權(quán)力行為隨附效果之損害是指“合法之公權(quán)力行為或者措施，在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，對(duì)于個(gè)別公民或者特定群體造成的非典型的且無(wú)法事先預(yù)見(jiàn)的附帶結(jié)果或者后果，且侵害程度逾越財(cái)產(chǎn)權(quán)所有者所能忍受之程度的損害”[2]。市政工程施工所派生的噪音、揚(yáng)塵、阻礙交通等問(wèn)題，即屬于公權(quán)力行為隨附效果的典型。對(duì)于周邊的商戶(hù)和居民而言，盡管其財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有被征收和征用，但工程施工行為所帶來(lái)的不利影響客觀上卻在一定程度限制了財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，致使特定人群蒙受損失。這種情況下，市政工程施工可以視為一種間接的“準(zhǔn)征收行為”(inverse condemnation)。

面對(duì)這類(lèi)不利影響，商戶(hù)通常只能選擇忍氣吞聲，很難獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。2008年11月，深圳寶安區(qū)建安一路238戶(hù)臨界商鋪經(jīng)營(yíng)者聯(lián)名上書(shū)，認(rèn)為區(qū)政府未取得經(jīng)營(yíng)者同意，強(qiáng)行對(duì)步行街進(jìn)行改造，嚴(yán)重影響其正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，區(qū)政府對(duì)其經(jīng)營(yíng)損失并沒(méi)作出絲毫補(bǔ)償[3]。2009年深圳地鐵二號(hào)線圍蔽施工期間，周邊商戶(hù)生意一落千丈，部分商鋪營(yíng)業(yè)額同比下降超50%，更有一些小型餐館店鋪歇業(yè)關(guān)閉，部分商廈物業(yè)空置率超10%。面對(duì)索償，市有關(guān)部門(mén)以無(wú)先例為由拒絕，僅針對(duì)征地拆遷做相應(yīng)補(bǔ)償。2014年，廣州市東濠涌中北段揭蓋復(fù)涌工程多次延期圍蔽，導(dǎo)致沿線商戶(hù)長(zhǎng)期生意慘淡，部分商戶(hù)營(yíng)業(yè)額甚至不夠水電鋪?zhàn)庵С?。有關(guān)部門(mén)只是希望市民“能夠諒解”，并未有采取任何補(bǔ)償措施。

可以說(shuō)，因市政工程施工導(dǎo)致周邊商戶(hù)客流減少營(yíng)業(yè)收入下降，在城市建設(shè)日新月異的今天，已經(jīng)是一種十分普遍的現(xiàn)象，而相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制卻一直缺失?，F(xiàn)有法律文件如《公路法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等均只針對(duì)征地拆遷、物件損壞等方面作出規(guī)定，并未有對(duì)因工程施工造成的營(yíng)業(yè)損失作出補(bǔ)償指引。立法方向最為接近的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖設(shè)有關(guān)于“停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償”的條款，但同樣只針對(duì)房屋征收，并不涉及“準(zhǔn)征收行為”。地方政府面對(duì)這一難題，通常是以無(wú)法律規(guī)范、無(wú)先例可循為由予以駁回，或者以“公共利益”為由希望取得商戶(hù)諒解和容忍。對(duì)于類(lèi)似地鐵等公共交通工程，甚至以“建成后該區(qū)商戶(hù)將獲益”為說(shuō)辭試圖抵消已經(jīng)造成的損失。

三、補(bǔ)償商戶(hù)的合理性依據(jù)

市政工程是以政府為主導(dǎo)的公共工程，其以增進(jìn)公共利益為核心目標(biāo)，受益人群具有廣泛性和非特定性?！肮怖妗辈粌H是政府行使公權(quán)力的價(jià)值取向，也是市政工程施工過(guò)程中對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)施加限制的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。由于公共利益通常由個(gè)人利益整合而成，代表著更為長(zhǎng)遠(yuǎn)和持久的個(gè)人利益，公民也因此應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的不利影響負(fù)有適當(dāng)?shù)娜萑塘x務(wù)。正如英國(guó)著名哲學(xué)家密爾在《論自由》中所言：“每個(gè)人既然事實(shí)上都生活在社會(huì)當(dāng)中，每個(gè)人對(duì)于其他人也就必得遵守某種行為準(zhǔn)則，一是彼此間互不損害對(duì)方的利益，包括由法律明文規(guī)定的利益，以及默喻的應(yīng)當(dāng)認(rèn)作權(quán)利的某些相當(dāng)確定的利益；二是每個(gè)人在為了保衛(wèi)社會(huì)或者其成員免于遭受損害或者妨礙而付出的勞動(dòng)和犧牲中都要平均擔(dān)負(fù)屬于他自己的那一部分?！盵4]盡管如此，商戶(hù)對(duì)工程施工產(chǎn)生不良影響的容忍不應(yīng)是無(wú)止境的，政府也有責(zé)任給予相應(yīng)補(bǔ)償。理由如下：

（一）將外溢社會(huì)成本內(nèi)部化是公共決策科學(xué)化的要求

一項(xiàng)建設(shè)工程的成本并不只限于工程建設(shè)期間所用到的物料和人力成本，還包括對(duì)外界造成的有形損害和無(wú)形侵害，如因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害，因占用道路造成的交通不便，等等。施工期間對(duì)商戶(hù)營(yíng)業(yè)產(chǎn)生的影響也屬于一種無(wú)形社會(huì)成本，這一成本如果未能得到補(bǔ)償便會(huì)一直處于外溢狀態(tài)。盡管社會(huì)成本是客觀存在的既定事實(shí)，并不會(huì)因是否獲得補(bǔ)償而發(fā)生任何改變。然而，將外溢社會(huì)成本內(nèi)部化，即給予相應(yīng)補(bǔ)償，有助于政府在進(jìn)行公共決策時(shí)更充分權(quán)衡利弊，對(duì)所引起后果作通盤(pán)考慮，避免因忽視其中代價(jià)導(dǎo)致的決策沖動(dòng)，也利于在建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步控制成本。這恰好是決策科學(xué)化的客觀要求，也是減少?zèng)Q策專(zhuān)斷，增進(jìn)決策民主的重要手段。

（二）政府應(yīng)為商戶(hù)的“特別犧牲”作出補(bǔ)償

近代以來(lái)，西方國(guó)家憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)正經(jīng)歷了從“絕對(duì)保護(hù)”到“相對(duì)保護(hù)”的過(guò)程，即在肯定公民基本權(quán)利應(yīng)該受到保護(hù)的同時(shí)，如出于公共利益需要，經(jīng)法定程序，政府可以對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)加以征用或限制，公民對(duì)因此造成的利益損失負(fù)有容忍義務(wù)。然而，當(dāng)該損失是由特定的行政相對(duì)人承受的，且超越了一般公眾所容忍的范疇和程度，則構(gòu)成“特別犧牲”。由于“特別犧牲”是特定人群所承受的超出社會(huì)平均負(fù)擔(dān)水平的義務(wù)，與其他人相比，顯然是一種不公平的負(fù)擔(dān)?！疤貏e犧牲”這一概念起源于德國(guó)，諸如“特別犧牲學(xué)說(shuō)”、“公平負(fù)擔(dān)學(xué)說(shuō)”、“社會(huì)協(xié)作說(shuō)”、“不當(dāng)?shù)美f(shuō)”等行政補(bǔ)償理論，亦將此作為關(guān)鍵概念。德國(guó)1794年的《普魯士一般邦法》序第74、75條規(guī)定：“國(guó)家成員之個(gè)別利益與公共福祉相矛盾時(shí)，國(guó)家成員之個(gè)別權(quán)利應(yīng)予讓步”，“對(duì)于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國(guó)家應(yīng)予補(bǔ)償”[5]。這一規(guī)定凸顯了現(xiàn)代行政補(bǔ)償制度的精神，即：公民有服從公共利益安排的義務(wù)，同時(shí)國(guó)家有給予公正補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。在現(xiàn)代公法領(lǐng)域中，是否存在“特別犧牲”是判斷應(yīng)否作出行政補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。對(duì)于市政工程施工而言，征地拆遷顯然是一種“特別犧牲”，而因施工隨附效果間接造成商戶(hù)的經(jīng)營(yíng)性損失，同樣也是一種“特別犧牲”。這一間接損害指向特定群體，容易造成商戶(hù)營(yíng)業(yè)額大幅滑坡甚至關(guān)門(mén)倒閉等超出常人忍受水平的嚴(yán)重后果。因而，在法理層面，同樣適用于因“特別犧牲”作出的行政補(bǔ)償，避免犧牲特定人群利益以換取公共利益的增長(zhǎng)。

對(duì)因“準(zhǔn)征收行為”致使公民“特別犧牲”予以補(bǔ)償并非新鮮事物。在1922年的賓州煤礦公司案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官馬歇爾在判決書(shū)中寫(xiě)道：“判斷對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是否超過(guò)限度的一個(gè)辦法是看對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值貶損的程度，當(dāng)損失達(dá)到一定程度時(shí)(When it reaches a certain magnitude)，大多數(shù)情形下政府就必須在支付補(bǔ)償后方可進(jìn)行征收，而這種衡量應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案的具體情況作出判定”[6]。這一判決體現(xiàn)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制超出一定程度應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)。在美國(guó)早期的司法判例中，還有所謂“控制妨害”（noxious control）的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即政府的管制權(quán)力可以對(duì)財(cái)產(chǎn)的有害使用進(jìn)行制止，但不能讓增進(jìn)公共利益的成本施加在少部分人的私有財(cái)產(chǎn)上，否則便構(gòu)成“管制性征收”（regulatory taking）[7]。按照美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案中的征收條款（taking clause），須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行公正補(bǔ)償。德國(guó)在20世紀(jì)初制定的《魏瑪共和國(guó)憲法》將古典征收的客體擴(kuò)展至一切限制財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的行政行為和立法行為[8]，隨著公民權(quán)利意識(shí)的提高，后來(lái)又出現(xiàn)了“公權(quán)力附隨效果損害的補(bǔ)償”[9]。德國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)公權(quán)力出于公共利益需要，致使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到過(guò)度限制的情形定義為“EnteigungsleicherEingriff”和“EnteigenderEingriff”，即“具有征收效果的干預(yù)”和“具有征收性質(zhì)的干預(yù)”。對(duì)于公共工程施工給沿街商鋪或其他財(cái)產(chǎn)所有人帶來(lái)的損失，行政機(jī)關(guān)一般不予補(bǔ)償，但是如果“侵害的方式、范圍和強(qiáng)度如此嚴(yán)重，以至于對(duì)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)所有人造成特別犧牲，必須依據(jù)征收原則予以補(bǔ)償”[10]。而在我國(guó)香港，根據(jù)其《鐵路條例》，如果修建鐵路導(dǎo)致鄰近業(yè)主蒙受超過(guò)14天的騷擾，影響業(yè)務(wù)開(kāi)展，可向政府申請(qǐng)“騷擾補(bǔ)償金”。

（三）現(xiàn)有法律對(duì)“相鄰權(quán)”有所保障

《民法通則》第83條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失?！逼浜蟮淖罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于《民法通則》的司法解釋以及《物權(quán)法》，對(duì)“相鄰權(quán)”作了更為具體的規(guī)定。盡管上述法律文件并未有明確提及對(duì)相鄰商戶(hù)經(jīng)營(yíng)造成妨礙的情形，但從《民法通則》有關(guān)條文推知，相鄰商戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利也應(yīng)屬予以保障之“相鄰權(quán)”范疇內(nèi)。需要承認(rèn)的是，在市政工程施工過(guò)程中，作為公共利益代理人的政府與鄰近商戶(hù)并非嚴(yán)格意義的平等主體關(guān)系，其對(duì)“相鄰權(quán)”的妨害也帶有一定的間接性，然而這并不意味相鄰權(quán)的保障責(zé)任因此可被免除或忽視。進(jìn)而言之，鄰近商戶(hù)的合法權(quán)益，本身也是“公共利益”的有機(jī)組成部分。作為法治政府，更加有責(zé)任作出積極回應(yīng)和必要保障。

（四）損益相抵原則不能作為免責(zé)理由

所謂“損益相抵”，是指“被害人基于發(fā)生損害之同一原因受有利益者，應(yīng)由損害額內(nèi)扣除利益，而由賠償義務(wù)人就其差額賠償”[11]。這一原則常被地方政府引用以免除補(bǔ)償責(zé)任，尤其是對(duì)于那些類(lèi)似地鐵建設(shè)、公交站場(chǎng)建設(shè)、街道改造等建設(shè)工程，其理由是工程完工后，相鄰商戶(hù)將因此獲益，故可以抵消施工期間帶來(lái)的損失。這一說(shuō)法并非毫無(wú)道理，但卻不能作為免除補(bǔ)償?shù)睦碛?。因?yàn)樗^“獲益”只是對(duì)將來(lái)的設(shè)想，而非已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，故不能適用該原則。再者，對(duì)于通過(guò)店鋪?zhàn)赓U取得短期經(jīng)營(yíng)的商戶(hù)而言，并不一定能享受到這一未來(lái)收益，但其損失卻是確鑿發(fā)生了。

四、對(duì)補(bǔ)償實(shí)施方式的分析與建議

市政工程施工致商戶(hù)經(jīng)營(yíng)性損失是十分普遍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，國(guó)家層面有必要以立法的形式，對(duì)政府補(bǔ)償責(zé)任加以明確，并對(duì)損失認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償程序等各方面內(nèi)容予以規(guī)范，為地方解決此類(lèi)問(wèn)題提供普適性的法律指引。而在相應(yīng)法律規(guī)范空缺的現(xiàn)階段，地方政府可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策性文件予以解決。

（一）補(bǔ)償主體與損失認(rèn)定

由于工程施工方實(shí)際上是受政府委托進(jìn)行市政工程施工，所以在此過(guò)程中所引致的商戶(hù)經(jīng)營(yíng)性損失應(yīng)由政府作出補(bǔ)償。但如果施工方由于技術(shù)不當(dāng)、管理不力或違規(guī)操作等己方過(guò)失原因，致使圍蔽施工周期超出計(jì)劃，或造成比預(yù)期更大的負(fù)面影響，則施工方也應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。在補(bǔ)償具體實(shí)施過(guò)程中，可先由政府統(tǒng)一作出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，再根據(jù)工程協(xié)議的約束性條款，向施工方收取違約賠償金。

對(duì)于這類(lèi)因公共工程引致的損失而言，其補(bǔ)償?shù)那疤岜仨毷牵荷虘?hù)確實(shí)在施工期間出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性損失，且這一損失與工程施工存在因果關(guān)系。在實(shí)踐中，可以由商家承擔(dān)舉證責(zé)任，在施工結(jié)束后向政府提出申請(qǐng)，再由政府職能部門(mén)或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償事項(xiàng)的關(guān)鍵。針對(duì)公共工程給社會(huì)公眾造成的“特別犧牲”，存在“完全補(bǔ)償說(shuō)”與“適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)”兩種學(xué)說(shuō)。前者主張對(duì)公民因公權(quán)力造成的損失，應(yīng)全額予以補(bǔ)償；后者主張對(duì)公民的損失，只要參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的一般觀念，以公正、客觀且妥當(dāng)?shù)挠?jì)算基準(zhǔn)，得出一個(gè)公正、恰當(dāng)、合理的補(bǔ)償金額即可[12]。對(duì)于征地拆遷等行政征收事項(xiàng)，一般適用“完全補(bǔ)償”；而對(duì)于市政工程施工間接導(dǎo)致商戶(hù)經(jīng)營(yíng)性損失這類(lèi)“準(zhǔn)征收行為”，給予“適當(dāng)補(bǔ)償”更為合理。原因在于：作為社會(huì)共同體的一份子，社會(huì)公眾對(duì)出于公共利益的非因一方主觀過(guò)錯(cuò)造成的“特別犧牲”本應(yīng)負(fù)有一定程度的容忍義務(wù)；再者，商戶(hù)在此期間遭受多大的經(jīng)濟(jì)損失，其中又有多大比例由工程施工而非自身經(jīng)營(yíng)原因引致，實(shí)際上是難以確知的?？梢?jiàn)，由地方財(cái)政承擔(dān)所有損失并不現(xiàn)實(shí)，也將導(dǎo)致政府舉步維艱。因此，給予適當(dāng)補(bǔ)償是更為可行的做法，作為一個(gè)相對(duì)折中的方案，也能在商戶(hù)利益與政府財(cái)力之間、在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利與服從公益需要義務(wù)之間形成平衡。至于具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂，應(yīng)根據(jù)損害程度、營(yíng)業(yè)規(guī)模等因素綜合考慮，避免不加區(qū)分的“一刀切”，且有必要通過(guò)平等協(xié)商、聽(tīng)證等形式廣泛征集意見(jiàn)。

（三）補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放形式

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放形式多種多樣，具體采用何種形式，通常取決于政府的政策意圖、發(fā)放效率，以及執(zhí)行效果。

1.施工后依申請(qǐng)獲取現(xiàn)金補(bǔ)償

這是一種常見(jiàn)做法，其建立在“有損害必有救濟(jì)”的現(xiàn)代法制觀念基礎(chǔ)上。優(yōu)點(diǎn)是補(bǔ)償更有針對(duì)性，也更容易獲知商戶(hù)受損程度，對(duì)加強(qiáng)施工管理降低擾民程度也有激勵(lì)。但缺點(diǎn)也比較明顯：其一，政府需要耗費(fèi)大量的行政資源處理各項(xiàng)申請(qǐng)事項(xiàng)，尤其是對(duì)損失程度的認(rèn)定，需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)細(xì)致的數(shù)據(jù)核查和分析研判。對(duì)于一些特大型或曠日持久的市政工程，如地鐵修建、雨污分流等，需要處理的申請(qǐng)事項(xiàng)可能數(shù)以萬(wàn)計(jì)，因此而發(fā)生的行政成本自然相當(dāng)可觀。其二，如果補(bǔ)償金額與損失程度掛鉤，則對(duì)商家而言存在夸大損失的激勵(lì)，或者將一部分實(shí)際上由自身經(jīng)營(yíng)不善造成的損失歸咎于工程施工，導(dǎo)致過(guò)度補(bǔ)償。其三，由于事后補(bǔ)償金額具有較大的不確定性，故不利于相關(guān)財(cái)政支出的計(jì)劃與控制。所以，這種補(bǔ)償方式更適合于一些小型或工期較短的市政工程，不適合于大型或工期較長(zhǎng)的市政工程。

2.施工前統(tǒng)一發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)償

由于這種補(bǔ)償方式發(fā)生在施工前，商戶(hù)無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)知損失水平，故申請(qǐng)補(bǔ)償這一程序已經(jīng)沒(méi)有實(shí)際意義。政府只能采用“一視同仁”的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)償金，或者依照商戶(hù)原有的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以及不同地段的計(jì)劃施工時(shí)長(zhǎng)，給予不同幅度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這種方式較為簡(jiǎn)便易行，盡管缺少針對(duì)具體商戶(hù)認(rèn)定損失的程序，但同一地段商戶(hù)受擾程度具有相似性，在“適當(dāng)補(bǔ)償”觀念的指引下，實(shí)際上是一種可接受的方案。

3.對(duì)相關(guān)商戶(hù)減免稅負(fù)

地方政府可以減免特定商戶(hù)一定期限內(nèi)的部分稅項(xiàng)，如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)體工商戶(hù)的個(gè)人所得稅、部分商戶(hù)的企業(yè)所得稅等地方有權(quán)征收的稅種。稅負(fù)減免方式靈活多樣，可有效降低商戶(hù)經(jīng)營(yíng)壓力，起到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。這種形式也有局限性，比如減免稅項(xiàng)的報(bào)批和備案均依賴(lài)一系列嚴(yán)格的行政程序，對(duì)于為數(shù)眾多的減免事項(xiàng)而言同樣需要耗費(fèi)大量的行政成本。對(duì)于瀕臨關(guān)門(mén)歇業(yè)的商戶(hù)而言，因其應(yīng)納稅所得已經(jīng)大幅銳減，減免稅起到的實(shí)際效果反而十分有限。而且，在“營(yíng)改增”不斷推進(jìn)的背景下，直接由地方征收的稅種也在日益減少。

對(duì)于受損商戶(hù)而言，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)有助于其解決燃眉之急，渡過(guò)經(jīng)營(yíng)難關(guān)。因此，綜合考慮發(fā)放成本和發(fā)放效果，較為理想的做法是在施工前或者施工期間直接發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金。

五、結(jié)語(yǔ)

市政工程施工難免會(huì)對(duì)周邊商戶(hù)帶來(lái)負(fù)面影響，公民有容忍利益受損的義務(wù)，而政府也有對(duì)超出公民容忍限度的損失給予補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)借助當(dāng)前地方立法權(quán)擴(kuò)容的契機(jī)，創(chuàng)新地方治理實(shí)踐，以法治理念與手段建立相關(guān)利益補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)工程管理和信息公示，盡可能減少市政工程施工給市民帶來(lái)的損害，從而更好的造福社會(huì)。而就我國(guó)法制建設(shè)而言，當(dāng)前有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范不僅滯后于社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，也落后于國(guó)家賠償領(lǐng)域。今后有必要重點(diǎn)加強(qiáng)行政補(bǔ)償?shù)姆秶土Χ?，在完善已有行政征收補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，突破以不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)為征收標(biāo)準(zhǔn)的藩籬，基于“特別犧牲”的理念擴(kuò)展財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的內(nèi)涵和外延，建立健全有關(guān)公益性限制、公權(quán)力行為隨附效果等致?lián)p的保障機(jī)制，構(gòu)建完整的行政補(bǔ)償法律體系。

[1]王雅莉．市政管理學(xué)[M]．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：143.

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（責(zé)任編輯：楚和）

On the Compensation Mechanism to Merchants’ Operating Loss Caused by Municipal Engineering

GAO Ming-ming
（Zhongshan TV & Radio University, Zhongshan, Guangdong, China, 528400)

I It's common for the municipal engineering construction to cause losses to the local merchants, and yet the compensation mechanism is still lacking in China. For the needs of social cost internalization and social equality, the local government should establish the benefit compensation mechanism to compensate for the losses of merchants in the form of payment and tax relief, while strengthening the project management and information disclosure. Our country, moreover, should promote the legal construction of administrative compensation, and take into account the losses caused by public power’s accompanied effects.

municipal engineering; operating loss; special sacrifi ce; administrative compensation

F20

A

2095－932x（2016）06－0097－05

2016－08－30

高明鳴 (1982－)，男，廣東中山人，中山市廣播電視大學(xué)講師。