陳怡西

(廣東外語外貿大學 法學院，廣州 510420)

中小企業(yè)集合債券牽頭人機制研究

陳怡西

(廣東外語外貿大學 法學院，廣州 510420)

牽頭人機制是組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券的首要環(huán)節(jié)，亦是政府扶持中小企業(yè)發(fā)展的重要舉措。通過論證宏觀調控的效果、中小企業(yè)的需求與認同以及市場自發(fā)組織的缺陷，可以得出牽頭人機制的存在和運行具有正當性。但是，由于法律規(guī)范較為滯后，中小企業(yè)集合債券牽頭人機制在現(xiàn)實中仍然存在許多問題，有必要從明確牽頭人職責、建立調查宣傳和考核機制、完善篩選機制以及建立民主參與機制等幾個方面予以完善。

中小企業(yè)集合債券; 牽頭人機制; 法律制度

中小企業(yè)集合債券是中小企業(yè)融資模式的一次創(chuàng)新和突破，被譽為解決中小企業(yè)融資難的“及時雨”，因而頗受各地政府關注和推動。中小企業(yè)集合債券是政府通過運用資源的主導配置權，集中權力為中小企業(yè)解決融資難的金融創(chuàng)新工具，地方政府及其職能部門便理所當然地成為這一權力的配置者和具體工作的實施者，并被賦予了中小企業(yè)集合債券“牽頭人”的名號。①

《深圳市中小企業(yè)集合債券組織發(fā)行實施細則》便明確規(guī)定：中小企業(yè)集合債券采取“政府牽頭、企業(yè)自愿、集合發(fā)行、分別負債、統(tǒng)一擔保、統(tǒng)一組織、市場運作”的模式，報經(jīng)國家發(fā)改委批準后公開發(fā)行。中小企業(yè)集合債券一般以牽頭人行政區(qū)劃命名，例如：2007年深圳市中小企業(yè)集合債券、2011年河南省中小企業(yè)集合債券、2012年石家莊高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)中小企業(yè)集合債券等,此種做法不僅彰顯了牽頭人的重要作用，也體現(xiàn)了以政府信用為擔保是中小企業(yè)集合債券成功發(fā)行的先決條件(明宇，2013)。牽頭人負責、企業(yè)自愿參與以及成員的本地化組合形成了中小企業(yè)集合債券內部組織網(wǎng)絡，既有組織控制體系的保證，又有柔性化的靈活，兼顧了地域管理上的便利，使得中小企業(yè)融資機制從“無序競爭”走向“有序組織”，從“個體行為”走向“集體協(xié)作”(林洲鈺、林漢川，2009)。牽頭人機制的本質是政府干預中小企業(yè)融資問題。其視角并不是將中小企業(yè)作為一般市場主體而發(fā)生的私法問題，而是將中小企業(yè)作為競爭中的弱者和一般而言不善從“規(guī)矩”者，由政府經(jīng)濟管理部門對其進行扶持、引導和規(guī)范的問題(史際春、王先林，2000)。

牽頭人機制產生了以下幾個方面的優(yōu)勢：一是效率性。由最了解中小企業(yè)需要的中小企業(yè)管理部門作為牽頭人，可以充分發(fā)揮調研、監(jiān)測、宣傳和反饋作用，根據(jù)中小企業(yè)需要及時調整方案，提高中小企業(yè)集合債券的組織和發(fā)行效率。二是鼓勵性。在牽頭人組織下，信用增級一般由政策性擔保機構負本息全額不可撤銷連帶責任保證，具有公益性質，部分地方政府甚至采取政府風險緩釋基金、債券貼息等方式保障債券順利發(fā)行(吳群，2010)。三是引導性。牽頭人在制定篩選標準以及開展篩選的過程中，可以使更多的資金向高新技術、綠色產業(yè)等具有可持續(xù)發(fā)展的中小企業(yè)流動，以防止經(jīng)濟資源過度集中，避免資金流向高成本、勞動密集型中小企業(yè)，從而發(fā)揮對中小企業(yè)的引導、示范效應(張軍、林俊華，2010)。

一、中小企業(yè)集合債券牽頭人機制的正當性

在資源配置方面，市場和政府應各盡所能，以確保國家在經(jīng)濟治理中“辯證施治”，既充分發(fā)揮市場機制的重要作用，又要彌補市場失靈，實施有效的治理和動態(tài)的調整(張守文，2014:63)。因此，讓政府而不是市場本身承擔組織、協(xié)調發(fā)行中小企業(yè)集合債券責任的正當性在于：市場存在一定程度的缺陷而無法自行承擔責任，或者說市場的組織協(xié)調存在著低效，而政府干預能夠對市場進行制度替代并使市場效率得以提升。

(一)牽頭人機制的正當性源于對市場失靈的適度干預

首先，中小企業(yè)集合債券并非市場自發(fā)形成，而是強制性制度變遷的結果。由于我國債券市場結構仍然存在較大缺陷，形成了大型企業(yè)對債券資源的壟斷，抑制了中小企業(yè)的競爭；而國家對利率上限的約束，使得價格機制無法充分發(fā)揮其配置資源的功能，進一步剝奪了中小企業(yè)享受資源利益。此種情況下，盡管制度變遷的動力已經(jīng)存在，但是如果由市場自發(fā)創(chuàng)設為中小企業(yè)利益服務的債券形式，便需要跨越法律限制和路徑依賴的鴻溝，必然存在著昂貴的制度成本。此外，中小企業(yè)集合債券的組織形式?jīng)Q定了，需要有多個中小企業(yè)的集體行動才能引致獲利機會，而外部性的存在使得集體行動很難達成一致。政府的強制性制度變遷比市場的誘發(fā)性制度變遷更有效率，并解決了制度變遷巨大的時間成本、“搭便車”以及初級行為主體一致性同意的難題，使新的制度得以有效供給。

其次，中小企業(yè)有限理性的存在，使牽頭人機制具有持續(xù)存在的必要。經(jīng)濟學對“經(jīng)濟人”的理性假定只是一種理想狀態(tài)，對于正處在市場經(jīng)濟轉型中的中小企業(yè)而言，受管理經(jīng)驗、知識儲備和傳統(tǒng)習俗等多方面的影響，其市場理性的培養(yǎng)將是一個長期的過程。而在政府支持中小企業(yè)集合債券發(fā)行的過程中，政府不僅會主動召開信息發(fā)布會和發(fā)行說明會，為中小企業(yè)解答中小企業(yè)集合債券的發(fā)行流程和融資優(yōu)勢，而且會針對中小企業(yè)的募集資金使用情況和增效情況進行跟蹤調研，協(xié)助其理性投資，還會根據(jù)中小企業(yè)后續(xù)融資的需求情況為其提供配套融資服務，以及對有意向上市的中小企業(yè)進行上市輔導并提供優(yōu)秀服務機構供其選擇(中國中小企業(yè)協(xié)會、浙江省中小企業(yè)局，2010)。政府的支持為改變中小企業(yè)在信息搜集方面的相對弱勢地位以及解決因經(jīng)驗或信息不足而導致的融資困難起到了重要作用。

(二)牽頭人機制的正當性源于中小企業(yè)的民主認同

對中小企業(yè)等市場主體來講，政府干預應致力于消除市場經(jīng)濟的結構性缺陷，為中小企業(yè)的理性抉擇作出指導，進而促進市場內部以及市場與社會之間協(xié)調發(fā)展。其間，如果一味遵守市場 “優(yōu)勝劣汰”的競爭規(guī)則，忽視中小企業(yè)的弱勢地位，宏觀調控可能走向僵化的市場原教旨主義；如果一味強調行政行為的強制性手段，而缺乏對中小企業(yè)真實需求的關懷，宏觀調控則可能失去應有的公共性和民主性(岳彩申，2012:39-40)。因此，中小企業(yè)民主認同是政府扶持、引導中小企業(yè)的正當性基礎?，F(xiàn)實中，中小企業(yè)對牽頭人機制持有普遍認同的態(tài)度。調查顯示，63.2%的中小企業(yè)贊同以政府發(fā)布文件并牽頭組織的形式發(fā)行中小企業(yè)集合債券；66.7%的中小企業(yè)認為政府牽頭發(fā)行中小企業(yè)集合債券的作用非常重要；其余33.3%的中小企業(yè)也認為政府在其中發(fā)揮了一定作用；沒有中小企業(yè)否定政府的工作成效。②

究其原因，牽頭人在組織中小企業(yè)集合債券的過程中，對中小企業(yè)意思的充分尊重、自由的有效保障和意見的廣泛采納，贏得了中小企業(yè)的廣泛認同。其一，牽頭人機制強調政府與中小企業(yè)的雙方合意性，“讓國家之權威與私人之策動力量相互結合”(凱恩斯，1999：326)，使政府與中小企業(yè)對調控方式、內容和程序的意思表示盡可能一致，既保障公權力的正當、合法和高效率行使，又充分合理地考慮和照顧中小企業(yè)的利益。其二，牽頭人機制不以強行規(guī)制為目的，中小企業(yè)享有自愿參與中小企業(yè)集合債券申報、發(fā)行的決定權，即政府與中小企業(yè)在此過程中相互認可對方的平等性，是一種“平等對待不平等的人”的平等。其三，牽頭人機制所選取的牽頭人一般由與中小企業(yè)聯(lián)系最緊密、最了解中小企業(yè)需求的政府部門擔任，使得整個運行過程以充分尊重中小企業(yè)能動性為基礎，以肯定中小企業(yè)的需要和訴求為核心，將宏觀調控建立在充分對話的基礎上。

(三)牽頭人機制的正當性源于政府的宏觀調控

宏觀調控是政府適度干預市場，以克服其盲目性和滯后性的有效方式。中小企業(yè)集合債券中政府扶持、引導中小企業(yè)并由此形成的牽頭人機制的權源便來自于政府宏觀調控。對于中小企業(yè)而言，大部分的政府調控措施都具有間接性。然而，宏觀調控雖然大多是宏觀和間接的，但它也不無例外的包含了一些微觀和直接的調控措施。宏觀調控需要進行大量直接而具體工作才能落實和完成，而只要這些直接的工作是圍繞和服從宏觀目標的，它們便也屬于宏觀調控體系的范疇。牽頭人機制便屬于宏觀調控中的直接調控方式。為了使中小企業(yè)集合債券作為中小企業(yè)融資促進措施的作用切實得以發(fā)揮，政府對中小企業(yè)做了許多直接的調控工作，包括對發(fā)行的具體指導和建議以及必要的幫助和服務。

宏觀調控既需要法律的授權，也需要法律對政府權力予以規(guī)制，還需要法律的保障。與宏觀調控的法律規(guī)范特點相同，牽頭人機制一方面大量采用倡導式的法律規(guī)范，引導和鼓勵中小企業(yè)的融資行為，在法律后果方面也多使用獎勵式的規(guī)定，例如：政府協(xié)調擔保、政府貼息、使用政府風險緩釋基金等。另一方面，由于宏觀調控法無法對各種調控措施都規(guī)定得非常具體，也就為政府的權力行使提供了自由裁量的空間。在牽頭人機制的運行過程中，政府權力行使的范圍、方式、程序及其法律責任都缺乏明確規(guī)定，存在較大的隨意性。因此，牽頭人機制必須法制化，由法律對調控權的行使主體、權限范圍、程序和方法等作出規(guī)定，并加強對調控權力行使的制約和監(jiān)督，建立健全責任追究機制。

二、中小企業(yè)集合債券牽頭人機制的現(xiàn)實考察

中小企業(yè)集合債券牽頭人機制的作用使明顯的，通過政府對中小企業(yè)以及中介機構的統(tǒng)一組織和協(xié)調，提高了政府行政效率，降低了政府扶持成本，進而為政府對中小企業(yè)的長效扶持和引導提供良性循環(huán)的動力。但是，由于法律規(guī)范較為滯后，中小企業(yè)集合債券牽頭人機制在現(xiàn)實中仍然存在許多問題。

(一)對牽頭人的設定和職責權限缺乏統(tǒng)一規(guī)定

由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，在中小企業(yè)集合債券發(fā)行過程中，各地政府都選取了不同的職能部門擔任牽頭人，且賦予不同職能部門以不同的職權?！?7深中小”由深圳市貿易工業(yè)局擔任牽頭人，統(tǒng)一協(xié)調中小企業(yè)集合債券組織申報和發(fā)行；深圳市發(fā)改局負責初步篩選和監(jiān)督；深圳市中小企業(yè)服務中心負責相關協(xié)調工作。“07中關村債”和“10中關村債”的牽頭人為中關村科技園區(qū)管委會和中關村科技擔保有限公司，由中關村科技園區(qū)管委會負責推動工作，中關村科技擔保有限公司承擔組織、管理和擔保職責。“09大連中小債”的牽頭人為中國中小企業(yè)協(xié)會和大連市政府，“11蓉中小”的牽頭人為中國中小企業(yè)協(xié)會和成都市政府，但中國中小企業(yè)協(xié)會只是名譽上的牽頭人，主要職責仍由兩市政府履行，市政府又將職責分配給了不同的職能部門。大多數(shù)的省市政府較少限定牽頭人職責內容，多由政府職能部門內部組織協(xié)調。牽頭人機制賦予了政府極大的權力，甚至直接決定了中小企業(yè)的債券發(fā)行權和中介機構的盈利權，卻幾乎沒有任何法律對這種權力做出明確限定。

(二)牽頭人的宣傳工作不足

為保障中小企業(yè)的知情權、了解中小企業(yè)的需求，作為牽頭人的政府有必要通過各種途徑宣傳中小企業(yè)集合債券的作用和優(yōu)勢。然而，調查顯示，有46.6%的中小企業(yè)對這一直接融資渠道還不了解，一般了解、比較了解的分別占36.2%、13.8%，非常了解的僅占3.4%；對于了解中小企業(yè)集合債券的途徑，41.4%的中小企業(yè)表示，政府機構提供了這一信息，24.1%的中小企業(yè)通過社會化服務機構進行了解，20.7%和25.9%的中下企業(yè)則由同業(yè)介紹和收看新聞而得知。③中小企業(yè)對中小企業(yè)集合債券的清楚認識，是中小企業(yè)自愿申報、組成聯(lián)合體的基礎，但由于牽頭人缺乏以暢通、明晰的渠道對其進行宣傳、講解和鼓勵，使得許多中小企業(yè)尚不了解中小企業(yè)集合債券的積極作用，從而使中小企業(yè)集合債券陷入了中小企業(yè)參與度不高的困境。

(三)牽頭人沒有制定明確的篩選規(guī)則和篩選程序

由于缺乏全國統(tǒng)一標準，大多數(shù)省市的篩選規(guī)則并不詳盡，一般以《證券法》和《國家發(fā)展改革委關于推進企業(yè)債券市場發(fā)展、簡化發(fā)行核準程序有關事項的通知》為依據(jù)，對中小企業(yè)凈資產、凈利潤、現(xiàn)金流狀況以及募集資金用途等作出合法性要求。如果不以篩選規(guī)則的形式確定并公布評判標準，中小企業(yè)不僅無法提前審度自身資質，增加了抉擇融資方案的時間，而且無法準確領會牽頭人的意圖，導致牽頭人的扶持、引導效果大打折扣。此外，牽頭人對篩選程序沒有做出規(guī)定，而一旦缺乏正當?shù)暮Y選程序作保障，中小企業(yè)將可能對牽頭人行政行為合法性產生質疑。

(四)牽頭人確定中介機構的權力缺乏正當性

牽頭人機制以格式合同的形式賦予了牽頭人代表中小企業(yè)行使選擇中介機構的權利，既對中介機構之間的公平競爭產生了不確定性影響，也為牽頭人與中介機構組成利益集團共同榨取中小企業(yè)經(jīng)濟利益提供了可能性。從目前的牽頭人機制運作流程來看，正是在牽頭人賦予的權力保障下，承銷商、財務公司等中介機構行使了最終篩選中小企業(yè)的職責。這一做法將發(fā)行人對中介機構的選擇權自動讓與了牽頭人，在無形中剝奪了中小企業(yè)的正當權利。盡管尚沒有案例表明，牽頭人在此權利的行使過程中有濫用職權之嫌，但是債券承銷業(yè)務所帶來的豐碩利潤常常在承銷商之間引發(fā)了激勵競爭，也是不爭的事實(胡蓉萍，2009)。因此，如何防范牽頭人越權、保障中介機構正當競爭以及實現(xiàn)中小企業(yè)的權利保障，是牽頭人機制必須解決的現(xiàn)實問題。

三、中小企業(yè)集合債券牽頭人機制的法律完善

完善中小企業(yè)集合債券牽頭人機制，首先應當轉變政府干預理念，將宏觀調控視為市場需要和中小企業(yè)民主認同的結果，而不單純是政府驅動使然；其次，由于中小企業(yè)融資是世界各國普遍的難題，許多國家都在政府扶持、引導中小企業(yè)，以及與中小企業(yè)對話等方面創(chuàng)造了許多鮮活的先進經(jīng)驗，應當予以借鑒；最后，制度設計應當立足于實踐，從過往的經(jīng)驗事實出發(fā)，有回應、有針對地展開。

(一)明確中小企業(yè)集合債券牽頭人職責

政府因其掌握的權力帶有普遍性和強制性，在解決宏觀經(jīng)濟方面的問題時，有著天然的優(yōu)勢。然而，這些“優(yōu)勢”也同樣可以使政府行為變得低效甚至無效。因此，在適度干預原則的指導下，牽頭人的行為邊界必須以市場機制的部分領域為界限，權力的行使要有正當?shù)姆蓹嘣匆约昂戏ǖ某绦蛞?guī)范。

1.牽頭人職責應以實現(xiàn)中小企業(yè)的權利為出發(fā)點

權利是政府調整社會關系和安排人們行為的基本手段，正如科斯(1990:95)所言：“合法權利的初始界定會對經(jīng)濟制度運行的效率產生影響。權利的一種調整會比其他安排產生更多的價值。”中小企業(yè)集合債券正是牽頭人通過對權利的重新安排，在中小企業(yè)本身的自然權利之上，賦予其十分必要且有限度的權利，使其獲得與強者競爭的能力。牽頭人應當尊重中小企業(yè)申報中小企業(yè)集合債券的意愿和發(fā)行中小企業(yè)集合債券的權利。從目前的實際操作看，中小企業(yè)集合債券都是由牽頭人設定申報時間、決定何時發(fā)行，受申報、發(fā)行時間不明確影響，中小企業(yè)發(fā)行集合債券的積極性大打折扣。因此，有必要對中小企業(yè)集合債券的發(fā)行計劃作出嚴格規(guī)定。一是規(guī)定本地扶持的中小企業(yè)所屬產業(yè)范圍、行業(yè)類型、規(guī)模大小和信用資質等標準，允許范圍內的中小企業(yè)在規(guī)定時間內自行申報。二是鼓勵中小企業(yè)集合債券以登記制的方式開展自主聯(lián)合申報。中小企業(yè)公開和申報相關信息材料后，牽頭人未提出補充意見或未以停止命令阻止登記生效者，則視為依法登記，中小企業(yè)即完成自主申報，牽頭人必須在規(guī)定期限內開展后續(xù)相關工作。自主聯(lián)合申報不僅有利于簡化牽頭人機制的組織程序，而且方便中小企業(yè)按時、按需聯(lián)合申報，滿足中小企業(yè)現(xiàn)實需求。

2.牽頭人職責應以正當程序予以保障

正當?shù)某绦蚣饶芟拗茩嗬?，又能保障權利；非正當?shù)某绦虿坏珶o法保障實體權利的實現(xiàn)，還很可能使實體權利受到剝奪或限制。目前，牽頭人對中小企業(yè)的篩選、對中介機構的確定以及對中介機構的監(jiān)督等程序都沒有明確的法律規(guī)定，導致權力在真空中運行。以程序正當保證結果正當，一方面應規(guī)定具體的牽頭人職責實施流程，將牽頭人對中小企業(yè)的發(fā)行計劃、組織模式、中介機構選取機制等以程序性的條款進行規(guī)定，防止牽頭人在程序不明時發(fā)生越權、棄權、爭權和濫權等違背干預權行使初衷的問題；另一方面應保證程序的公開性，賦予中小企業(yè)及其他社會成員對牽頭人進行監(jiān)督的權利，并促進上級監(jiān)管部門的有效監(jiān)管和處罰。

(二)建立中小企業(yè)集合債券調查宣傳和考核機制

只有當牽頭人與中小企業(yè)經(jīng)過共同協(xié)商，對扶助方式和行為形成共同的意識形態(tài)，方能降低機體行動的成本(埃格特森，2004:287)。由于中小企業(yè)數(shù)量多、分布廣，政府扶持、引導中小企業(yè)的方式無法采用傳統(tǒng)一對一模式，而必須在社會性和公共性的基礎上開展團體協(xié)作，這就增加了政府判斷和遵循中小企業(yè)需求的難度。因此，建立一個完善的調查研究、宣傳咨詢、跟蹤考核的政府服務系統(tǒng)顯得尤為重要。

1.建立中小企業(yè)集合債券監(jiān)測、調研機制

對中小企業(yè)的活動缺乏實時監(jiān)測和系統(tǒng)統(tǒng)計，對中小企業(yè)的真實需求了解調研不足，就難以真正把握中小企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。從國外經(jīng)驗來看，德國政府對中小企業(yè)的調查研究系統(tǒng)非常成熟，德國的聯(lián)邦、州與地方三級政府經(jīng)常委托各級統(tǒng)計部門通過信息資料對中小企業(yè)的現(xiàn)狀進行監(jiān)測分析，或采取各種方式做深入的實地調查，如對中小企業(yè)融資需求和融資方式需求進行的問卷咨詢便是其中一個重要內容(李子彬，2012:101)。我國有必要借鑒國外的先進經(jīng)驗，將中小企業(yè)監(jiān)測、調研、咨詢設定為前置性程序，及時掌握中小企業(yè)資金需求、探索更高效率的中小企業(yè)聯(lián)合體組織形式和中介機構的確定模式。

2.建立中小企業(yè)集合債券宣傳機制

對中小企業(yè)集合債券缺乏了解而失去融資機會的中小企業(yè)為數(shù)眾多。其中固然存在中小企業(yè)信息不暢、能力不足等內在因素，但更多的還是牽頭人對中小企業(yè)集合債券等優(yōu)惠政策宣傳力度不夠所致。其一，要加大宣傳力度，明確告知中小企業(yè)可以享受哪些政府服務和優(yōu)惠政策、可以通過何種方式申報中小企業(yè)集合債券。其二，牽頭人應當建立順暢的溝通渠道，促進中小企業(yè)廣泛認同中小企業(yè)集合債券的融資優(yōu)勢。其三，每次組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券，牽頭人都應制作正式的組織申報通知，及時、廣泛傳達至轄區(qū)內中小企業(yè)。

3.建立中小企業(yè)集合債券的政策考核評估機制

一般而言，為確保政策真正得以落實且取得實效，就必須形成一個事前參與、事中監(jiān)督、事后評估的制度考核評估機制。日本在制定中小企業(yè)政策時，注重事前論證和事后評估，著力提高政策制定和實施過程的透明度，以此確保政策實施取得實際效果。歐盟1999年就建立了政策實施的外部評價機制，通過第三方機構對政策作出客觀評價(國務院發(fā)展研究中心課題組，2011：12)。中央一級的中小企業(yè)管理部門應當為各地方牽頭人設置科學合理的年度績效考核目標，對各地對中小企業(yè)集合債券的宣傳情況、發(fā)行數(shù)量，以及中小企業(yè)的融資成本、中小企業(yè)和中介服務機構的滿意度等具體指標進行跟蹤、統(tǒng)計、評比，對不足及需要改進的地方及時作出批評并督促整改，力促各地牽頭人的工作效率得以提高。

(三)完善中小企業(yè)集合債券篩選機制

中小企業(yè)集合債券篩選機制是根據(jù)國家的法律規(guī)定和宏觀政策，結合當?shù)卣漠a業(yè)扶持策略和發(fā)展戰(zhàn)略，由牽頭人與財務公司、承銷商、信用擔保機構等中介機構共同組成評定小組，根據(jù)中小企業(yè)集合債券的篩選標準，對申報中小企業(yè)進行篩選的一系列過程。整個過程既需要通過規(guī)范、制約、監(jiān)督等手段保證牽頭人權力的合法行使，又要通過溝通、協(xié)調、平衡等手段保障中小企業(yè)的民主參與。

1.制定中小企業(yè)集合債券的篩選標準

在組織中小企業(yè)申報中小企業(yè)集合債券的過程中，牽頭人對中小企業(yè)進行扶持、引導的構想，最終要通過具有穩(wěn)定性和普適性的篩選標準固定下來，并以規(guī)范性文件的形式予以公布，以期將這些標準轉化為中小企業(yè)的發(fā)展目標。故而，篩選標準的設定應遵循以下三個方面要求：一是扶持性要求。政府扶持的對象是由于各種原因無法通過其他途徑完全滿足自身融資需求，但具有較好發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)。二是引導性要求。一方面，要嚴格按照國家產業(yè)政策，鼓勵和引導節(jié)能環(huán)保、技術創(chuàng)新等方向的中小企業(yè)參與融資。另一方面，重視中小企業(yè)的信用信息，以此引導中小企業(yè)在日常經(jīng)營中誠實守信、加強自身信用信息管理。三是合法性要求。中小企業(yè)應當符合國家法律規(guī)定的準入條件。

2.建立公開的中小企業(yè)集合債券篩選程序

由于中小企業(yè)聯(lián)合體的組成成員都是在牽頭人管轄和服務范圍內的中小企業(yè)，可能與牽頭人存在千絲萬縷的聯(lián)系，因此有必要建立公開、透明的中小企業(yè)集合債券篩選程序，以摒棄牽頭人與中小企業(yè)之間的利益關聯(lián)、保持牽頭人的公正立場。具體包括以下兩個方面：一是在初選階段，牽頭人應當公開初選的原則、標準和結果，確定和公布重新申報時間，允許中小企業(yè)對申報材料進行補充、修改。二是在中介機構對中小企業(yè)進行最終篩選階段，牽頭人應當了解、監(jiān)督中介機構的工作進程，公開中介機構的工作流程和最終結果，并接受中小企業(yè)對牽頭人和中介機構的意見建議。

(四)建立中小企業(yè)集合債券民主參與機制

民主參與要求讓可能會受到牽頭人權力行使結果影響的中小企業(yè)，有權參與權力行使過程，表達對權力行使的意見并對權力行使的結果發(fā)揮一定程度的影響。選擇承銷商等中介機構一般是債券發(fā)行人的權利。對此，我國《證券法》第29條規(guī)定：“公開發(fā)行證券的發(fā)行人有權依法自主選擇承銷的證券公司。證券公司不得以不正當競爭手段招攬證券承銷業(yè)務?！钡牵趯嵺`中，在真正的發(fā)行人——中小企業(yè)聯(lián)合體組成之前，承銷商就已經(jīng)通過了牽頭人的選擇并先行介入其中，在牽頭人的組織協(xié)調下對中小企業(yè)開展盡職調查并且作出最終篩選。法律對于此種順序恰好相反的情況并沒有預先留白，為牽頭人留下了隨意確定承銷商等中介機構的權力真空。為了防止和杜絕政府的尋租行為，必須引入中小企業(yè)民主參與機制，允許已經(jīng)通過牽頭人初步篩選的中小企業(yè)集體參與到對承銷商等中介機構的協(xié)商與招投標過程中去，通過民主監(jiān)督保障中小企業(yè)權利的行使。

其一，牽頭人要根據(jù)通過初步篩選中小企業(yè)的產業(yè)方向、行業(yè)類別等特點，制定承銷商資格要求、評標方法和競標程序，監(jiān)督符合標準的承銷商公平參與競爭。其二，牽頭人要主動通知初選合格的中小企業(yè)共同參加與承銷商的競爭性談判，充分保障中小企業(yè)的知情權、異議權。知情權是中小企業(yè)有了解和知悉承銷商的資質、經(jīng)驗、承銷費用以及發(fā)行價格初步核算等事項的權利；異議權是允許中小企業(yè)在法定期間對以上事項提出異議，并要求牽頭人進行更換承銷商或者重新組織競標的權利。其三，牽頭人應組織中小企業(yè)與承銷商共同設計中小企業(yè)集合債券的發(fā)行方案，使中小企業(yè)集合債券的基本要素，如債券額度、利率、募集資金用途等充分滿足中小企業(yè)的實際需求?？傊?，在牽頭人機制中嵌入民主參與的內核，不僅有利于牽頭人真正按市場需求而不是自身的認識和偏好辦事，而且使牽頭人所具有的擴張性、侵占性等公權力秉性，在與中小企業(yè)以及利益相關者的良性博弈中得到約束。

注釋：

①在許多省市發(fā)布的中小企業(yè)集合債券發(fā)行方案和發(fā)行募集書中都明確指出，由地方政府或其職能部門擔任“牽頭人”，并以此承擔組織、協(xié)調的職責。故，筆者將地方政府統(tǒng)一組織發(fā)行中小企業(yè)集合債券的制度稱為“牽頭人機制”。

②數(shù)據(jù)來源于筆者對廣東省地區(qū)中小企業(yè)的調查統(tǒng)計結果。筆者選取了廣東省作為調研區(qū)域，通過廣東省政府金融辦公室向東莞市、佛山市的中小企業(yè)共發(fā)放調查問卷120份，回收103份，有效問卷95份，有效問卷回收率為79.17%。

③數(shù)據(jù)來源于筆者對廣東省地區(qū)中小企業(yè)的調查統(tǒng)計結果。

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[責任編輯:蕭怡欽]

A Study of Initiator System of SME Set Bond

CHEN Yixi

(SchoolofLegalStudies,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

Initiator system is not only the first stage for the organization and issuance of SME Set Bond, but also an important measure for government to support SMEs.The rationale for the existence and operation of initiator system can be proved through the elaboration of the effects on macro-economic regulation, demands of SMEs and defects of the market regulation mechanism.However, the initiator system of SME Set Bond still faces many problems due to the lag of China’s legal construction in related fields.Thus it is essential to improve the initiator system in the following aspects: specification of the initiator’s responsibilities, establishment of investigation and evaluation system, maturity of the screening system and building of democratic participation mechanism, etc.

SME Set Bond; initiator system; legal system

2016-08-06

陳怡西(1982-)，女，重慶人，博士，廣東外語外貿大學法學院講師，廣州市綠色經(jīng)濟與環(huán)境能源法研究中心研究員，研究方向為經(jīng)濟法和環(huán)境法。

F810.5

A

1672-0962(2016)06-0091-07