程寶棟(教授)　李凌超(博士)

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非法采伐、跨國木材合法性保障制度與相關(guān)貿(mào)易：進(jìn)展、挑戰(zhàn)和對策

程寶棟(教授)李凌超(博士)

我國正積極推進(jìn)“一帶一路”倡議的落實和發(fā)展，林業(yè)對外貿(mào)易發(fā)展面臨著前所未有的機遇。同時，以非法采伐等為代表的國際林業(yè)新環(huán)境和新形勢的出現(xiàn)，對我國林產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。英國皇家國際事務(wù)研究所(Chatham House)最近發(fā)布的一項研究顯示，世界十大主要木材加工國和消費國的非法木材進(jìn)口總量在2000年和2013年之間增加了1000萬立方米(從5000萬立方米增長到6000萬立方米)——相當(dāng)于進(jìn)口值上升了近80億美元(Bailey, 2015)。伴隨我國林產(chǎn)品貿(mào)易的快速發(fā)展，中國已成為全球第一大木材進(jìn)口國、人造板出口國和林產(chǎn)品貿(mào)易國(陳紹志，2015)。針對我國“兩頭在外”的林產(chǎn)品加工貿(mào)易模式，國際社會出現(xiàn)一些對我國木材進(jìn)口貿(mào)易和相關(guān)木制品出口貿(mào)易的指責(zé)和不利輿論，認(rèn)為我國大量進(jìn)口原木、鋸材等木材原料推動了國際非法采伐，中國成為全球打擊非法采伐和相關(guān)貿(mào)易活動中的一個焦點。

當(dāng)前，打擊非法采伐行為已基本成為國際社會共識。歐美等發(fā)達(dá)國家在這一議題中占據(jù)主導(dǎo)地位，試圖將非法采伐問題國際化并構(gòu)建一系列跨國木材合法性保障制度(Timber Legality Assurance Regime)。這一系列相關(guān)制度的核心是歐盟森林執(zhí)法、施政與貿(mào)易(FLEGT)行動計劃，歐盟木材法案和美國雷斯法案。歐盟FLEGT行動計劃邀請發(fā)展中國家與歐盟開展自愿伙伴關(guān)系協(xié)議(VPA)談判，以獲取合法木制品進(jìn)口到歐盟市場的“綠色通道”。每一個VPA的核心是木材合法性保證體系(TLAS)，用以核實木材產(chǎn)品符合當(dāng)?shù)氐姆?。一旦被驗證為合法的，伙伴國可以為出口歐盟市場的木材產(chǎn)品頒發(fā)FLEGT許可證，歐盟將只接受該國中擁有FLEGT許可證的木材產(chǎn)品。歐盟木材法案和美國雷斯法案則為打擊非法采伐提供了法律保障和強制性懲罰措施。

本文將從非法采伐議題興起的原因、當(dāng)前跨國木材合法性保障制度架構(gòu)、跨國木材合法性保障制度的進(jìn)展與影響、跨國木材合法性保障制度面臨的挑戰(zhàn)(以FLEGT自愿伙伴關(guān)系協(xié)議為例)和我國應(yīng)對非法采伐相關(guān)議題的對策等方面，闡明非法采伐議題的實質(zhì)，評述歐美等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的跨國木材合法性保障制度的進(jìn)展與挑戰(zhàn)，并提出我國應(yīng)對非法采伐及相關(guān)貿(mào)易問題的戰(zhàn)略對策。

一、非法采伐議題興起的原因

一般情況下，如果木材的采伐、加工、運輸和銷售違反了一個國家或國際法律，都可以被認(rèn)定為非法采伐(程寶棟、宋維明，2008)。1998年5月，八國集團外長會議首次正式發(fā)起打擊非法采伐的森林行動，可以看作非法采伐議程的開端。2003年，歐盟首次為打擊非法采伐的行動確立了機構(gòu)與制度保障，即森林執(zhí)法、施政和貿(mào)易(FLEGT)行動計劃。2002—2003年，美國也在同一時期制定了打擊非法采伐和貿(mào)易的倡議，并確立了具體的目標(biāo)、戰(zhàn)略措施和重點。在歐美等發(fā)達(dá)國家的推動和倡議下，包括聯(lián)合國森林論壇、世界自然基金會、大自然保護協(xié)會、環(huán)境調(diào)查署、國際熱帶木材組織等國際機構(gòu)和NGO都將非法采伐和貿(mào)易作為自身重要議題之一(金普春，2005)。這一議程也相繼得到一些木材生產(chǎn)國的重視，如印度尼西亞與日本、英國、韓國和中國等國家簽署了打擊非法采伐和貿(mào)易的聯(lián)合聲明或合作備忘錄(金普春，2005)?？梢钥闯?，非法采伐已經(jīng)成為國際社會的焦點議題。本文認(rèn)為，非法采伐問題的興起主要源于以下四個方面的原因：

第一，非法采伐對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生直接的不利影響。非法采伐會擾亂林產(chǎn)品貿(mào)易的正常秩序，導(dǎo)致國際林產(chǎn)品市場的不公平競爭，降低林產(chǎn)品的經(jīng)濟價值。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織和歐洲經(jīng)濟委員會估計，非法采伐使世界范圍內(nèi)的木材價格下跌7%～16%(思芳，2010)。非法采伐還會造成政府的財政收入和稅收的損失，破壞社區(qū)的穩(wěn)定生計來源，剝奪社區(qū)的必要收入(孫久靈等，2010)。據(jù)統(tǒng)計，每年因非法采伐與相關(guān)貿(mào)易導(dǎo)致的經(jīng)濟損失高達(dá)1500億美元，占全球林產(chǎn)品貿(mào)易總額的1/10以上(古晉，2010)。另外，非法采伐還常與公共健康、公共道德和道德標(biāo)準(zhǔn)、社會責(zé)任等問題糾結(jié)在一起，構(gòu)成全球社會治理的政策難題(繆東玲，2011)。

第二，國際社會對與氣候變化相關(guān)議題的關(guān)注。森林在氣候變化議題中占據(jù)著重要位置。在過去400年中，全球森林面積持續(xù)減少，毀林和森林退化被認(rèn)為貢獻(xiàn)了溫室氣體排放量的17%(Anglsen,2008)。非法采伐則與毀林和森林退化直接相關(guān)。通過減少毀林和森林退化緩解全球氣候變化被認(rèn)為具有重大現(xiàn)實意義，國際社會也開展了如REDD+等林業(yè)與氣候變化相關(guān)的議題和行動。

第三，發(fā)達(dá)國家維護自身經(jīng)濟利益所采取的措施。發(fā)達(dá)國家過去曾長期控制世界林產(chǎn)品貿(mào)易。一些發(fā)達(dá)國家從本國經(jīng)濟利益考慮，以“非法采伐”為由，打壓一些木材生產(chǎn)國如印度尼西亞、俄羅斯、巴西等的木材出口，借機擴大本國木材出口(金普春，2005)。此外，通過促使中國、越南等發(fā)展中國家放棄印度尼西亞、俄羅斯等國廉價的進(jìn)口木材，可以使中國、越南等重要林產(chǎn)工業(yè)國的木制品出口競爭力減弱，發(fā)達(dá)國家的木材產(chǎn)品在國際市場的競爭力就會相應(yīng)增強。

第四，發(fā)達(dá)國家維護自身政治利益的手段。歐盟打擊非法采伐問題實質(zhì)上是在締結(jié)具有法律約束力的森林公約擱淺的前提下，擱置國際森林問題成因和解決機制的分歧，單方面提出國際森林問題的成因是缺乏治理，并意圖利用市場機制通過單邊的行動來影響全球森林治理(董加云等，2013)。另一方面，伴隨改革開放以來的迅速崛起，中國在國際政治與經(jīng)濟舞臺上展現(xiàn)出日益強勁的影響力，對發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的既有利益形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與人權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、匯率等問題類似，非法采伐問題與世界森林資源和可持續(xù)發(fā)展相聯(lián)系，成為新的發(fā)達(dá)經(jīng)濟體遏制中國崛起的話題和手段(程寶棟、宋維明，2008)。中國作為世界木材進(jìn)口大國，也在客觀上容易被發(fā)達(dá)國家的話語所牽制。

二、當(dāng)前跨國木材合法性保障制度架構(gòu)

在過去十幾年中，歐盟以促進(jìn)可持續(xù)林業(yè)發(fā)展和打擊非法木材和林產(chǎn)品貿(mào)易為目的，推進(jìn)了一系列的政策措施。以2003年提出的FLEGT行動計劃為支撐，歐盟所提出的宏偉愿景包括：與木材生產(chǎn)國進(jìn)行雙邊協(xié)議談判，促進(jìn)利益相關(guān)者的廣泛參與，構(gòu)建促進(jìn)可持續(xù)林業(yè)和確保合法木材出口的制度；支持發(fā)展中國家的私人產(chǎn)業(yè)和公民社會行動以促進(jìn)可持續(xù)林業(yè)和木材合法性；引進(jìn)立法打擊試圖進(jìn)入歐盟市場的非法木材，促使貿(mào)易商實施“盡職調(diào)查”。這些目標(biāo)包含了需求和供給方面的措施、公共與私人的行動以及發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的合作，本質(zhì)上是追求形成一個新的森林治理體系——跨國木材合法性保障制度(Overdevest and Zeitlin，2014)。當(dāng)前木材合法性保障制度的主要構(gòu)成如下：

(一)FLEGT自愿伙伴關(guān)系協(xié)議

FLEGT行動計劃的中心是自愿伙伴關(guān)系協(xié)議(VPA)。FLEGT行動計劃邀請發(fā)展中的木材生產(chǎn)國與歐盟進(jìn)行雙邊協(xié)商，通過VPA協(xié)議的達(dá)成，使伙伴國(木材生產(chǎn)國)獲取合法木制品進(jìn)口到歐盟市場的“綠色通道”，確?；锇閲隹诘綒W盟的木材都是合法的。為了達(dá)成VPA協(xié)議，F(xiàn)LEGT行動方案提出如下幾條基本要求：

第一，伙伴國應(yīng)承諾對現(xiàn)有的國內(nèi)法律進(jìn)行細(xì)致審查，包括其所參與的一些國際協(xié)定(如CITES和生物多樣性公約等)，以相關(guān)規(guī)定作為定義合法木材的基礎(chǔ)。對現(xiàn)有法律法規(guī)的梳理不止包括財政、林業(yè)和環(huán)境方面的規(guī)制，還包括勞動法、工人健康與安全以及地方社區(qū)的權(quán)利等。FLEGT行動方案試圖為多個利益相關(guān)者開辟共同治理的空間，在VPA實施中注重信息的搜集和反饋。

第二，歐盟要求伙伴國建立一個木材追溯與許可體系(timber tracking and licensing system)，由一個獨立授權(quán)的審計機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，以確保國內(nèi)木材合法采伐、運輸和出口。通常，F(xiàn)LEGT行動方案建議伙伴國建立國家供應(yīng)鏈追溯系統(tǒng)。這些系統(tǒng)可上傳相關(guān)信息至木材追溯數(shù)據(jù)庫，可以監(jiān)督欺詐和稅費收繳行為，也可為生產(chǎn)提供信息，以及為林業(yè)部門改進(jìn)問責(zé)制提供基礎(chǔ)(Gyimah，2012)。

第三，自愿伙伴關(guān)系協(xié)議將建立由歐盟和伙伴國政府官員組成的聯(lián)合執(zhí)行委員會(Joint Implementation Committee，JIC)，負(fù)責(zé)解決爭端、監(jiān)督與檢查協(xié)議的實施，評估協(xié)議的社會、經(jīng)濟與環(huán)境影響，以及對相關(guān)改進(jìn)和能力建設(shè)提出建議。聯(lián)合執(zhí)行委員會可以通過對獨立的監(jiān)督機構(gòu)和國內(nèi)公民團體參與者的信息收集，以及定期地總結(jié)實施經(jīng)驗，對系統(tǒng)運行中的缺陷進(jìn)行探測和改正。

第四，自愿伙伴關(guān)系協(xié)議每5年進(jìn)行更新和修改。這為協(xié)議的評估和調(diào)整創(chuàng)造了制度空間。FLEGT將為相關(guān)能力建設(shè)和實施提供財政支持。如建立供應(yīng)鏈監(jiān)管系統(tǒng)來實施雙方認(rèn)可的合法性標(biāo)準(zhǔn)(FAO，2012)，并促進(jìn)FLEGT認(rèn)證的木材順利進(jìn)入歐洲市場。

應(yīng)該看到，F(xiàn)LEGT的一系列原則試圖強調(diào)，其不是將發(fā)達(dá)國家的環(huán)境與社會生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)強加給發(fā)展中國家，而是通過擱置政治敏感的主權(quán)問題和增加發(fā)展中國家參與這一跨國林業(yè)制度的可能性，尊重發(fā)展中國家主權(quán)與WTO的非歧視性原則。

(二)歐盟木材法案和美國雷斯法案

歐盟木材法案禁止運營商(operator)將非法木材和木制品投放到歐盟市場，并且要求運營商施行“盡職調(diào)查”以確保這些木材不是由非法采伐途徑獲得。盡職調(diào)查包括確定木制品的關(guān)鍵信息(包括采伐國、樹種、供應(yīng)商詳細(xì)信息和遵守采伐國法律的相關(guān)信息等)，實行風(fēng)險評估以及實施風(fēng)險規(guī)避方案等(董加云等，2013)。通常有三種方式表明企業(yè)履行了盡職調(diào)查義務(wù)：一是擁有一個有效的FLEGT VPA證書；二是運營商可以建立自己的類似的盡職調(diào)查系統(tǒng)；三是利用得到歐盟認(rèn)可的第三方監(jiān)管機構(gòu)所建立的盡職調(diào)查系統(tǒng)。

西方研究機構(gòu)和學(xué)者一般宣稱，像FLEGT VPAs一樣，歐盟木材法案設(shè)計時與WTO原則相容，即不存在對進(jìn)口木材的歧視，并對所有的運營商實行了同樣的盡職調(diào)查要求(Overdevest and Zeitlin，2014)。但無法否認(rèn)的是，歐盟木材法案實施的一個重要意圖是鼓勵相關(guān)國家把簽署VPA作為優(yōu)先選擇。對于非法采伐來說，歐盟木材法案實際上對非VPA國家的企業(yè)強加了制度成本，從而加強了與歐盟進(jìn)行VPA談判的吸引力。

跨國木材合法性保障制度不僅限于歐盟的措施。2008年，受到FLEGT行動計劃關(guān)于木材合法性規(guī)定的影響，美國擴大了雷斯法案的涵蓋領(lǐng)域，明確所有從事違反木材采伐國法律的木制品貿(mào)易的行為非法。根據(jù)違反法律的意圖程度，以及采取對非法木制品風(fēng)險規(guī)避措施的程度，懲罰包括沒收物品、罰款和監(jiān)禁等法律措施。為了促進(jìn)對非法木材的識別，雷斯法案修正案要求進(jìn)口商提供海關(guān)文件以確認(rèn)樹種的學(xué)名信息、貨物的數(shù)量與金額以及木材的采伐國等(Brack and Buckrell,2011)。

雖然受到了美國雷斯法案修正案的一些啟發(fā)，但稍后出臺的歐盟木材法案在一些重要的方面與雷斯法案修正案不同。特別是，歐盟木材法案的盡職調(diào)查要求運營商在風(fēng)險評估和風(fēng)險規(guī)避上采取積極主動的態(tài)度。歐盟在盡職調(diào)查監(jiān)管的方面也發(fā)揮著更重要的作用，而雷斯法案只在司法機構(gòu)提請訴訟情況下才對運營商的供應(yīng)鏈追溯系統(tǒng)進(jìn)行審查(Overdevest and Zeitlin，2012)。

三、跨國木材合法性保障制度的進(jìn)展與影響

(一)FLEGT自愿伙伴關(guān)系協(xié)議

截至2015年，加納、喀麥隆、剛果、中非、利比亞和印度尼西亞等6個國家同歐盟簽署了VPA協(xié)議，另外有亞洲、非洲和拉丁美洲的9個國家在談判之中。對FLEGT VPA實施的影響，現(xiàn)僅有一些西方的研究機構(gòu)和學(xué)者從各自的立場進(jìn)行的分析，尚缺乏來自發(fā)展中國家的聲音。

首先，歐盟研究機構(gòu)FERN發(fā)現(xiàn)所有伙伴國都建立了一套合法性概念體系，但各國所面臨的改革任務(wù)各有不同(FERN，2013a)。FERN將改革分為兩種主要類型，一種需要采取立即行動以實施木材合法性保證體系(TLASs)，包括為獨立監(jiān)督機構(gòu)授權(quán)、建立可追溯系統(tǒng)等；另一種需要相對長期的努力，如將國內(nèi)市場并入認(rèn)證體系、處理森林產(chǎn)權(quán)問題等。很多研究者關(guān)注在協(xié)議國木材合法性體系形成過程中的公眾參與，以及它們?nèi)绾瓮苿酉嚓P(guān)議題的討論，如森林多功能性、農(nóng)村社區(qū)生計改善、反腐、實現(xiàn)國家財政目標(biāo)等等(Beeko and Arts,2010;Lartey et al.,2012)。

其次，通過VPA的實施，改進(jìn)了伙伴國國內(nèi)公民團體的參政能力，加強了它們與歐洲NGO的聯(lián)系(Hobley and Buchy,2011)。根據(jù)FERN的觀察，伙伴國當(dāng)?shù)豊GO通過參與VPA談判以及與歐洲NGO支持機構(gòu)的合作，增強了其政治參與的積極性，提高了其倡議與談判能力。同時，有一些觀察者注意到在伙伴國公眾參與過程中，林業(yè)社區(qū)的聲音非常薄弱。例如在加納，公眾參與的主體是社會能力較為強大的NGO，而其他重要的利益群體如林業(yè)社區(qū)，往往被排除在談判進(jìn)程之外(Lartey et al.,2012)。

再次，通過FLEGT VAP的實施，伙伴國的政策透明度得到增強。在喀麥隆、利比里亞、中非、印度尼西亞、剛果(金)等國，在VPA的政策透明性要求下，如下信息將被披露出來：資格預(yù)審與標(biāo)書評審報告；采伐合同、管理計劃和與受影響的社區(qū)達(dá)成的協(xié)議；生產(chǎn)與收入報告；合規(guī)性監(jiān)測報告等(FERN，2013a)。

(二)歐盟木材法案和美國雷斯法案

歐盟木材法案和美國雷斯法案的實施給全球和區(qū)域林產(chǎn)品貿(mào)易帶來了一定的影響，尤其對木材出口國和木制品加工國產(chǎn)生了直接的影響。從宏觀層面來看，總體而言，非法采伐和貿(mào)易的議題由發(fā)達(dá)國家提出和主導(dǎo)，打擊非法采伐的計劃和規(guī)則也主要由發(fā)達(dá)國家所控制。發(fā)達(dá)國家在制定規(guī)則時會朝有利于自己的方向傾斜，其本質(zhì)是將其所制定的木材合法性標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易措施掛鉤。而中國等傳統(tǒng)木材貿(mào)易發(fā)展中大國則由于貿(mào)易條件惡化處于不利的地位。

由于在《歐盟木材法案》《美國雷斯法案修訂案》《澳大利亞非法采伐禁止法案》等一系列法律文件約束下，生產(chǎn)商必須使用經(jīng)過認(rèn)定的合法來源的木材才能進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場，這勢必拉高木材價格。而由于歐美等發(fā)達(dá)國家林業(yè)體系較為完善，其進(jìn)行木材合法性認(rèn)定的機會成本大大低于發(fā)展中國家，這也就賦予了發(fā)達(dá)國家更多的優(yōu)勢。例如，如果現(xiàn)有主要木材出口國如俄羅斯、印度尼西亞等國在非法采伐規(guī)制的影響下減少原木等木材出口，一方面歐美等發(fā)達(dá)國家可以借機搶占市場，另一方面中國等傳統(tǒng)木材進(jìn)口大國將面臨嚴(yán)重的進(jìn)口來源風(fēng)險和木材進(jìn)口成本上升。另外，木材合法性法律規(guī)制實施背景下，企業(yè)為了證明木材為合法采伐需要向供應(yīng)商提供產(chǎn)品出口到歐盟前整個鏈條上下游企業(yè)的信息，使發(fā)達(dá)國家借機合法獲取發(fā)展中國家林產(chǎn)工業(yè)的商業(yè)機密，造成信息不對稱和不公平競爭，進(jìn)一步弱化發(fā)展中國家林產(chǎn)品國際競爭力。

在微觀層面上，有研究發(fā)現(xiàn)，雷斯法案實施后中國企業(yè)對雷斯法案了解程度在決定其對美出口方面起到重要的作用。對雷斯法案不了解的企業(yè)傾向于退出美國市場而專注于國內(nèi)市場。雷斯法案實施以后，與大企業(yè)相比，規(guī)模較小的企業(yè)退出美國市場的可能性更大。同時，從美國進(jìn)口原料的企業(yè)增加了其對美國市場的木制品出口(Lu et al.,2014)。對越南的研究表明，越南出口到美國和歐盟的企業(yè)對木材合法性規(guī)制有更充分的理解，更有可能采取措施從其供應(yīng)鏈中剔除非法來源木材，如通過從美國和加拿大進(jìn)口原材料或者增加認(rèn)證木材的使用。然而，小企業(yè)通常對木材合法性規(guī)制不了解，也更少采用認(rèn)證的木材(Roe et al.,2014)。研究還表明，越南市場出現(xiàn)分化，小企業(yè)使用的原料有較高風(fēng)險來源于非法木材，并相應(yīng)地將產(chǎn)品出口到管制較弱的國家(Roe et al.,2014)。

另外，歐盟和美國的合法性保障制度的發(fā)展激勵了其他國家采取相似的規(guī)制打擊非法木材進(jìn)口。例如，澳大利亞于2012年11月頒布實施《非法采伐禁止法案》，打擊非法來源木材在澳大利亞市場上的投放。與歐盟木材法案一樣，該法案要求進(jìn)口商實行盡職調(diào)查以避免非法來源的木材。另外，由美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)也將禁止非法木材進(jìn)口納入了協(xié)議條款。

四、跨國木材合法性保障制度面臨的問題和挑戰(zhàn)

首先，VPA伙伴國在建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)、以輸送FLEGT認(rèn)證木材的木材合法性保證體系(TLASs)方面遇到困難。每一個VPA的核心是TLAS，用以核實木材產(chǎn)品符合當(dāng)?shù)氐姆?。一旦被驗證為合法的，伙伴國可以為出口歐盟市場的木材產(chǎn)品頒發(fā)FLEGT許可證。但在2013年3月歐盟木材法案正式實施時，由于TLASs沒有及時建立，沒有伙伴國順利獲得FLEGT出口許可證。印度尼西亞2003年之前就開始構(gòu)建自己的木材合法性保證體系SLVK，是較早與歐盟合作開展木材認(rèn)證試點的國家。但直到歐盟木材法案正式生效，SLVK是否能夠有效地從供應(yīng)鏈中排除非法采伐木材仍受到質(zhì)疑。該系統(tǒng)現(xiàn)正接受歐盟FLEGT認(rèn)證機構(gòu)和印度尼西亞政府的聯(lián)合評估。在其他一些非洲VPA伙伴國，如喀麥隆、剛果(布)和中非，木材合法性保證體系的進(jìn)展較為緩慢，F(xiàn)LEGT出口許可證在近幾年中難以簽發(fā)(Overdevest and Zeitlin,2014)。

FLEGT出口許可證簽發(fā)的延遲很大程度上是由于第三方機構(gòu)對本國TLAS體系設(shè)計的失敗。每一個伙伴國會委托一個私人國際供應(yīng)鏈管理公司來構(gòu)建本國的TLAS試點體系。這種軟件平臺用于提供一種電子條形碼系統(tǒng)來追蹤木材從森林到港口的整個流程。外勤人員可以將相關(guān)信息輸入手提電腦并通過無線傳輸?shù)街醒霐?shù)據(jù)庫。在供應(yīng)鏈管理的理念下，管理者根據(jù)中央數(shù)據(jù)庫做出相關(guān)木材是否合法的判斷。不幸的是，現(xiàn)實中這些系統(tǒng)面臨一系列的問題，包括過于集中化、設(shè)計缺乏靈活性、成本過高以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)連接問題和基層外勤人員缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練等(Overdevest and Zeitlin,2014)。林業(yè)人員、小的私人企業(yè)和公眾團體沒有充分參與體系的設(shè)計和測試，負(fù)責(zé)TLAS系統(tǒng)設(shè)計的第三方機構(gòu)也抱怨公共部門不配合導(dǎo)致可追溯系統(tǒng)的建立遇到挫折。結(jié)果在大多數(shù)VPA伙伴國家中具有可操作性的木材追溯系統(tǒng)將推遲2～3年完成(de Francqueville,2013;Kana and Fomete,2013)。

在建立有效的TLAS背后還隱藏著更為深刻的挑戰(zhàn)和問題。在許多發(fā)展中國家，現(xiàn)有的森林治理安排是基于當(dāng)?shù)乩喂痰恼闻c經(jīng)濟行為者的互惠和串謀關(guān)系，容易產(chǎn)生廣泛的和難以覺察的各種腐敗現(xiàn)象。這種腐敗包含賄賂和回扣行為，以及對采伐權(quán)和土地租賃權(quán)利的不合理分配。在喀麥隆，各種給予官員的隱藏賄賂每年高達(dá)900萬歐元，賄賂甚至可能成為獲得合法文件的前提(Cerruti et al.，2008)。在加納以及一些其他地方，必須以政治贊助作為獲得木材使用權(quán)的條件(Lund et al.,2012)。在很多發(fā)展中國家，當(dāng)?shù)卣賳T、海關(guān)官員和司法工作人員經(jīng)常受賄從而放松對非法行為的監(jiān)管，他們可能從非法木材的走私中獲得比監(jiān)管時更多的利益(Elliot,2012;Benneker,2012)。林業(yè)社區(qū)的成員也可能從這種腐敗中受益，比如非法木材采伐者往往會向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)讓渡一小部分收益，社區(qū)居民也可通過木材黑市獲得就業(yè)機會(Lund et al.,2012;Elliott, 2013)。

需要注意的是，隨著很多VPA伙伴國FLEGT許可證頒發(fā)的延后，使用FLEGT許可證的激勵可能遭受負(fù)面影響，即當(dāng)?shù)啬静纳a(chǎn)者和歐洲買家可能尋求私人的解決方案，如森林認(rèn)證來滿足歐盟木材法案的盡職調(diào)查的要求。這將會削弱對建立國家木材合法性保證體系的支持(Overdevest and Zeitlin,2014)。這種發(fā)展勢頭對伙伴國積極參與VPA進(jìn)程的林業(yè)企業(yè)不利，他們期望通過FLEGT認(rèn)證的木材可以優(yōu)先進(jìn)入歐盟市場，而不是投資在私人國際認(rèn)證上(Bitar,2013)。這也可能促使無法負(fù)擔(dān)私人認(rèn)證高昂費用的小生產(chǎn)企業(yè)將其銷售轉(zhuǎn)向要求較為寬松的亞洲市場。這里存在的另一個問題是，歐盟堅持認(rèn)為FLEGT認(rèn)證是木材合法性的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”，使VPA伙伴國難以獲得漸進(jìn)式改進(jìn)收益，即VPA伙伴國只有在建立了一個可操作性的和穩(wěn)健的TLAS之后才能最終獲益。但在復(fù)雜的供應(yīng)鏈環(huán)境下，有效的合法性保證體系很難一蹴而就，發(fā)展中國家存在的根深蒂固的治理問題也不是一夜間可以解決的，這都要求對增量改革釋放空間和利益(Overdevest and Zeitlin,2014)。

五、結(jié)論和建議

非法采伐問題不僅是森林的合法可持續(xù)利用問題，還牽涉到社區(qū)居民權(quán)利、反腐、現(xiàn)代林業(yè)追溯與信息林業(yè)體系、公民社會發(fā)展、森林治理改革等一系列重大問題。發(fā)達(dá)國家以打擊非法采伐為由，著力構(gòu)建由自身主導(dǎo)的一套木材合法性保障制度，本質(zhì)上是為了維護和鞏固自身的貿(mào)易利益以及政治利益。當(dāng)前發(fā)展中國家在非法采伐和相關(guān)議題中處于被動的地位，缺少話語權(quán)和利益申訴渠道。

我國是擁有完整經(jīng)濟體系的發(fā)展中大國。林業(yè)產(chǎn)業(yè)對于支撐我國可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國、構(gòu)建生態(tài)文明具有重要的意義。伴隨我國改革開放向縱深發(fā)展，林業(yè)對外貿(mào)易已成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中不可或缺的一部分。在當(dāng)前的國際政治經(jīng)濟環(huán)境下，為了應(yīng)對非法采伐議題所帶來的不利影響，我國今后應(yīng)在以下幾個方面做出努力:

首先，建立木材合法性保障制度和相關(guān)貿(mào)易研究智庫。我國應(yīng)利用公正、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的研究成果，回應(yīng)國際社會對中國的不實指責(zé)，向國際社會表明我國堅決反對和打擊非法采伐的堅定立場，以及展示我國作為負(fù)責(zé)任大國為促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營所做出的不懈努力。同時，通過智庫研究，進(jìn)一步把握國際非法采伐和木材合法性保障制度發(fā)展的脈絡(luò)，為我國著力打破發(fā)達(dá)國家的話語壟斷，維護發(fā)展中國家的利益做好智力準(zhǔn)備。

其次，加強我國林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高林業(yè)供給體系質(zhì)量和效率。隨著非法采伐討論的深入，國際林業(yè)貿(mào)易環(huán)境變得更加嚴(yán)峻，需求側(cè)面臨更多不穩(wěn)定因素。當(dāng)前我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系應(yīng)該積極響應(yīng)中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的號召，從而降低制度性交易成本，提高供給體系質(zhì)量和效率，提高投資有效性，從根本上提高我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率和競爭力。具體地，林業(yè)部門應(yīng)該實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，著力降低企業(yè)成本，并加大林業(yè)國有企業(yè)、財稅、金融等領(lǐng)域改革，激勵生產(chǎn)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)品質(zhì)量，使供給體系更加適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。同時，針對我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)大而不強、同質(zhì)性競爭嚴(yán)重的現(xiàn)象，著力消化林業(yè)低端過剩產(chǎn)能，提高林業(yè)勞動力、資本和技術(shù)的使用效率。

再次，改革林業(yè)體制，重視公眾參與，激活林區(qū)活力。應(yīng)進(jìn)一步研究放松林業(yè)管制、釋放活力、讓市場發(fā)揮更大作用。重視與提高公眾利益相關(guān)者參與治理的積極性和能力，鼓勵林區(qū)居民和企業(yè)創(chuàng)新森林資源利用方式，建立公正透明的產(chǎn)業(yè)管理政策。建立有效的供應(yīng)鏈追溯系統(tǒng)，同時注重保護本國商業(yè)機密。逐步加強林業(yè)生產(chǎn)流程監(jiān)控、存貨管理和可持續(xù)生產(chǎn)管理。在堅持國家主權(quán)原則基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建包含第三方審計和監(jiān)督的適合我國國情的木材合法性保障體系。

最后，開展國際合作，構(gòu)建適合發(fā)展中國家國情的跨國木材合法性制度創(chuàng)新體系。我國應(yīng)該充分利用“一帶一路”倡議、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞太經(jīng)合組織(APEC)等多邊發(fā)展倡議和組織機構(gòu)，結(jié)合“一帶一路”沿線發(fā)展中國家的國情和林情，針對發(fā)展中國家所面臨的共同林業(yè)制度與治理問題，發(fā)揮主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，積極構(gòu)建以發(fā)展中國家為主體的、體現(xiàn)發(fā)展中國家特點和共同利益的跨國木材合法性制度創(chuàng)新體系。

[本文受到北京林業(yè)大學(xué)青年教師科學(xué)研究中長期項目(2015ZCQ-JG-02)資助。]

北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院;責(zé)任編輯：白宇)