宋新建

探究農(nóng)村土地股份合作

宋新建

2016年中央一號(hào)文件指出，“鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取‘保底收益＋按股分紅’等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

一、創(chuàng)新中的合作模式

土地股份合作制屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排。所謂土地股份合作模式，是指農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折成股份，入股到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或合作社，農(nóng)民作為股東，按股分紅，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前從其組織形式來(lái)看，主要以土地股份合作社為主。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股最早出現(xiàn)于在上世紀(jì)80年代中后期的廣東南海市，目前土地股份合作制已成為廣東省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)最主要形式。2011年底，超過(guò)三分之一的土地流轉(zhuǎn)是通過(guò)土地股份合作形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此后這一形式開(kāi)始在發(fā)達(dá)地區(qū)“長(zhǎng)三角”等地區(qū)流行。最近幾年，中西部地區(qū)不少地方也開(kāi)始實(shí)施土地股份合作方式。如重慶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社；青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，由村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營(yíng)，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營(yíng)所得。山東、河北、山西等地農(nóng)村土地股份合作也在不斷發(fā)展之中。

二、三種類型豐富合作模式

隨著各地試點(diǎn)的深入開(kāi)展，土地股份合作單顯出的旺盛生命力，也日漸得到法律政策認(rèn)可。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！?015年，農(nóng)業(yè)部決定在部分具備條件的縣（市、區(qū)）開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)；同年，財(cái)政部發(fā)布通知，印發(fā)《扶持村組集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》指出，支持村集體領(lǐng)辦土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體成員以土地承包折股入社。

土地股份合作社主要有三種形式：其一為單一以土地入股，入股土地原則上不作價(jià)；土地入股后，合作社不設(shè)大股東，一畝土地算一股，入股社員選舉代表?yè)?dān)任合作社理事長(zhǎng)。在這一組織機(jī)構(gòu)中，社員收益為土地入股保底金加年底分紅，另外，還可以在合作社“打工”，但其承包所有權(quán)仍歸自己所有。

其二是土地作價(jià)入股，參與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；由于單個(gè)土地股份合作社先天劣勢(shì)，地域性強(qiáng)，資本規(guī)模較小，融資能力差。除了“自營(yíng)”外，土地合作社有時(shí)也選擇與專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作的方式來(lái)流轉(zhuǎn)土地。

其三是承包土地與社區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或量化，實(shí)行股份化經(jīng)營(yíng)。隨著資本下鄉(xiāng)，近年，土地股份合作又出現(xiàn)了“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”這一新的形式。即農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，與工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等所持有的其他股份一起合并進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；б娴囊环N形式。這種模式建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的組織架構(gòu)，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點(diǎn)：一是農(nóng)民難以真正得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的全部權(quán)利；二是企業(yè)行為短期化可能導(dǎo)致破壞性的開(kāi)發(fā)，農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以保障。

三、土地股份合作的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

農(nóng)村土地股份合作社不僅是資金化土地流轉(zhuǎn)的方式之一，而且也是未來(lái)農(nóng)村集體組織的發(fā)展方向之一。作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，它又存在一定的制度性風(fēng)險(xiǎn)。在初期離不開(kāi)農(nóng)村基層行政力量的扶持，但長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)按市場(chǎng)化來(lái)運(yùn)行，以減少干預(yù)帶來(lái)的管理決策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此而外，農(nóng)村土地股份合作模式還存在亟待解決的風(fēng)險(xiǎn)。

其一是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。顯然，土地合作社的規(guī)?；?jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營(yíng)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然災(zāi)害帶來(lái)的來(lái)自于生產(chǎn)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及契約風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地合作社因經(jīng)營(yíng)不善或自然風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)虧損，資不抵債，作為其資產(chǎn)之一的農(nóng)地有可能用于抵債。屆時(shí)，不僅合作社對(duì)農(nóng)民的承諾將很難兌現(xiàn)，而且入股農(nóng)民的社會(huì)保障也會(huì)面臨很大的不確定性。

其二是股份不能流通與抵押而導(dǎo)致流動(dòng)性兩難風(fēng)險(xiǎn)。如果社員因退股而退地，勢(shì)必影響土地規(guī)模的完整體性而不利于流轉(zhuǎn)，土地合作社因之面臨潛在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；但不允許退股，農(nóng)民利益又難以保證。在股權(quán)設(shè)置上，對(duì)土地股的折算、資金技術(shù)股的標(biāo)準(zhǔn)及其他股權(quán)的衡量都很難準(zhǔn)確規(guī)定，對(duì)股權(quán)分配也很難科學(xué)設(shè)置。

當(dāng)前，可采取如下幾點(diǎn)措施，完善土地股份合作制度。

第一、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，細(xì)化土地流轉(zhuǎn)政策。政府應(yīng)嚴(yán)格約束工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，保證參股農(nóng)民的權(quán)益與國(guó)家糧食安全。

第二、建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。保證金應(yīng)由土地受讓者繳納，風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)該由政府財(cái)政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的收益權(quán)。

第三、國(guó)家應(yīng)加大對(duì)土地股份合作社的扶持力度。農(nóng)村土地股份合作社與農(nóng)民權(quán)益的保障息息相關(guān)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，投資回報(bào)率低，政府對(duì)農(nóng)村土地股份合作社的扶持責(zé)無(wú)旁貸。國(guó)家應(yīng)在財(cái)政與金融及稅收等政策給予支持。

第四、土地股份合作社之間應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合，大力發(fā)展農(nóng)村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時(shí)引入信托工具，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，從而推進(jìn)土地資金化與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

誠(chéng)然，土地股份合作在風(fēng)險(xiǎn)防控、規(guī)范發(fā)展方面須加強(qiáng)，但不可否認(rèn)，它為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變提供了一個(gè)新思路，正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文在一次講話中指出，發(fā)展土地股份合作制，可能是未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)，特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革的方向。

（作者單位：河北省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站）