林 拓 袁錦貴 范楠楠

(華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心，上海 200241)

在規(guī)范管理中釋放科研生產(chǎn)力：經(jīng)費管理的國際比較*

林 拓 袁錦貴 范楠楠

(華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心，上海 200241)

在國家發(fā)展從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的背景下，經(jīng)費對科研創(chuàng)新支撐的重要性與日俱增，嚴(yán)格科研經(jīng)費管理也成為共識，因而，科研經(jīng)費的管理面臨著剛性嚴(yán)格規(guī)制與柔性創(chuàng)新激發(fā)的兩難選擇?；趪H比較的研究發(fā)現(xiàn)，破解難局的關(guān)鍵在于，既要在尊重科研規(guī)律的基礎(chǔ)上強化經(jīng)費管理，又要在規(guī)范管理中促進科研創(chuàng)新，由此形成三種基本類型：一是預(yù)防型，重在經(jīng)費使用者的自律與使用活動的監(jiān)督；二是全成本型，以科研創(chuàng)新主體及創(chuàng)新活動的全成本核算為標(biāo)準(zhǔn)，明確科研成本補償機制；三是績效型，以經(jīng)費使用績效為核心，聚焦科研成果創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化。三者互動交織構(gòu)成有機整體，從而在經(jīng)費規(guī)范管理中釋放科研生產(chǎn)力。

科研經(jīng)費；規(guī)范管理；科研生產(chǎn)力；國際比較

當(dāng)前，我國科研經(jīng)費因濫用、亂用和低效使用而廣受詬病。有報道稱，我國一年1.2萬億元研發(fā)投入，科技成果轉(zhuǎn)化率僅10%(丁靜等，2014)。同時，嚴(yán)控科研經(jīng)費使用的呼聲日漲。但另—方面，重“物”輕“人”的經(jīng)費預(yù)算和繁瑣的經(jīng)費報銷程序使科研工作者苦不堪言(胡勇軍、趙文華，2014)。不少科研工作者的大量精力消耗在“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰”的經(jīng)費報銷事務(wù)上，而且一不留神就有身敗名裂的可能。已有戲言曰“無科研經(jīng)費是等死，有科研經(jīng)費是找死”，科研經(jīng)費管理出現(xiàn)“一控就死，一放就亂”的尷尬?？蒲薪?jīng)費管理面臨著剛性的嚴(yán)格規(guī)制與柔性的創(chuàng)新激發(fā)之間的兩難選擇。為此，選取部分創(chuàng)新水平高的發(fā)達國家展開國際比較研究尤為重要。

一、預(yù)防型：以監(jiān)督體系約束和道德承諾自律為重點

僅僅是懲治經(jīng)費的濫用不足以形成真正意義上的規(guī)范管理，不少國家更寄希望于預(yù)防。預(yù)防來自于外在監(jiān)督約束與內(nèi)在道德自律兩大方面，而完善的監(jiān)督體系本身有助于催化道德自律的形成，深刻的道德自律又有利于對制度的堅守，兩者相輔相成，共同構(gòu)成積極有效的預(yù)防管理。

就外在監(jiān)督約束而言，澳大利亞堪稱典型的一例。澳大利亞以完善的監(jiān)督體系及不同層面的審計等，將濫用科研資金的可能性降到最低。完善的監(jiān)督體系首先需要確立完備的制度設(shè)計，而《總審計長法》、《財務(wù)管理與責(zé)任法》、《澳大利亞聯(lián)邦機構(gòu)與公司法》、《高等教育資助法》、《澳大利亞研究委員會法》、《國家衛(wèi)生與醫(yī)學(xué)研究委員會法》等形成了對科研經(jīng)費的系統(tǒng)規(guī)制。其中，《總審計長法》對審計署開展科研經(jīng)費審計的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定；《澳大利亞研究委員會法》中“經(jīng)費資助支付的條件”一章對科研經(jīng)費使用、管理和審計都做出了具體規(guī)定(胡蕊，2015)。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞進一步建立了相應(yīng)的研究管理機構(gòu)并建章立制以強化行為規(guī)范。2009年，澳大利亞籌建了科研誠信委員會(ARIC)，進一步構(gòu)建起來自單位外部的對科研不端行為的獨立審查與調(diào)查機制。此外，澳大利亞研究理事會和大學(xué)等共同制定的《澳大利亞負責(zé)任研究的行為守則》倡導(dǎo)負責(zé)任的研究行為，對科研不端行為作出了明確界定并對科研不端行為的責(zé)任主體、調(diào)查處理程序、處罰措施和被調(diào)查者的權(quán)利救濟都做出了詳細規(guī)定。具體到高校層面，不少高校也有一些有針對性的舉措。澳大利亞國立大學(xué)校董會專門設(shè)立了直屬的審計和風(fēng)險管理委員會，該委員會根據(jù)《審計與風(fēng)險管理委員會章程》，基于風(fēng)險鑒別、排序、處置和管理對科研經(jīng)費使用管理情況開展審計工作，對資金往來交付過程、科研輔助人員工資狀況、關(guān)鍵資金賬戶確認(rèn)等3個關(guān)鍵區(qū)域進行重點關(guān)注；科研管理部門(科研辦公室)設(shè)有專門的科研誠信辦公室，負責(zé)對科研誠信及學(xué)術(shù)不端行為等進行監(jiān)管，促進“負責(zé)任研究”的開展(夏秀芹，2012)。同時，澳大利亞審計署長期派代表作為觀察員參加澳大利亞研究委員會財務(wù)與審計委員會的重要會議，以強化互動監(jiān)督機制。

與之相似，美國也擁有完善的監(jiān)督體系，但相對而言，美國更加強化了對科研經(jīng)費申請、分配、使用和績效評估等的全過程監(jiān)督，還制定了一套成熟的監(jiān)督程序，以強化監(jiān)督工作本身的規(guī)范性運作。首先，編制科技經(jīng)費年度監(jiān)督計劃，對投入力度大或風(fēng)險高的經(jīng)費支出以及信用較差的經(jīng)費使用單位進行重點監(jiān)督；其次，根據(jù)監(jiān)督計劃和對各方面信息(包括來自于部門工作人員、同行評議人員、科研人員等關(guān)于違規(guī)行為的投訴)的綜合，采用審計、檢查、調(diào)查、報告和績效考評等監(jiān)督手段，根據(jù)相關(guān)經(jīng)費監(jiān)督的操作規(guī)范(審計操作規(guī)范和調(diào)查操作規(guī)范等)進行監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果向社會公開，接受公眾監(jiān)督；再次，十分重視聽取被監(jiān)督對象的意見和建議，并對申述意見予以相應(yīng)反饋；最后，強調(diào)對監(jiān)督結(jié)果的充分利用，對相應(yīng)問題采取通報批評、書面承諾改正、暫停撥款、終止資助資格、轉(zhuǎn)交司法部門處理等措施(戴國慶，2006)。此外，美國還將利益沖突防止辦法引入預(yù)防科研經(jīng)費腐敗領(lǐng)域。以同行評議為例，在美國做同行評議的人員都要填寫相關(guān)表格，如給熟人或存在經(jīng)濟往來的項目做評審，就應(yīng)自動申請避嫌，以防止科研經(jīng)費落入私人手里(林小春，2014)。值得一提的是，美國還規(guī)定公立科研項目有義務(wù)接受媒體監(jiān)督，向媒體公布項目進展情況(廖政軍等，2015)，這也提高了公立科研活動的社會透明度。

就內(nèi)在道德自律而言，學(xué)術(shù)誠信是科研道德的基點，也是科研產(chǎn)生效益的基本前提。為此，歐洲國家對科研工作者提出了明確的科研道德規(guī)范和要求，并引入道德承諾制。歐洲科學(xué)基金會制訂了完善的科學(xué)道德和學(xué)術(shù)規(guī)范規(guī)章，把科學(xué)道德和學(xué)術(shù)規(guī)范視為最重要的基本問題，要求各成員國都要遵守，并在國家層次和大學(xué)及研究機構(gòu)確立相應(yīng)的規(guī)定(中國社會科學(xué)院赴北歐科研管理考察團，2006)。瑞典高等教育與科研大臣克蘭茲指出，為科研人員建立誠信檔案，以法律法規(guī)來懲罰科研失信，是根治學(xué)術(shù)腐敗、規(guī)范科研管理的一個必要舉措(高榮偉，2014)。芬蘭的主要研究工作由大學(xué)承擔(dān)，政府的科研經(jīng)費多投向大學(xué)。芬蘭科學(xué)院的項目申請要求主持人簽字承諾保證經(jīng)費用于研究項目、及時匯報經(jīng)費使用情況并遵守芬蘭國家研究道德規(guī)范委員會的規(guī)章制度等三個方面；同時要求課題所在研究機構(gòu)簽字承諾課題經(jīng)費?？顚Ｓ?、年終呈報經(jīng)費使用情況并遵守芬蘭國家研究道德規(guī)范委員會的規(guī)章制度。項目評審時，在研究計劃的四個評估指標(biāo)中也包括道德問題1項，申請者對該問題的回答對項目能否立項具有重要影響(中國社會科學(xué)院赴北歐科研管理考察團，2006)。

如果說預(yù)防型是對科研人員及其科研活動的全方位規(guī)范管理，那么，全成本型則直擊科研經(jīng)費使用本身合理與否的要害，更加關(guān)注科研活動自身的規(guī)律性要求。

二、全成本型：以全成本核算為標(biāo)準(zhǔn)，明確項目開展的成本補償機制

科學(xué)合理地核算科研活動成本是搞好科研經(jīng)費預(yù)算、支出和管理的必要前提，也是防范科研經(jīng)費腐敗的重要環(huán)節(jié)。美國和英國的全成本核算方法對于科研生產(chǎn)力的推動大有裨益。

美國聯(lián)邦政府是美國大學(xué)科研經(jīng)費投入的最大主體，在撥款體制上，聯(lián)邦政府將大學(xué)作為全成本核算單位(胡勇軍、趙文華，2014)。美國白宮管理與預(yù)算辦公室代表國家對各聯(lián)邦資助機構(gòu)的經(jīng)費管理政策進行總體規(guī)范和協(xié)調(diào)并制定統(tǒng)一規(guī)范的“教育機構(gòu)成本準(zhǔn)則”。該準(zhǔn)則詳細規(guī)定了高校承擔(dān)聯(lián)邦科研項目所必須遵從的成本計算原則，包括成本的確定、分配、追蹤、報告等多個環(huán)節(jié)，涵蓋了科研項目資助、科研項目合同和其他協(xié)議，形成了基于科研活動全成本核算的聯(lián)邦政府對大學(xué)科研的資助體系和明確的科研成本分擔(dān)機制。最為突出的特點是，將科學(xué)家、技術(shù)人員的薪金和研究團隊成員(包括研究生)的工資、津貼納入直接成本和將科研設(shè)施、大學(xué)管理成本納入間接成本計算,其中，工資與福利在科研經(jīng)費里的比例一般可達50%左右。間接成本(也叫科研經(jīng)費“附加管理費”)由大學(xué)和政府機構(gòu)直接協(xié)商，不受科研人員控制，主要由學(xué)校用來支付其所有辦公室與實驗室的水、電、電話、復(fù)印、打印等基本費用，甚至后勤人員的工資，實際上還可以用來資助經(jīng)費較少或根本沒有申請到經(jīng)費的其他教授和科研人員，使他們可以專心做研究。在美國，間接成本比例很高，比如，美國國家衛(wèi)生研究院的管理費比例是57%，如果一位教授申請100萬美元的科研經(jīng)費，附加上的管理費就是57萬美元，其實際申請總金額因此是157萬美元(林小春，2014)。

相對美國而言，英國的全成本核算機制更細，更具有自己的特色。英國政府科研機構(gòu)規(guī)定的項目經(jīng)費支出分為四大類：直接發(fā)生成本、直接分?jǐn)偝杀?、間接費用、例外費用。其中，項目所有全職和兼職人員的可審計相關(guān)費用屬于直接發(fā)生成本；項目主要或協(xié)作管理人員分?jǐn)傎M用和技術(shù)服務(wù)、不可審計的臨時人員費用以及不動產(chǎn)修建、設(shè)施使用等屬于直接分?jǐn)傎M用；學(xué)術(shù)活動、財務(wù)和行政等各種服務(wù)部門、實驗室/學(xué)習(xí)資源、資本性總費用等所有項目均發(fā)生的、基于估計的非特定費用納入間接費用；超過50000英鎊的設(shè)備支出等屬于例外費用。根據(jù)IGER2003-2005財年的財報數(shù)據(jù)，三年中員工成本穩(wěn)定地保持在了總支出成本的52%-54%之間，員工成本包括了工資、社保金和退休基金(賀德方，2007)。另外，英國研究委員會指導(dǎo)下的七大委員會根據(jù)各自學(xué)科特點，對科研項目的全部經(jīng)濟成本和成果評估做出不同的詳細規(guī)定，這可以對經(jīng)費申請者和使用者有精準(zhǔn)的指導(dǎo)，從而減少因為標(biāo)準(zhǔn)模糊而產(chǎn)生的誤解和濫用(廖政軍等，2015)。這種全部經(jīng)濟成本核算方法在英國也被稱為成本透明方法，這在科研項目資助決策中就會被作為考慮因素之一(李燕萍等，2011)。

這種全成本計算方式既考慮了科研的物質(zhì)成本，更考慮了人力成本；既考慮了對科研人員的激勵，也考慮了對大學(xué)科研支撐公共成本的補償，因而更能反映真實的科研成本。因此，這種將全部經(jīng)濟成本納入核算和補償?shù)臋C制不但從根本上解除了科研工作者的后顧之憂，使他們能夠全身心投入科研活動，而且使大學(xué)和科研人員的利益都能夠得到合理滿足。美國嚴(yán)格的項目預(yù)決算制度、預(yù)算調(diào)整快速反應(yīng)制度和規(guī)范的科研經(jīng)費支出制度，大大降低了科研人員中出現(xiàn)套用和濫用科研經(jīng)費等制度性腐敗的發(fā)生幾率，更有利于大學(xué)的科研公共支撐體系建設(shè)，提升科研經(jīng)費的整體使用效益和科研生產(chǎn)力。

三、績效型：以經(jīng)費使用績效為核心，聚焦科研成果的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化

盡管科研經(jīng)費的合法、合理規(guī)范管理十分重要，但經(jīng)費使用的績效——相應(yīng)的投入能產(chǎn)生預(yù)期的效益更為重要。如果說科研經(jīng)費濫用是腐敗，或者說是制度失效，那么，科研經(jīng)費雖然合法合規(guī)使用，但是沒有產(chǎn)生真正的效益，造成科研經(jīng)費的無效使用和浪費，則是更為嚴(yán)重的制度失效。因此，采取寬嚴(yán)有度的措施，讓科研經(jīng)費發(fā)揮更好的效益尤為必要。作為全球屈指可數(shù)的創(chuàng)新型國家，德國的相關(guān)經(jīng)驗值得重視與借鑒。

一方面，嚴(yán)格科研經(jīng)費管理，防止科研經(jīng)費濫用。一是嚴(yán)格項目評審，嚴(yán)防科研經(jīng)費配置環(huán)節(jié)的腐敗。德國科學(xué)基金會要求評審專家在近十年內(nèi)與項目申請人(甚至是申請人所在學(xué)校)沒有任何公開的合作關(guān)系，如果國內(nèi)找不到這樣的專家，甚至不惜去國外請來(文史哲，2013)。不僅如此，德國還將科研經(jīng)費審計前移到科研項目立項、正式招投標(biāo)實施之前，科研經(jīng)費的審計也涵蓋了事前、事中和事后3個階段的全程審計，這有效杜絕了經(jīng)費分配的不公(胡蕊，2015)。二是嚴(yán)格科研經(jīng)費管理。科研項目立項后，項目負責(zé)人需要和立項單位簽訂經(jīng)費預(yù)算合同，經(jīng)費一經(jīng)核定，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不允許超預(yù)算范圍和標(biāo)準(zhǔn)使用資金。一旦經(jīng)費預(yù)算偏離10%，即認(rèn)為發(fā)生重大差錯，責(zé)任人將被罷免甚至追究刑事責(zé)任(聶常虹，2015)。

另一方面，尊重科研活動規(guī)律，聚焦科研經(jīng)費效益。一是德國認(rèn)為科學(xué)家自己的靈感最容易出成果，因此，德國的科研人員享有充分的科研自主權(quán)。研究領(lǐng)域與研究方向一般由科研人員自己提出，在項目評審時，專家更關(guān)注項目對學(xué)科發(fā)展的價值，“不會受太多現(xiàn)實因素影響”(文史哲，2013)。二是科研機構(gòu)對已確定的研究項目采取飽和投資方式，并且科研經(jīng)費預(yù)算時重視人力價值，60%—70%的經(jīng)費預(yù)算屬于項目人員經(jīng)費，項目負責(zé)人在經(jīng)費配置、人員聘用等各個方面都有很大自主權(quán)。德國科研項目研究周期一般是3-5年，讓研究者有足夠的時間和精力從事研究，事后審計也更加重視科研經(jīng)費使用的經(jīng)濟性與有效性(胡蕊，2015)。三是科研經(jīng)費管理模式上根據(jù)科研類型實行差異化管理，不搞一刀切。例如，基礎(chǔ)研究需要相對寬松自由的科研氛圍，馬普學(xué)會就采取事后評價的方式；大科工程研究的目標(biāo)性和任務(wù)性較強，赫爾姆霍茲聯(lián)合會就對項目進行事前評價；應(yīng)用研究經(jīng)費主要來自外部用戶，弗朗霍夫?qū)W會的評價就以研究所自評為主。此外，還建立了國立科研機構(gòu)績效評價與經(jīng)費配置相掛鉤的科研機構(gòu)經(jīng)費配置制度,要求掛鉤方式選擇必須充分考慮科研機構(gòu)特點(吳建國，2009)。

實際上，在經(jīng)費使用績效評價方面，發(fā)達國家大多聚焦于科研成果的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化。美國科研經(jīng)費審計工作的出發(fā)點是提升美國的競爭力和創(chuàng)新活力(劉西友,2015)；澳大利亞國立大學(xué)科研管理部門下設(shè)知識產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)化辦公室，致力于為各級研究人員(包括博士研究生和科研管理人員)提供特許或是出售知識產(chǎn)權(quán)以及基于知識產(chǎn)權(quán)成果成立公司的服務(wù)(夏秀芹,2012)。

基于上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費規(guī)范管理主要針對的是經(jīng)費使用。就此而言，預(yù)防型關(guān)注的是經(jīng)費使用者的內(nèi)在自律與使用活動的外在監(jiān)督，而全成本型則更側(cè)重于科研經(jīng)費使用活動的重要特質(zhì)，將經(jīng)費使用者作為創(chuàng)新主體并將使用活動作為創(chuàng)新活動來展開制度設(shè)計，至于績效型聚焦的是科研經(jīng)費使用的核心目標(biāo)，即科研成果的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化。三者均尊重科研活動規(guī)律，在現(xiàn)實的管理中的確難以作出非此即彼的機械區(qū)分，彼此間往往是相互交織、相互促進的，共同構(gòu)成了創(chuàng)新型國家科研經(jīng)費管理的有機整體。盡管這三者在經(jīng)費規(guī)范管理的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)具有各不相同的具體作用和制度表現(xiàn)形式，但是，經(jīng)費規(guī)范管理中釋放科研生產(chǎn)力的制度設(shè)計的邏輯線索已經(jīng)悄然呈現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.04.010

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“提高教育系統(tǒng)廉政文化建設(shè)有效性和針對性研究”(編號：12JZD047)、國家社科基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化下我國行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化及其評估研究”(編號：15ZDA032)、國家社科基金重點項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展的空間布局優(yōu)化研究”(編號：12AZD017)。