張廷洲，晏　威

(咸寧市環(huán)境保護監(jiān)測站，湖北　咸寧　437100)

?

環(huán)境監(jiān)管全過程存在的問題及新模式探索
——從醫(yī)藥企業(yè)的環(huán)境問題引發(fā)的思考

張廷洲，晏威

(咸寧市環(huán)境保護監(jiān)測站，湖北咸寧437100)

摘要：從一家醫(yī)藥企業(yè)因超標排放導致停產整頓的環(huán)境問題，引出環(huán)境監(jiān)管全過程存在的問題，即企業(yè)的重審批輕驗收、重投入輕論證和重建設輕監(jiān)理，及環(huán)保部門的宣傳、服務、監(jiān)管機制和能力不足等方面問題。針對這些問題，應從環(huán)評審批源頭、“三同時”驗收過程、環(huán)境監(jiān)測過程、環(huán)保專項行動、環(huán)境稽查過程、末端環(huán)境信訪應急等六個方面來積極探索環(huán)境監(jiān)管全過程新模式，并提出進一步加強早期介入、環(huán)保監(jiān)理和隊伍能力建設的建議，以真正意義上實施建設項目的全過程監(jiān)管，確保企業(yè)的正常生產和環(huán)境質量安全。

關鍵詞：環(huán)境污染；環(huán)境監(jiān)管全過程；提前介入；強化監(jiān)管；能力建設

一家醫(yī)藥企業(yè)因超標排放而被責令停產整頓，造成了巨大的經濟損失，也嚴重影響了公司形象。該企業(yè)由于生產過程中產生的有機廢氣回收裝置不完善，未得到回收的有機污染物以氣態(tài)或液態(tài)的方式排入環(huán)境中，對周圍環(huán)境造成了極大影響，從而不僅引起了周邊企業(yè)及群眾的強烈反響和多次投訴，網民對企業(yè)惡臭問題的熱議，還被省經濟信息內參刊登了相關內容，引起了省、市政府領導的高度關注。

通過對醫(yī)藥企業(yè)進行深入剖析，和對環(huán)保工作流程的深入研究，發(fā)現其根本原因在于“環(huán)境監(jiān)管全過程”中存在問題。

環(huán)境監(jiān)管全過程，是指企業(yè)從立項到后續(xù)生產，在環(huán)保部門至少要經歷的獲取總量指標、環(huán)評審批、建設期間環(huán)境監(jiān)理、“三同時”驗收、生產日常監(jiān)管及后督查六大工作環(huán)節(jié)的監(jiān)管。六個環(huán)節(jié)中，企業(yè)和環(huán)保部門任一方對任一環(huán)節(jié)落實不到位，都會出現難以科學判斷企業(yè)存在的環(huán)境問題，難以采取行之有效的措施予以避免或杜絕環(huán)境污染，難以確保企業(yè)正常安心生產和環(huán)境質量安全，特別是對于環(huán)境污染隱患較大的企業(yè)。依法開展環(huán)評監(jiān)管，突出環(huán)評全過程監(jiān)督管理，強化責任追究，加大信息公開和公眾參與力度，對發(fā)揮環(huán)評源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，促進經濟和社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展意義十分重大。[1]

一、從醫(yī)藥企業(yè)的環(huán)境污染，引出環(huán)境監(jiān)管全過程存在的問題

深入剖析這家醫(yī)藥企業(yè)的環(huán)境污染問題，從企業(yè)和環(huán)保部門兩個方面著手分析環(huán)境監(jiān)管全過程存在的問題。

(一)企業(yè)方面

1.重審批輕驗收

企業(yè)對環(huán)保有關法律法規(guī)掌握不夠全面，對環(huán)評認識不到位，對環(huán)保工作不夠重視。部分企業(yè)認為開展環(huán)境影響評估的目的僅僅是為了通過環(huán)保部門審批，盡快辦理其他后續(xù)行政審批事項，為早日開工建設奠定基礎。企業(yè)辦理環(huán)評手續(xù)純粹是為了拿到一紙批文，而沒有仔細研究環(huán)評報告和環(huán)評批復對企業(yè)在污染防治方面提出的各項要求。導致項目雖通過了環(huán)評審批，但忽視了環(huán)保污染防治要求，對企業(yè)應該落實的污染防治措施，不按規(guī)范要求落實，致使“三同時”措施落實不能滿足要求，遲遲不能通過環(huán)保驗收，造成了嚴重環(huán)境隱患，也給企業(yè)造成嚴重經濟影響。

2.重投入輕論證

隨著環(huán)保宣傳力度的加大，企業(yè)在對環(huán)境保護的認識有一定程度的提高，也認識到搞好環(huán)境保護是需要投入的，但由于沒有對環(huán)保投入與帶來的環(huán)境效益進行充分論證，而導致盲目投資，環(huán)境問題未能得到有效解決，企業(yè)自身也感到冤屈。如這家醫(yī)藥企業(yè)前期環(huán)保投入達1 000多萬元，占項目建設期投資的10%，但沒有對污水治理工藝進行充分論證，導致設計處理能力不能滿足實際需求，污水不能實現達標排放，同時惡臭氣體的排放嚴重影響周邊環(huán)境。

3.重建設輕監(jiān)理

環(huán)境治污工程的監(jiān)理是指環(huán)境監(jiān)理機構受項目建設單位委托，依據環(huán)境影響評價文件、環(huán)境保護行政主管部門批復及環(huán)境監(jiān)理合同，對項目施工建設實行的環(huán)境保護監(jiān)督管理。其根本目的在于：提高環(huán)境影響評價的有效性，實現工程建設項目環(huán)保目標；落實環(huán)境保護設施與措施，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞；滿足工程竣工環(huán)境保護驗收要求。

目前，大多數企業(yè)均具有一定的環(huán)保意識，并建設廢水、廢氣等治理設施。但由于大多數項目建設過程中缺乏環(huán)境監(jiān)理，使得環(huán)保措施和設施“三同時”很難落實到位、甚至出現未經批準建設內容擅自發(fā)生重大變動、私設暗管違規(guī)偷排等違法違規(guī)現象，導致最終無法通過環(huán)?？⒐を炇?，同時也給項目建成后的環(huán)境監(jiān)管造成困難。由此引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時有發(fā)生，有些環(huán)境影響不可逆轉，有些環(huán)保措施難以補救。

(二)環(huán)保部門方面

1.宣傳有待進一步深化

隨著環(huán)境保護事業(yè)的不斷發(fā)展，人民群眾對環(huán)境保護的期望不斷提高，環(huán)保工作越來越向著規(guī)范化、透明化發(fā)展，各項環(huán)保法律法規(guī)、政策措施及相應的要求正在不斷快速的更新、完善。環(huán)保部門如不能及時、有效的向企業(yè)和群眾進行宣貫，將難以讓這些政策措施公布于眾、深入人心。比如，很多企業(yè)都只知道項目建設之前要辦理環(huán)境影響評價手續(xù)，而不清楚項目建設過程中，要按照環(huán)評及批復意見落實各項環(huán)保措施，也不清楚項目建設完成后，要申請建設項目“三同時”驗收等。

2.服務有待進一步優(yōu)化

環(huán)境保護是監(jiān)管和執(zhí)法，更是服務。雖然環(huán)保工作一直以調整產業(yè)結構，轉變經濟發(fā)展方式，和服務地方經濟健康、可持續(xù)發(fā)展為目的，但是隨著城市經濟的快速發(fā)展，招商引資的項目日益增多，環(huán)保部門在做好服務的過程中，只能按事情的輕重緩急、項目的大小、環(huán)境的影響程度等因素來逐步落實，難以面面俱到，有待進一步優(yōu)化服務理念。

3.監(jiān)管機制有待進一步完善

企業(yè)從立項到投產，在環(huán)保至少要經歷五道審批關，但當前環(huán)境監(jiān)管機制中，責任不明確，監(jiān)管部門之間信息既不對稱，也沒有共享，部門間協(xié)調、協(xié)作、聯(lián)動機制不健全，無法形成全過程環(huán)境監(jiān)管格局，尚不能對項目建設、投運、試生產、正常生產進行全過程有效監(jiān)管。如部分項目甚至沒有監(jiān)管人員進行過現場檢查，項目何時開建、何時建成、何時投運、是否符合審批要求均弄不清；環(huán)保措施和要求在建設過程中未得到認真落實，到驗收階段才暴露問題，且許多問題已難以補救，造成不利環(huán)境影響，使得環(huán)境違法行為得不到及時查處和糾正，也縱容了企業(yè)的違法行為。

4.能力有待進一步加強

環(huán)?；A設施建設仍然滯后，環(huán)保能力建設較為薄弱，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標準化建設達不到上級要求；人員隊伍素質能力建設與環(huán)保事業(yè)日益發(fā)展的工作要求不匹配；環(huán)保工作存在管理體制不順，監(jiān)管力度不夠等問題，不能適應環(huán)保新形勢的需要。由于現有的環(huán)保能力不足，在企業(yè)出現環(huán)境風險時，難以提前介入，以把環(huán)境風險扼殺在搖籃中；在發(fā)現企業(yè)環(huán)境違法時，難以及時采取相應的執(zhí)法、管理手段，以讓企業(yè)付出相應的違法成本。

二、積極探索環(huán)境監(jiān)管全過程的新模式

針對環(huán)境監(jiān)管全過程中存在的上述問題，當務之急應是尋求探索出一條適合城市發(fā)展實際的全過程環(huán)境監(jiān)管模式的新道路，以真正意義上實施建設項目的全過程監(jiān)管。經過反復深入調查研究，我們認為應當從以下六個方面著手。

(一)從環(huán)評審批源頭上強化監(jiān)管

結合地方市并聯(lián)審批制度改革，使環(huán)評審批真正成為各部門審批的前置條件；同時加強局系統(tǒng)內部的溝通與聯(lián)系，推進環(huán)評、審批、環(huán)保治理、驗收監(jiān)測、排污收費等環(huán)節(jié)“一體化”管理，即在項目審批前期環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保治理提前介入，在審批后期環(huán)境監(jiān)測及時跟進，切實保證環(huán)境管理各項職能工作的正常開展。

(二)從“三同時”驗收過程中強化監(jiān)管

要嚴格按照《建設項目環(huán)境保護管理條例》和《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》的有關規(guī)定，加大對工程建設項目建設過程中和試生產驗收管理的監(jiān)督檢查力度。督促發(fā)生重大變動未辦理重新報批手續(xù)、環(huán)保措施滯后主體工程建設進度、施工期環(huán)保措施未落實、防護距離內居民搬遷和區(qū)域替代等進展緩慢、未按要求開展環(huán)境監(jiān)理、久拖不驗的建設項目及時整改，對存在重大環(huán)境違法行為的建設項目要及時調查取證或處罰，全面推進驗收工作。

(三)從環(huán)境監(jiān)測過程中強化監(jiān)管

環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理的技術支撐，環(huán)境監(jiān)測工作是引領環(huán)境管理工作開展的窗口。要充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境管理中的基礎性作用，在出現環(huán)境質量變化的時候，通過監(jiān)測數據分析原因，并能提出相應的對策和措施。

(四)從環(huán)保專項行動中強化監(jiān)管

環(huán)保專項行動是近幾年環(huán)保工作的重點，每年一個專題，重點對某些行業(yè)進行專項整治，并收到了一定成效。要充分利用專項行動，進一步強化對企業(yè)的監(jiān)管。

(五)從環(huán)境稽查過程中強化監(jiān)管

上級部門通過環(huán)境執(zhí)法稽查,依法強化環(huán)保法律法規(guī)的有效執(zhí)行,有效落實各項環(huán)境保護方針政策,糾正違規(guī)行為,懲治違法行為,凈化執(zhí)行環(huán)境,推動環(huán)境事業(yè)的健康發(fā)展。可以借助上級部門的力量，加大對一些執(zhí)法難的企業(yè)的監(jiān)管。

(六)從末端環(huán)境信訪應急上強化監(jiān)管

積極探索環(huán)境監(jiān)管責任追究機制，以環(huán)境污染投訴事件為引子，深入分析造成環(huán)境污染事件的原因和本質，倒查建設項目在環(huán)評、環(huán)境監(jiān)理、試生產、環(huán)境監(jiān)測、“三同時”驗收、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)察、污染防治等監(jiān)管環(huán)節(jié)中存在的各類違法違規(guī)行為、失職瀆職行為、弄虛作假行為，一經查實，嚴肅查處，切實保證環(huán)境保護法律法規(guī)的貫徹實施。

三、建議

(一)切實做好環(huán)保審批提前介入服務工作

建立健全環(huán)保同各級經濟開發(fā)區(qū)、招商局、市發(fā)改、規(guī)劃、土地、交通、經信委、水利等部門聯(lián)動工作機制，主動加強部門間的溝通和聯(lián)系，及時掌握項目信息。幫助企業(yè)了解環(huán)保審批程序，做深、做細環(huán)評前期工作及順利快捷通過環(huán)評審批；幫助企業(yè)提前了解制約環(huán)保審批的主要因素，對不符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、不符合產業(yè)政策、不符合總量減排、不符合環(huán)境質量要求、不符合公眾參與要求等的項目，及時提醒，提出意見，避免出現項目做了大量前期工作，進入環(huán)評審批階段被否決的被動局面。對于通過環(huán)保提前介入否決的項目，審批科應在第一時間將項目信息告知環(huán)境監(jiān)察部門，環(huán)境監(jiān)察部門要強化對該項目擬建地點的日常監(jiān)察工作，避免企業(yè)蠻干。

(二)積極推進建設項目施工期的環(huán)境監(jiān)理

政府可出臺加強建設項目環(huán)境監(jiān)理的有關文件和政策，出面協(xié)調環(huán)保與住建委完善施工期工程監(jiān)理制度，強化部門聯(lián)動，督促監(jiān)理單位履行環(huán)保監(jiān)理責任，落實“三同時”的要求。

環(huán)保部門應積極開展技術規(guī)范體系建設工作，制定《建設項目環(huán)境監(jiān)理技術指南》、《建設項目環(huán)境監(jiān)理實施方案編寫大綱》等，指導環(huán)境監(jiān)理工作。同時，擬定監(jiān)理人員培訓工作計劃，提高環(huán)境保護監(jiān)理人員業(yè)務水平，以充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)理單位作用。審批科應在建設項目環(huán)評和批復中，明確要求項目建設期間進行環(huán)境監(jiān)理，否則環(huán)境保護行政主管部門不予辦理試生產核準手續(xù)和竣工環(huán)境保護驗收。通過利用專業(yè)隊伍，加強環(huán)保的監(jiān)管力量，彌補環(huán)保技術力量、人員的不足。監(jiān)理單位須接受環(huán)保主管部門相關科室和單位的監(jiān)管。

(三)全面加強環(huán)保隊伍能力建設

進一步加大環(huán)保投入，加強環(huán)保經費保障力度。適當增加環(huán)保部門人員編制，以應對日益復雜的環(huán)境形勢和人民群眾日益高漲的環(huán)境質量要求。全面增強環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察標準化能力建設，以達到相應的標準化建設要求；全面提高人員隊伍素質和經費保障力度。

文獻標識碼：A

中圖分類號：X32

收稿日期：2015-10-25

文章編號：2095-4654(2016)01-0004-03