吳 鵬

(安徽大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 合肥 230601)

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論生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵及其制度完善

吳 鵬

(安徽大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 合肥 230601)

生態(tài)修復(fù)制度研究在我國已經(jīng)初步展開,但存在較多誤區(qū),多數(shù)觀點(diǎn)將生態(tài)修復(fù)與生態(tài)恢復(fù)、土地復(fù)墾等概念混同。應(yīng)當(dāng)重新界定生態(tài)修復(fù)的概念,并在此基礎(chǔ)上探討生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵。一方面,生態(tài)文明賦予了生態(tài)修復(fù)更為豐富的內(nèi)涵;另一方面,自然科學(xué)理論研究與廣泛開展的生態(tài)修復(fù)實(shí)踐也說明,自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)是生態(tài)修復(fù)基本內(nèi)涵的兩個(gè)主要內(nèi)容。因此,生態(tài)修復(fù)制度的完善不能偏廢任何一個(gè)方面的內(nèi)容,而應(yīng)當(dāng)在不斷完善現(xiàn)有的自然修復(fù)制度的基礎(chǔ)上,構(gòu)建公平合理的社會(huì)修復(fù)制度。

生態(tài)修復(fù); 自然修復(fù); 社會(huì)修復(fù)

一、 生態(tài)修復(fù)概念的界定

有關(guān)生態(tài)修復(fù)的理論研究和實(shí)踐早已在不同學(xué)科領(lǐng)域廣泛開展,這為完善生態(tài)修復(fù)制度提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但法學(xué)學(xué)者在研究生態(tài)修復(fù)概念時(shí),卻并未深究這些已有的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),多存有認(rèn)識(shí)誤區(qū)。例如有學(xué)者在研究汶川災(zāi)后重建問題時(shí)將災(zāi)區(qū)的生態(tài)修復(fù)等同于“生態(tài)建設(shè)”,認(rèn)為生態(tài)修復(fù)的目的就是“恢復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境,繼而使生態(tài)系統(tǒng)正常有效運(yùn)行”[1]。還有學(xué)者在研究采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法律制度的過程中,也認(rèn)為生態(tài)修復(fù)就是一種恢復(fù)過程[2]。二者都僅僅將生態(tài)恢復(fù)的概念套用到了生態(tài)修復(fù)概念中,并未認(rèn)識(shí)到生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵的復(fù)雜性。更有甚者在論述礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度時(shí),竟然將生態(tài)修復(fù)理解為土地復(fù)墾[3]。此外,還有學(xué)者引入所謂的“狀態(tài)責(zé)任”來解釋生態(tài)修復(fù)責(zé)任[4]。相類似,也有學(xué)者將生態(tài)修復(fù)等同于污染環(huán)境的修復(fù),認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任僅僅是法律責(zé)任,其主體是污染者,而國家要承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任[5]。事實(shí)上,這兩種觀點(diǎn)都僅僅將受污染環(huán)境的修復(fù)作為修復(fù)的對(duì)象,對(duì)責(zé)任主體及其責(zé)任內(nèi)容理解未免過于狹隘。

總體來看,現(xiàn)階段有關(guān)生態(tài)修復(fù)制度的多數(shù)研究,是在沒有清楚認(rèn)知生態(tài)修復(fù)基本內(nèi)涵的前提下,想當(dāng)然地將現(xiàn)有環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域中的相近詞匯進(jìn)行所謂的法律理解。大部分學(xué)者僅僅關(guān)注環(huán)境要素的治理,卻并未考慮生態(tài)修復(fù)概念及其內(nèi)涵演化為今天這種復(fù)雜、多樣、有序的生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)措施的重要社會(huì)價(jià)值,繼而根本無法全面認(rèn)識(shí)生態(tài)修復(fù)的完整內(nèi)涵。當(dāng)然,除上述觀點(diǎn)之外,有學(xué)者已然意識(shí)到了生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵的復(fù)雜性,并提出生態(tài)修復(fù)是包括環(huán)境污染治理與社會(huì)治理在內(nèi)的系統(tǒng)工程。如方印認(rèn)為生態(tài)修復(fù)法制建設(shè)不僅僅是對(duì)污染環(huán)境的治理,還包括了對(duì)社會(huì)的補(bǔ)償,并認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大法學(xué)上的生態(tài)修復(fù)的基本范疇,把開發(fā)者的還原性修復(fù)、污染者的治理性修復(fù)、使用者的增殖性修復(fù)也納入法學(xué)生態(tài)修復(fù)規(guī)制范疇[6]。筆者贊同從環(huán)境與社會(huì)兩方面對(duì)生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)理解,并將生態(tài)修復(fù)的法律概念界定為:生態(tài)修復(fù)是為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要,以生態(tài)系統(tǒng)整體平衡維護(hù)為出發(fā)點(diǎn),由國家統(tǒng)一部署并實(shí)施的治理環(huán)境污染和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的系統(tǒng)工程,以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展,逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的一系列政治、經(jīng)濟(jì)和文化等社會(huì)綜合治理措施。生態(tài)修復(fù)制度即是保障生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)工程及其社會(huì)綜合治理措施順利開展的一系列制度的總稱。鑒于此,對(duì)生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí),下文將詳析之。

二、 對(duì)生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵的新認(rèn)識(shí)

生態(tài)修復(fù)是現(xiàn)代自然科學(xué)研究的重要理論和實(shí)踐成果,如果忽視這一淵源,生態(tài)修復(fù)制度建設(shè)將偏離正確方向。因此,生態(tài)修復(fù)制度的完善應(yīng)當(dāng)以既有自然科學(xué)領(lǐng)域?qū)υ摳拍畹臏?zhǔn)確理解為基礎(chǔ),探尋其理念演化過程,深究生態(tài)修復(fù)應(yīng)有之內(nèi)涵。

1. 從生態(tài)修復(fù)的理念演進(jìn)看生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的深化

現(xiàn)代意義上的生態(tài)修復(fù)理念起源于恢復(fù)生態(tài)學(xué)中生態(tài)恢復(fù)概念的不斷演進(jìn)和創(chuàng)新。生態(tài)恢復(fù)是指協(xié)助已經(jīng)退化、損害或者徹底破壞的生態(tài)系統(tǒng)回復(fù)到原來發(fā)展軌跡的過程[7]。從這一定義中可以得知生態(tài)恢復(fù)的主要目的在于“回復(fù)”,強(qiáng)調(diào)的是原貌[8]。而生態(tài)修復(fù)一詞則是日本學(xué)者首創(chuàng)。日本學(xué)者在界定相關(guān)概念時(shí)從語詞的準(zhǔn)確性角度出發(fā),使用了明顯更為貼切的稱謂----生態(tài)修復(fù)。我國最先引入的是生態(tài)恢復(fù)概念。但隨著研究的深入我國學(xué)者逐步意識(shí)到,生態(tài)系統(tǒng)的原始狀態(tài)很難確定,特別是極度退化的生態(tài)系統(tǒng),而且很多情況下在經(jīng)濟(jì)上也不合理、不可行。學(xué)者們逐漸對(duì)生態(tài)恢復(fù)的提法產(chǎn)生質(zhì)疑。不少學(xué)者甚至認(rèn)為生態(tài)恢復(fù)的定義過于嚴(yán)格,不切實(shí)際,而生態(tài)修復(fù)更科學(xué)與準(zhǔn)確[9]。在這種認(rèn)識(shí)之下,我國生態(tài)修復(fù)理論體系逐步形成,并廣泛應(yīng)用于對(duì)相關(guān)實(shí)踐的指導(dǎo)工作[10]。伴隨著我國相關(guān)實(shí)踐的廣泛開展及其實(shí)效的顯現(xiàn),生態(tài)修復(fù)理念越來越受到黨和國家的重視,逐步成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。黨的十八大報(bào)告提出實(shí)施“重大生態(tài)修復(fù)工程”,黨的十八屆三中全會(huì)正式提出完善“生態(tài)修復(fù)制度”的要求。這是黨在闡述其相關(guān)政策的正式文件中對(duì)于生態(tài)修復(fù)這一語詞的明確肯定。生態(tài)修復(fù)正在逐步取代生態(tài)恢復(fù),成為生態(tài)文明及其制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

生態(tài)文明(ecological civilization)就是用來指代工業(yè)文明之后的一種新的文明形態(tài),它所體現(xiàn)的是一種物質(zhì)文明和精神文明上的進(jìn)步狀態(tài)。這種進(jìn)步狀態(tài)是以人與人、前人與后人,以及人與自然( 或者生態(tài)系統(tǒng))、人與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間的和諧共生、平衡發(fā)展為目標(biāo)的,它追求經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)公正和生態(tài)良好的良性發(fā)展,并涉及世界觀與價(jià)值觀、生產(chǎn)方式與生活方式、發(fā)展模式與消費(fèi)模式、社會(huì)制度和法律制度等諸多范疇[11]?？梢?生態(tài)文明的關(guān)鍵在“文明”,“生態(tài)”只是達(dá)到社會(huì)進(jìn)步的手段和基礎(chǔ)。簡單地說,即是以生態(tài)化手段達(dá)到促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的目的。因此,在建設(shè)生態(tài)文明的過程中,生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)與環(huán)境污染的治理都是手段,社會(huì)進(jìn)步才是最終目的。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要,生態(tài)修復(fù)就不應(yīng)再糾結(jié)于生態(tài)系統(tǒng)是否應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原貌,而是更應(yīng)關(guān)注生態(tài)修復(fù)過后,新“生態(tài)”對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否具有實(shí)際的社會(huì)效益或價(jià)值。這種有關(guān)社會(huì)效益或價(jià)值的探討,促使生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵既包括“生態(tài)”的內(nèi)容,更包括“文明”的內(nèi)容,生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵因此拓展得更加豐富。

2. 從自然科學(xué)研究成果看生態(tài)修復(fù)的兩方面內(nèi)涵

《環(huán)境科學(xué)大辭典》將生態(tài)系統(tǒng)類型劃分為自然生態(tài)系統(tǒng)、半人工生態(tài)系統(tǒng)與人工生態(tài)系統(tǒng)三大類型[12]。我國學(xué)者也早在上世紀(jì)80年代即提出“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”的概念[13]。這表明人類及其社會(huì)都是生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分。基于這種生態(tài)系統(tǒng)整體性的認(rèn)識(shí),生態(tài)修復(fù)專家焦居仁先生將生態(tài)修復(fù)實(shí)踐概括為五大方面,并認(rèn)為生態(tài)修復(fù)的過程既包括“退耕還林(草)”等自然環(huán)境的恢復(fù)過程,也包括對(duì)影響生態(tài)系統(tǒng)平衡的社會(huì)發(fā)展問題的治理,例如“調(diào)整結(jié)構(gòu)”和“生態(tài)移民”等[14]。因此,生態(tài)修復(fù)不僅僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然環(huán)境的修復(fù),更要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理。我國水土保持領(lǐng)域?qū)＜彝踔螄壬槍?duì)水土保持生態(tài)修復(fù)問題也提出了類似的觀點(diǎn):必須承認(rèn),在我國水土保持只有與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和改善人民生活緊密聯(lián)系起來,才能把工作搞好[15]。這說明生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)必須與人類社會(huì)的自身建設(shè)相結(jié)合才有意義。生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵明顯應(yīng)當(dāng)包括自然與社會(huì)兩個(gè)方面的內(nèi)容。

從具體實(shí)踐上來看,我國普遍開展的生態(tài)修復(fù)工程也包涵有自然與社會(huì)兩個(gè)方面治理過程。例如,采煤塌陷區(qū)的生態(tài)修復(fù),既包括了對(duì)因采煤塌陷而產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的修復(fù),也包括對(duì)由此引發(fā)的失業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化等社會(huì)問題的解決[16]。再如,在我國已經(jīng)開展的三北防護(hù)林工程,這一工程不僅恢復(fù)、改造自然環(huán)境,同時(shí)將這種改造與當(dāng)?shù)孛癖娚顮顩r的改變乃至與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合,其實(shí)這就是生態(tài)修復(fù)工程的一個(gè)具體縮影?？梢娢覈鴱V泛開展的生態(tài)修復(fù)實(shí)踐也是從自然環(huán)境的治理與社會(huì)的綜合治理兩個(gè)方面去具體實(shí)施的。

3. 生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵應(yīng)包括自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)兩個(gè)方面

生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面。從維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的角度來說,生態(tài)修復(fù)就是要最大限度地利用技術(shù)手段,對(duì)被污染環(huán)境要素實(shí)施修復(fù),或?qū)υ獾狡茐牡纳鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行有利于人類社會(huì)發(fā)展的改造與重建,使失衡的自然生態(tài)系統(tǒng)盡可能地恢復(fù)平衡。姑且稱之為自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù),簡稱為自然修復(fù)。

從維護(hù)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)平衡的角度來說,經(jīng)濟(jì)、政治相互交織的社會(huì)發(fā)展問題是影響生態(tài)系統(tǒng)整體平衡的關(guān)鍵因素。換句話說,社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡是導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)整體平衡被打破的根本原因。社會(huì)發(fā)展的不平衡業(yè)已影響到社會(huì)發(fā)展的資金、技術(shù)等方面的投入能力,從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異下維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡能力上的巨大差距。這種差距會(huì)直接影響相應(yīng)地區(qū)的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱的地區(qū)恒弱,強(qiáng)的地區(qū)恒強(qiáng)。這種現(xiàn)象極似經(jīng)濟(jì)發(fā)展中常見的“馬太效應(yīng)”,它反過來又會(huì)加速擴(kuò)大維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡能力上的差距。由此導(dǎo)致惡性循環(huán),造成社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的失衡。因此,要從根本上維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡,就需要在進(jìn)行自然修復(fù)的同時(shí)關(guān)注社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)失衡狀態(tài)的修正,即對(duì)我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀態(tài)進(jìn)行徹底修復(fù)。這一過程包括通過生態(tài)修復(fù)工程資金投入促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;通過經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償來彌補(bǔ)不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距;幫助經(jīng)濟(jì)落后且生態(tài)脆弱的地區(qū)獲得轉(zhuǎn)型發(fā)展的源動(dòng)力從而降低轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn);以分配正義促進(jìn)環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)等環(huán)節(jié)。由于該類措施針對(duì)的對(duì)象是典型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,我們姑且稱之為廣義的社會(huì)修復(fù)。當(dāng)然,社會(huì)修復(fù)也可以狹義地理解為,以全社會(huì)共同參與方式進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的措施和過程。生態(tài)修復(fù)工程的開展需要投入大量的人員、技術(shù)、資金和其他物資,但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力較弱的地區(qū),這種投入就不可能獨(dú)自承受。因此,生態(tài)修復(fù)工程需要全社會(huì)的廣泛參與,通過政策和制度激勵(lì)新興生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,培育生態(tài)修復(fù)市場的形成,增加新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),同時(shí)將生態(tài)修復(fù)工程開展的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益惠益于開展生態(tài)修復(fù)的地區(qū)及其人民。

綜上所述,自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)是生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵的兩個(gè)重要方面。二者相互聯(lián)系,不可分割,社會(huì)修復(fù)必須以自然修復(fù)為依托,自然修復(fù)應(yīng)以社會(huì)修復(fù)為最終目的。一方面,自然修復(fù)必須通過生態(tài)修復(fù)工程來實(shí)現(xiàn),即對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行技術(shù)上的治理。但是這種治理本身并不能帶來社會(huì)效益的最大化,它又需要與社會(huì)發(fā)展問題的解決相結(jié)合,否則只能淪為面子工程。另一方面,要讓生態(tài)修復(fù)工程的綠色效應(yīng)切實(shí)惠益于普通民眾,就應(yīng)當(dāng)最大限度解決社會(huì)發(fā)展的不平衡及其引發(fā)的一系列社會(huì)問題。從生態(tài)文明制度體系建設(shè)的需要來看,自然修復(fù)必須最終落實(shí)到社會(huì)修復(fù)中來才對(duì)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)有實(shí)際價(jià)值?？梢娫谏鷳B(tài)修復(fù)過程中自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)均不可偏廢。然而我國在相應(yīng)制度建設(shè)中卻恰恰存在這種以偏概全的認(rèn)識(shí)誤區(qū),并直接阻礙國家構(gòu)建更為完善的生態(tài)修復(fù)制度。

三、關(guān)于生態(tài)修復(fù)制度完善的思考

我國現(xiàn)有所謂的生態(tài)修復(fù)制度設(shè)置是建立在片面認(rèn)識(shí)生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵基礎(chǔ)之上的,故而造成其設(shè)計(jì)不盡合理。例如《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》《退耕還林條例》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《草原法》《水法》《防沙治沙法》《森林法》等法律法規(guī),雖較系統(tǒng)地規(guī)定了對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行修復(fù)的具體制度,但觀其詳情可見,該類制度是基于生態(tài)恢復(fù)理念而制定的。不論是土地復(fù)墾制度還是退耕還林制度,甚至是水土保持制度都是對(duì)相應(yīng)環(huán)境要素的治理,對(duì)因此受損的生態(tài)系統(tǒng)社會(huì)服務(wù)功能的恢復(fù)。但不能說生態(tài)環(huán)境的治理就必然能夠帶來社會(huì)發(fā)展;生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù),也不必然帶來社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力的修復(fù)?；谏鷳B(tài)修復(fù)內(nèi)涵的兩分性認(rèn)識(shí)可以看出,現(xiàn)有制度只不過是對(duì)生態(tài)修復(fù)中自然修復(fù)過程進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定,而缺乏社會(huì)修復(fù)問題的必要規(guī)制。因此,我國生態(tài)修復(fù)制度需要進(jìn)行系統(tǒng)完善。

1. 應(yīng)進(jìn)一步完善已有的自然修復(fù)制度

自然修復(fù)制度包括現(xiàn)有的土地復(fù)墾、水土保持等法律制度,這類制度完善的關(guān)鍵在于使其進(jìn)一步具有可操作性。具體來說,可以分以下三個(gè)方面進(jìn)行:一是應(yīng)當(dāng)有完善的生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃制度,對(duì)生態(tài)修復(fù)地區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃。二是應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)紅線制度建設(shè)的要求,進(jìn)一步細(xì)化生物多樣性保護(hù)、風(fēng)沙源治理、小流域綜合治理、退耕還林還草、退牧還草等重大生態(tài)修復(fù)工程法律制度,并嚴(yán)格其主體責(zé)任,建立問責(zé)制和終身追責(zé)制。三是應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)修復(fù)工程的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、監(jiān)督和市場準(zhǔn)入等一系列法律制度,以形成生態(tài)修復(fù)工程法律制度體系,使現(xiàn)有制度更具有可操作性。

2. 應(yīng)構(gòu)建完善的社會(huì)修復(fù)制度

社會(huì)修復(fù)的根本目的就是要在治理環(huán)境污染、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等社會(huì)問題進(jìn)行有效治理,從而最大限度地解決社會(huì)不平衡發(fā)展引發(fā)的環(huán)境危機(jī)。一方面利用生態(tài)修復(fù)工程大規(guī)模資金投入、自然修復(fù)各項(xiàng)技術(shù)工程的實(shí)施及新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有益改造,引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的徹底轉(zhuǎn)型。激勵(lì)最廣泛的資源受益者承擔(dān)應(yīng)有的維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的責(zé)任;通過補(bǔ)償來彌補(bǔ)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源利用欠賬;運(yùn)用稅收、財(cái)政杠桿公正分配經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)修復(fù)幫扶義務(wù),落實(shí)共同富裕的基本國策。另一方面,就是通過落實(shí)各種社會(huì)福利,對(duì)因資源開發(fā)、環(huán)境污染及生態(tài)破壞造成的個(gè)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的損害予以充分彌補(bǔ)。具體來說可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建完善的社會(huì)修復(fù)制度。

一是建立資源利用地對(duì)資源輸出地的補(bǔ)償制度。 這類補(bǔ)償包括傳統(tǒng)意義上的生態(tài)補(bǔ)償, 也包括專門用于生態(tài)修復(fù)工程, 且基于資源的歷史利用關(guān)系所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償; 同時(shí)還應(yīng)當(dāng)包括以資源利用關(guān)系為紐帶, 基于共同富裕, 先富帶動(dòng)后富基本國策而進(jìn)行的一對(duì)一的幫扶性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。 這些補(bǔ)償將是直接的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償, 并專門用于生態(tài)修復(fù)工程, 使全社會(huì)共擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

二是由中央政府撥付足量資金直接支持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)修復(fù)建設(shè),建立生態(tài)修復(fù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為此,可以設(shè)立專門的稅收制度,按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度設(shè)定繳納對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn),由國家財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配各地所需的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。這些費(fèi)用中除去必要的生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施費(fèi)用之外,還應(yīng)當(dāng)包括促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的社會(huì)治理費(fèi)用。例如,由于移民搬遷帶來的失業(yè)和再就業(yè)社會(huì)保障費(fèi)用等。建立國家生態(tài)修復(fù)保險(xiǎn)制度和基金制度,為生態(tài)修復(fù)工程提供廣泛的資金支持,同時(shí)保障生態(tài)修復(fù)地區(qū)的社會(huì)福利,以此補(bǔ)償一般法律救濟(jì)途徑無法彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失*一般情況下環(huán)境侵權(quán)損害賠償可以彌補(bǔ)部分直接財(cái)產(chǎn)損失,但是卻不能對(duì)由此引發(fā)的一系列間接經(jīng)濟(jì)利益減損有所補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)是利用完善的社會(huì)保障制度予以彌補(bǔ)。。以生態(tài)修復(fù)福利政策促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保險(xiǎn)、賠償基金等制度的完善,使國家的生態(tài)文明建設(shè)真正惠益于普通民眾。

三是實(shí)行聯(lián)合開發(fā),通過經(jīng)濟(jì)手段, 激勵(lì)全社會(huì)資金直接參與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)修復(fù)投資, 并進(jìn)行惠益分享。這種制度的目的就是要充分調(diào)動(dòng)第三方治理的積極性, 促使社會(huì)資本廣泛參與生態(tài)修復(fù)工程, 并從中保障其能夠獲得實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益。還要積極培育新興的生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈, 為生態(tài)修復(fù)地區(qū)的成功轉(zhuǎn)型提供新的生存和發(fā)展路徑。 它包括: 建立生態(tài)修復(fù)激勵(lì)制度,采取稅收優(yōu)惠、貼息貸款、減免收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等措施,鼓勵(lì)社會(huì)資金參與國家的生態(tài)修復(fù)工程建設(shè),激勵(lì)創(chuàng)業(yè)并培育新興的生態(tài)修復(fù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈; 建立生態(tài)修復(fù)區(qū)域協(xié)作、有區(qū)別的責(zé)任承擔(dān)及生態(tài)修復(fù)惠益分享等機(jī)制,將共同富裕政策同生態(tài)修復(fù)工程的社會(huì)效益相統(tǒng)一, 讓生態(tài)文明建設(shè)紅利惠及欠發(fā)達(dá)地區(qū), 減輕其轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力,構(gòu)建更加公平的社會(huì); 建立以生態(tài)修復(fù)工程帶動(dòng)城市化建設(shè)的機(jī)制, 通過相應(yīng)工程的實(shí)施既改造出更適應(yīng)人生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境, 亦打造出嶄新的現(xiàn)代化城市。

總之,生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)是自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)密切結(jié)合的系統(tǒng)工程。在制度的建設(shè)中不應(yīng)將二者割裂開來,偏廢任何一個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)不了真正意義上的生態(tài)修復(fù)法治化。生態(tài)修復(fù)制度的完善不僅要繼續(xù)完善已有的自然修復(fù)制度,更應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建社會(huì)修復(fù)制度。在立法上可以讓一些長期開展生態(tài)修復(fù)工程,又有制度和政策運(yùn)行基礎(chǔ)的地區(qū)優(yōu)先進(jìn)行地方立法試點(diǎn)。為保障相應(yīng)制度的實(shí)施,還應(yīng)當(dāng)建立更加嚴(yán)格的責(zé)任制度,明確生態(tài)修復(fù)不僅僅是一種法律責(zé)任,更是一種經(jīng)濟(jì)的、道德的、政治的責(zé)任,形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)共擔(dān)、共同富裕的生態(tài)修復(fù)責(zé)任制度體系。篇幅所限,略論尚簡,但仍希冀生態(tài)修復(fù)制度的實(shí)施,能夠促使生態(tài)修復(fù)地區(qū)“涅槃重生”,重新獲得新的發(fā)展動(dòng)力;真正通過生態(tài)修復(fù)工程落實(shí)先富帶動(dòng)后富的共同富裕國策,讓生態(tài)文明建設(shè)的紅利真正有益于民生改善,惠益于社會(huì)公平之發(fā)展。

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(責(zé)任編輯: 王 薇)

On the Basic Connotations and Institutional Improvement of Ecological Restoration

WUPeng

(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

The research of ecological restoration systemsin China is at its preliminary stage, but there are already many misconceptions. For example, ecological restoration, ecological recovery and land reclamation are confused in most cases. Thus, the concept of ecological restoration should be redefined, based on which the basic connotations of ecological restoration could be explored. On the one hand, ecological civilization provides richer connotations of ecological restoration. On the other hand, theoretical research of natural sciences and wide practices of ecological restoration indicate that natural restoration and social restoration are the two basic connotations of ecological restoration. Therefore, both of the aspects cannot be ignored in improving the ecological restoration system, and a fair and reasonable social repair system should be constructed based on the continuous improvement of the existing natural repair system.

ecological restoration; natural restoration; social restoration

10.15936/j.cnki.10083758.2016.06.013

2016-02-10

國家社會(huì)科學(xué)基金青年資助項(xiàng)目(14CFX045); 安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心開放課題資助項(xiàng)目(Y01002388)。

吳 鵬(1981- ),男,安徽淮南人,安徽大學(xué)講師,法學(xué)博士,主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

D 922.604

A

1008-3758(2016)06-0628-05