左文君

(中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部, 湖北 武漢 430024)

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從對外關(guān)系權(quán)能“一致性”分析歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表的法律定位

左文君

(中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部, 湖北 武漢 430024)

歐盟對外關(guān)系權(quán)能由經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域，呈現(xiàn)“一致性”的趨向，《里斯本條約》承繼了《歐洲憲法條約》在對外關(guān)系權(quán)能方面最核心的機構(gòu)改革，設(shè)置了歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表一職。高級代表的法律定位不僅與原來歐盟共同外交與安全政策高級代表有較大的改革，而且與主權(quán)國家和其他國際組織的對外交往部門也不同，反映了歐盟發(fā)展過程中的超國家主義了和政府間主義的糾葛。高級代表的設(shè)置提升了歐盟對外交往的能力，提高了歐盟的影響力，推進了國際法治的實現(xiàn)，推動了國際組織法的發(fā)展。

對外關(guān)系權(quán)能;高級代表;一致性;法律定位；里斯本條約

《里斯本條約》雖然放棄了《歐洲憲法條約》的一些憲法性質(zhì)表述，但實質(zhì)是修改現(xiàn)行諸條約的“改革條約”，其為了強化歐盟的對外行動能力，提高對外關(guān)系權(quán)能的一致性和連續(xù)性，設(shè)立了歐盟外交和安全政策高級事務(wù)代表一職，與以往的共同外交與安全政策高級代表有較大不同。歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表作為《里斯本條約》在機構(gòu)制度方面最引人注目的創(chuàng)新，但還沒有研究專門對歐盟外交事務(wù)和安全政策高級代表的法律創(chuàng)新進行系統(tǒng)分析，大多文章在論述歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的改革時涉及。因此，以對外關(guān)系權(quán)能的一致性問題為視角探求歐盟外交事務(wù)和安全政策高級代表的相關(guān)法律問題十分必要。

一、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表設(shè)置的制度邏輯

(一)歐洲一體化進程中的對外關(guān)系權(quán)能

歐洲聯(lián)盟是當(dāng)今世界上發(fā)展程度最高的區(qū)域性國際組織，它的一體化進程是主權(quán)國家不斷讓渡權(quán)力的過程，歐盟與成員國之間權(quán)能領(lǐng)域的劃分遵循授權(quán)原則、從屬性原則和比例原則。[1]從最初三大共同體發(fā)展到如今的歐洲聯(lián)盟，歷次簽訂的基礎(chǔ)性條約反映了歐盟權(quán)能領(lǐng)域的發(fā)展：《巴黎條約》和《羅馬條約》使歐盟在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)享有主權(quán)國家讓渡的權(quán)力，《單一歐洲法令》使三大共同體有了較為統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置，而《馬斯特里赫特條約》*《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)又稱為《歐洲聯(lián)盟條約》，1992年2月在荷蘭小城馬斯特里赫特正式簽署，于1993年11月1日生效。又將三大支柱(即歐共體、共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù)合作)引入到歐洲聯(lián)盟框架下，自此歐盟由一個單純的經(jīng)濟性的國際組織變?yōu)榘?jīng)濟、政治、外交和社會等領(lǐng)域的區(qū)域性國際組織，后來以修正案形式通過的條約如《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》進一步調(diào)整了歐盟的權(quán)能領(lǐng)域，力圖使歐盟的權(quán)能界限更加清晰。

歐盟對外關(guān)系*在西方學(xué)術(shù)界，“對外關(guān)系”的概念主要是由歐共體在經(jīng)濟領(lǐng)域與第三國和國際組織的關(guān)系上發(fā)展起來的，在研究歐共體(后發(fā)展至歐盟)的對外政策方面時一般都使用“對外關(guān)系”。在傳統(tǒng)的外交領(lǐng)域內(nèi)，有“歐洲政治合作”的概念，后來轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐饨慌c安全政策，成為歐盟對外關(guān)系中的重要組成部分。領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)能是歐盟權(quán)能的重要組成部分，這是因為歐盟的對外關(guān)系權(quán)能直接關(guān)涉到其與成員國之外的第三國和國際組織之間的交往。特別是《里斯本條約》對歐盟的法律人格作出了明確規(guī)定，有必要對界定其外關(guān)系權(quán)能的內(nèi)涵和外延，尤其是外延涵蓋面非常廣泛，不僅包括對外機關(guān)正式的對外交往權(quán)能，還包括以其它非正式渠道進行對外聯(lián)系的能力。因此，對外關(guān)系權(quán)能可以說是一個廣義的概念，包括國際行為體在各個領(lǐng)域之間開展對外聯(lián)系權(quán)能，而這些包括政治、經(jīng)濟、社會到文化等方面，甚至涵蓋環(huán)境、能源、法治等領(lǐng)域。*對外關(guān)系權(quán)能外延大于外交關(guān)系權(quán)能，國家傳統(tǒng)意義上的外交關(guān)系權(quán)能一般賦予特定、明確的機關(guān)，由代表國家的全權(quán)代表來行使此項權(quán)能。全權(quán)代表通過其在雙邊機制和多邊機制中的單邊行為行使外交關(guān)系權(quán)能。一般都有較為固定模式和有約束力的法律文件將外交法律關(guān)系予以明確。這些法律文件的形式多表現(xiàn)為條約、建交公報、聯(lián)合聲明和外交照會等形式。由于這些顯著的特點，外交關(guān)系權(quán)能是對外關(guān)系權(quán)能當(dāng)中最主要和最核心的組成部分。為此，歐盟對外關(guān)系權(quán)能是指作為國際法主體的歐盟內(nèi)部最高法(一個國家的憲法或一個國際組織章程)賦予其特定機關(guān)和部門制定和實施對外政策、開展對外交往活動的職能。

(二)歐盟對外關(guān)系權(quán)能的一致性趨向

歐洲聯(lián)盟的體系結(jié)構(gòu)將三根支柱置于歐盟的共同目標(biāo)和原則來保證行動的一致和連貫。然而，由于歐盟對外行動的目標(biāo)多樣化，歐盟的機構(gòu)繁多而復(fù)雜，為了提高與加強歐盟的決策能力和行動能力，更好地協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部各個機構(gòu)之間、歐盟與成員國之間以及各成員國之間的對外政策，一致性原則作為對外關(guān)系領(lǐng)域中的基本原則顯得尤為必要。

1.歐盟對外關(guān)系中的一致性原則

《歐洲聯(lián)盟條約》第21條第3款規(guī)定：“聯(lián)盟應(yīng)確保其各領(lǐng)域?qū)ν庑袆拥囊恢滦砸约皩ν庑袆优c其他政策之間的一致性”和《歐洲聯(lián)盟運行條約》第7條也明確提出了一致性原則，歐盟所有活動都要遵循一致性原則。[2]不管在歐盟的政府間框架還是超國家的框架，都要盡可能保證政策和行動上的一致性，如CFSP的行動要與發(fā)展政策或者是委員會在內(nèi)部市場上行動保持一致。一致性在歐盟法中是一種積極的義務(wù)，要求在同一個實體內(nèi)部，一個主體采取的行動要與另外的主體采取的行動保持一致性。這樣的含義表明一致性原則不是僅僅不矛盾這么簡單，它要求歐盟的政策，從全局著眼，而不是僅僅是各個部分之和。這個含義很好地在其他的條約語言中表達出來。*在其他語言版本的《歐洲聯(lián)盟條約》中，“一致性原則”采用的措辭是“coherence”而不是“consistency”。因為一致性(Consistency)表達時，在法律上的含義指的是沒有相互之間的矛盾，而用(Coherence)表達時，卻隱含了一種積極的鏈接，著眼于一個整體上的建構(gòu)。[3]可以說，前者強調(diào)兼容性，后者強調(diào)協(xié)同和配合。

基于一致性原則，當(dāng)一項行動涉及到不同領(lǐng)域的權(quán)能時，應(yīng)當(dāng)為歐盟整體上帶來最大化的利益。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運行條約》第288條而制定的法律在成員國有直接效力，優(yōu)先于國內(nèi)法。歐盟的利益是最核心和優(yōu)先的，也是最能夠有效保護的，成員國的影響比在CFSP的政府間主義下的影響小多了。因此一致性要求盡可能的進行在超國家主義的層面上行動，這與《歐洲聯(lián)盟條約》所規(guī)定的“維護共同體成果原則”*如果一項行動是基于歐盟的超國家性質(zhì)的權(quán)能，那么它只能基于這種權(quán)能。原《歐洲聯(lián)盟條約》第47條，現(xiàn)在規(guī)定在《歐洲聯(lián)盟條約》第40條中。歐洲法院在對ECOWAS案的判決中確認(rèn)了這點，這就是“維護共同體成果原則”。這個原則的初衷就在于維護歐共體，為歐共體的優(yōu)先性提供法律基礎(chǔ)。在《里斯本條約》生效之后，這個原則仍應(yīng)當(dāng)適用。的精神實質(zhì)相吻合。因此，“一致性原則”和“維護共同體成果原則”是有互聯(lián)系的，在歐盟對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域都是重要的劃界原則。

歐盟是由主權(quán)國家組成的政治實體機構(gòu)，在歐盟一體化發(fā)展的進程中長期以來存在著超國家主義和政府間主義理念的斗爭。歐盟與別的國際組織的結(jié)構(gòu)模式不同，可以說是一種界于國家聯(lián)盟和聯(lián)邦國家形態(tài)之間的超國家性質(zhì)的國際組織。超國家性質(zhì)在第一支柱中表現(xiàn)明顯，政府間主義在第二支柱中尤為突出，不同領(lǐng)域內(nèi)決策的程序各不相同，司法監(jiān)督的體制尚不完善，即使歐盟法律制度中規(guī)定了一致性的原則，在實踐中可能可操作性并不強。在歐盟內(nèi)部，對外政策的一致性不單單存在于歐盟各主要支柱的領(lǐng)域內(nèi)，即有著橫向一致性的需求；對外政策的一致性還要求歐盟與成員國直接的政策要一致和協(xié)調(diào)，這就是縱向一致性的需求；對外代表歐盟的權(quán)利不是由任何一個機構(gòu)所獨有的，在歐盟內(nèi)是由歐洲理事會主席、歐盟委員會主席以及高級代表等機構(gòu)共享的，各個機構(gòu)在對外政策上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一就顯得十分的重要，加強對外關(guān)系的一致性歷來是每次修改基礎(chǔ)條約的重點，《阿姆斯特丹條約》就設(shè)置了共同外交與安全政策高級代表的職務(wù)，由歐盟理事會的秘書長擔(dān)任。《里斯本條約》是在組織機構(gòu)方面重點突出了實現(xiàn)對外政策和行動一致性的目標(biāo)，提出了對外政策統(tǒng)一的目標(biāo)、原則和價值條款；整合、界定了歐盟對外權(quán)能的領(lǐng)域，使原本分散的對外政策變得相對集中，建立起一個具有比較完整結(jié)構(gòu)的對外政策框架體系；對對外機構(gòu)的設(shè)置進行新的改革，新設(shè)歐盟外交與安全政策高級代表和對外行動署，在組織機構(gòu)上促進對外政策一致性目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.歐盟對外關(guān)系權(quán)能缺少一致性的制度缺陷與現(xiàn)實反映

隨著歐洲一體化進程的加速，特別是《馬斯特里赫特條約》簽訂后，歐共體不再是一個單純的經(jīng)濟實體，開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓涡缘膰H組織?！恶R斯特里赫特條約》通過修訂原歐共體條約和增補新的條款，將新建立的歐盟設(shè)計成由兩個子聯(lián)盟和三個支柱組成。*兩個子聯(lián)盟是歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟和歐洲政治聯(lián)盟，三個支柱是歐洲共同體、共同外交與安全政策和司法與內(nèi)部合作。因此，歐盟內(nèi)部的結(jié)構(gòu)是一種人為創(chuàng)設(shè)的支柱性的結(jié)構(gòu)，第一支柱下的歐共體的對外政策和第二支柱下的共同外交與安全政策分別獨立，這種制度設(shè)計無疑會破壞歐盟對外政策的統(tǒng)一性。

三大支柱的結(jié)構(gòu)特征使原本比較單純和統(tǒng)一的對外關(guān)系運行機制變得復(fù)雜，第一支柱即歐共體具有超國家的性質(zhì)，第三支柱在經(jīng)過《阿姆斯特丹條約》和《里斯本條約》的修改后也并入歐共體的運行機制中，但第二支柱即共同外交與安全政策的特殊性依舊，仍然是政府間性質(zhì)。同一個組織體系下，歐盟對外政策的決策和行動方式就有超國家性質(zhì)與政府間性質(zhì)之別，這進一步加劇歐盟內(nèi)部在對外行動上的不一致性。此外，第二和第三支柱缺乏司法監(jiān)督?？陀^上說，這些因素使歐盟對外關(guān)系中一致性的要求在具體操作時會遇到各種困難。在現(xiàn)實中，歐盟成員國基于各自的外交政策和國家利益的考慮，在歐洲理事會內(nèi)部難以達成一致的意見?？扑魑治C期間，歐盟作出了一系列的行動但并沒有緩解危機的產(chǎn)生，直到科索沃戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國介入這一地區(qū)，歐洲國家以北約的形式參加戰(zhàn)爭，但是仍不能發(fā)揮主導(dǎo)作用，這表明經(jīng)濟上強大的歐盟難以在政治上處理歐洲的事務(wù)。

3.歐盟追求對外關(guān)系權(quán)能一致性的機構(gòu)變革

《里斯本條約》特別強調(diào)對外關(guān)系上的一致性，對外權(quán)能的改革力度也較以往更大。首先，明確地賦予歐盟以法律人格，一個具有明確法律人格的實體才能更好的實現(xiàn)條約賦予其的宗旨和職能；其次，通過建立一套系統(tǒng)的機構(gòu)框架來保證歐盟行動與政策的一致性和連貫性，基于這種考慮，設(shè)立了歐洲理事會常任主席，作為歐盟對外行動的形象和代表，取代了之前歐盟理事會主席的成員國首腦輪流制。新設(shè)了歐盟外交與安全政策高級代表一職，為了更好的協(xié)助高級代表履行職責(zé)，還設(shè)立了歐洲對外行動署。通過這些機構(gòu)的調(diào)整和創(chuàng)新，增強了原有的對外機構(gòu)體系，使歐盟的對外關(guān)系權(quán)能更加集中，第三國和國際組織與歐盟進行對外交往時更加方便。歐盟內(nèi)部各機構(gòu)如歐洲理事會、理事會、委員會和歐洲議會在各自領(lǐng)域內(nèi)的對外交往權(quán)能范圍的界定更加明確，相互之間的合作更加緊密。

由于《里斯本條約》將CFSP逐漸并入到歐盟整體的法律制度中，以解決對外關(guān)系領(lǐng)域一分為二的現(xiàn)象顯得尤為必要。尤其是高級代表的職能，在原先的條約體系下，高級代表只處理CFSP領(lǐng)域內(nèi)的事項，現(xiàn)在高級代表要對歐盟其他的對外行動承擔(dān)責(zé)任，*經(jīng)過《里斯本條約》修改之后的《歐洲聯(lián)盟條約》第18條與經(jīng)《尼斯條約》修改后的合并文本《歐洲聯(lián)盟條約》第26條相比較。.高級代表由歐洲對外行動署予以協(xié)助，歐洲對外行動署是歐盟的一個獨立自治的機構(gòu)，“它獨立于委員會和理事會秘書處?！?Art.2 of the Draft Council Decision Establishing the Organization and Functioning of the European External Action Service, Council of the EU,8029/10.25 March 2010.以前委員會的代表轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壌眍I(lǐng)導(dǎo)下的歐洲聯(lián)盟的代表，成為新的對外行動署的組成成員。通過新的機構(gòu)設(shè)置彌補了CFSP和其他的對外政策領(lǐng)域之間的鴻溝，塑造一個更加協(xié)調(diào)的歐盟對外代表的形象。

然而，歐盟對外代表權(quán)仍然保持分立，尚未統(tǒng)一在一個對外機構(gòu)框架內(nèi)，機構(gòu)改革的局限性還是十分明顯的。歐洲理事會主席和高級代表在各自的政治層級上就CFSP事項代表歐盟，同時，歐盟委員會在其他的歐盟對外政策領(lǐng)域內(nèi)代表歐盟?！独锼贡緱l約》也并沒有對具體的職能界限作出詳細(xì)的規(guī)定。由于缺乏具體可操作的規(guī)定，誰代表歐盟這個問題會一直困擾著歐盟以及和歐盟進行對外交往的國家。在現(xiàn)實的運作中就出現(xiàn)了這方面的問題，如美國總統(tǒng)決定不出席在馬德里召開的歐盟—美國之間的峰會，因為他不確定會見的歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會是誰。[4]在G20會議召開時，歐盟的代表權(quán)是由歐洲理事會主席范龍佩和歐盟委員會主席巴羅佐共同享有的，在會議討論的過程中，根據(jù)是否是CFSP事項來決定究竟由誰發(fā)言代表歐盟，在兩者相重疊的領(lǐng)域內(nèi)，他們則根據(jù)個案來解決誰代表歐盟發(fā)表意見的問題。[5]

二、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表的法律定位

(一)《里斯本條約》下高級代表的任命與職權(quán)

歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表權(quán)能的設(shè)置規(guī)定在《里斯本條約》修訂之后的《歐洲聯(lián)盟條約》第18條中，這是《里斯本條約》最具有創(chuàng)新性質(zhì)的一部分。這個新設(shè)置職位的職權(quán)涵蓋了原來共同外交與安全政策高級代表的職權(quán)和對外關(guān)系委員會的職權(quán)范圍。事實上，《里斯本條約》繼承了《歐洲憲法條約》關(guān)于共同外交與安全政策(CFSP)和歐盟安全與防衛(wèi)政策(ESDP)的條款，只不過有一些細(xì)小的變化。如憲法條約中的“歐盟外交事務(wù)大臣”被更名為“高級代表”，這些變化不過是修飾意義上的或者說純粹是象征意義上的，只是為了防止人們聯(lián)想起“憲法”或者“合眾國”。

《里斯本條約》修改之后的《歐洲聯(lián)盟條約》第18條的第一款主要規(guī)定的是高級代表的任命程序，而第2款至第4款為新設(shè)立的高級代表一職規(guī)定了三種主要的職能。第2款規(guī)定高級代表在理事會的授權(quán)之下，在共同外交與安全政策領(lǐng)域和共同安全與防務(wù)政策領(lǐng)域內(nèi)，高級代表通過提案促進該政策領(lǐng)域的發(fā)展。第3款規(guī)定外交理事會*以往是歐盟理事會中的總務(wù)與外交理事會(General Affairs and External Relations Council),其主席是每六個月輪換，《里斯本條約》之后，總務(wù)理事會和外交理事會分離，總務(wù)理事會的名稱是General Affairs Council仍和以往一樣，主席實行輪流制，外交理事會的名稱是Foreign Affairs Council，高級代表擔(dān)任主席。主席由高級代表擔(dān)任，取消了以往每六個月更換的由歐盟輪值主席國外長擔(dān)任的輪流制，在制度上進一步保障對外政策的連貫性。第4款為了確保歐盟對外行動的一致性，同時規(guī)定高級代表還是歐盟委員會的副主席，其職權(quán)范圍兼并了原來歐盟委員會中對外關(guān)系委員所從事的職權(quán)范圍。可見，高級代表在對外關(guān)系方面同時受到理事會和委員會的制約，從另一個角度看，高級代表也是兩者之間溝通、協(xié)調(diào)對外政策的橋梁和渠道，這也清楚明白地在新的《歐洲聯(lián)盟條約》的第26條規(guī)定：“理事會應(yīng)根據(jù)歐洲理事會的基本指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略方針，擬定共同外交和安全政策……理事會和聯(lián)盟外交事務(wù)和安全政策高級代表應(yīng)確保聯(lián)盟行動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和有效性?！?/p>

高級代表的任命程序是非常復(fù)雜的，整個任命程序包括了不同機構(gòu)的參與，這些機構(gòu)都享有歐盟的對外行動的權(quán)限。高級代表應(yīng)當(dāng)由歐洲理事會以特定多數(shù)任命，還要取得委員會主席的同意。歐洲議會同樣也在這個任命程序中發(fā)揮作用，因為高級代表作為歐盟理事會的副主席，也需要獲得歐洲議會的同意，歐洲議會還可以提出彈劾案。如果這項彈劾案被采納，根據(jù)第17條第8款的規(guī)定，歐盟委員會的全體成員作為一個整體將集體辭職，高級代表也要辭去在委員會中擔(dān)任的職務(wù)。但這是否意味高級代表仍然擔(dān)任外交事務(wù)理事會主席一職？《里斯本條約》本身沒有提及這一點。原則上來說，答案應(yīng)該是肯定的，高級代表仍然保持在外交事務(wù)委員會中的職務(wù)直至歐盟委員會作出新的任命。至于高級代表的任期《里斯本條約》也沒有明確的規(guī)定。但可以推斷出高級代表的任期為5年，因為作為委員會的一名成員應(yīng)當(dāng)和其他的歐盟委員一樣任期為5年。通過分析高級代表的任命程序，可以理解高級代表的法律地位，更好地理解條約是如何解決在共同外交與安全政策領(lǐng)域中以及在對外關(guān)系領(lǐng)域中的機構(gòu)平衡問題。

在高級代表的職能方面，《里斯本條約》規(guī)定“歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表主導(dǎo)聯(lián)盟的共同外交和安全政策。為共同外交和安全政策的制定提出建議，并以理事會的受委托人的身份執(zhí)行共同外交和安全政策。同時，高級代表也應(yīng)當(dāng)以同樣的方式為制定和執(zhí)行共同安全和防務(wù)政策”?！案呒壌碇鞒滞饨徊块L理事會的工作”?！案呒壌硎俏瘑T會的一名副主席。高級代表應(yīng)保證聯(lián)盟對外行動的一致性。高級代表在委員會內(nèi)部負(fù)責(zé)委員會在對外關(guān)系方面所承擔(dān)的責(zé)任，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)盟對外行動的其他方面的關(guān)系。高級代表在委員會內(nèi)部履行職責(zé)并僅為履行上述職責(zé)時，應(yīng)遵循用以指導(dǎo)委員會運轉(zhuǎn)的程序規(guī)則”。在關(guān)于對外行動的一般條款中規(guī)定：“歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表可就共同外交和安全政策領(lǐng)域的事項同歐盟委員會一起向理事會提出聯(lián)合提案；歐盟委員會可就聯(lián)盟對外行動的其他領(lǐng)域的事項同歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表一起向理事會提出聯(lián)合提案”。在共同外交和安全政策領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定方面，對原來的第十一條作出了修改，原來的第一款由兩款替代，規(guī)定的更加詳細(xì)，“聯(lián)盟在共同外交和安全政策方面的權(quán)限應(yīng)涵蓋外交政策的全部領(lǐng)域和涵蓋同聯(lián)盟安全有關(guān)的所有問題，包括逐步制定能導(dǎo)致采取共同防務(wù)行動的共同防務(wù)政策?！贝送?，在對高級代表在共同外交和安全政策、共同安全和防務(wù)政策上的作用有更加細(xì)致的規(guī)定，除了反映在條約正文中，還表現(xiàn)在會議通過的聲明之類的文件中。

然而，關(guān)于共同外交與安全政策的兩項新的聲明也加入到《里斯本條約》中。第13項和第14項關(guān)于共同外交與安全政策的聲明，附加在政府間會議的最后法案中。這兩項聲明強調(diào)了高級代表的職能和歐洲對外行動署權(quán)能的創(chuàng)設(shè)“既不影響各成員國的職權(quán)，也不影響各成員國外交政策的決策和實施以及各成員國在第三國和國際組織中的代表性”。它再次強調(diào)了有關(guān)共同安全與防衛(wèi)政策的條款“不得忽略各成員國安全與防衛(wèi)政策的特殊性”，并且肯定了“安理會和其成員國在維護世界和平與安全方面的主要職責(zé)”。第14條聲明更是重申了在此領(lǐng)域內(nèi)沒有對委員會或是歐盟議會進行新的授權(quán)。因此，這兩項聲明的內(nèi)容是約束性的，它們反應(yīng)出了成員國希望保存歐盟支柱性結(jié)構(gòu)中現(xiàn)存的差異而防止改革導(dǎo)致在共同外交與安全政策上的“共同體化”的政治意愿。

(二)高級代表與國家外交部長的異同——基于歐盟多元治理結(jié)構(gòu)

主權(quán)國家不論采取何種國體和政體，外交機構(gòu)體系大致上都是相似的，一般包括外交決策機構(gòu)、專職外交執(zhí)行機構(gòu)、常駐建交國家的外交代表機構(gòu)和常駐國際組織的外交代表機構(gòu)。外交部的行政首長也即外交部長是由一國授權(quán)能夠當(dāng)然地和經(jīng)常地代表國家處理外交事務(wù)和對外進行交涉的首長。[6]由于外交部是連接外交決策機構(gòu)和駐外機構(gòu)的總樞紐，具有承上啟下的調(diào)節(jié)作用，故外交部長在一國的憲政體制中扮演非常重要的角色。

《里斯本條約》雖然在《歐洲憲法條約》基礎(chǔ)上“去憲政化”，之前為歐盟設(shè)置的外交部長的角色還是沿用了高級代表的稱謂，但是新設(shè)置的高級代表的職權(quán)范圍在某種意義上類似于歐盟的“外交部長”，也在歐盟的對外政策中起到協(xié)調(diào)、執(zhí)行的作用，但是相比主權(quán)國家的外交部長，兩者之間存在重大的差別。首先，一國的外交部長在該國憲政體制中的法律地位是由一國憲法規(guī)定的，其權(quán)能的屬性是主權(quán)國家所固有的。但歐盟高級代表的職權(quán)是由條約予以規(guī)定的，從根本上說，其權(quán)能是各個成員國之間相互協(xié)調(diào)、妥協(xié)后，讓渡的一部分主權(quán)權(quán)力，因此，作為歐盟組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中的一個職能部門，高級代表的對外權(quán)能受到條約授權(quán)的限制。其次，外交部長作為對外政策的執(zhí)行機構(gòu)的首長，負(fù)責(zé)對外政策的經(jīng)濟、政治及文化等各方面職能。高級代表的權(quán)能多集中在政治領(lǐng)域內(nèi)，這是因為歐盟的對外代表權(quán)為歐盟委員會主席、歐洲理事會主席以及高級代表所分享，歐盟委員會主席在對外關(guān)系的經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)有權(quán)代表歐盟。最后，一般而言，一國的外交部長是由本國公民擔(dān)任，由最高行政機關(guān)的首長任命，對其負(fù)責(zé)，但高級代表的人選是獨立于成員國的，代表歐盟的共同利益而不是對任何一個成員國負(fù)責(zé)，這也與國家的外交部長不同。

(三)高級代表與國際組織對外代表的異同——以聯(lián)合國秘書長為例

高級代表是歐盟與第三國或其他國際組織進行交往的對外代表之一，聯(lián)合國秘書長作為最大的政治性國際組織的代表，兩者之間的異同值得思考。無論是高級代表還是秘書長都具有國際人格行為體的對外代表，在國際法上有權(quán)與其他的國際法主體開展交往，職務(wù)的設(shè)置都是由國際組織的基礎(chǔ)性的法律文件所規(guī)定的，作為國際社會共同體或是區(qū)域范圍內(nèi)共同體利益的維護者，秘書長和高級代表在協(xié)調(diào)各方關(guān)系和緩解沖突等方面扮演了重要的角色。聯(lián)合國秘書長可以通過發(fā)表聲明，呼吁各國達成某方面的宣言，甚至進一步促成國際條約的締結(jié)；高級代表也可以通過基礎(chǔ)條約賦予其的提議權(quán)，建議歐盟就某方面事項達成新的聲明或者協(xié)定。

當(dāng)然，兩者的區(qū)別也是非常明顯的。歐盟不同于一般的國際組織，具有超國家因素，高級代表在促進歐盟政治一體化的過程中發(fā)揮著重要作用，勢必會侵蝕各成員國的主權(quán)領(lǐng)域。聯(lián)合國秘書長則不同，他是聯(lián)合國的代言人，這種角色更多是象征意義上的，其是國際組織中的國際公務(wù)員，職能范圍不會涉及各個會員國的主權(quán)事項。由于歐盟內(nèi)部復(fù)雜和多層次的治理結(jié)構(gòu)，高級代表在對外政策的協(xié)調(diào)中，不僅會涉及到歐盟各個機構(gòu)之間水平上一致的問題，還會涉及如何協(xié)調(diào)歐盟與成員國之間垂直一致的問題。這樣一個具有挑戰(zhàn)性的職務(wù)，是聯(lián)合國秘書長所不能及的。

三、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表職位設(shè)置的實踐效應(yīng)

(一)歐盟國際影響力的提升：“用一個聲音說話”

《里斯本條約》在對外關(guān)系機構(gòu)設(shè)置上的改革是否能夠改變歐盟“經(jīng)濟上的巨人，政治上的侏儒”的形象？是否能夠提升歐盟的國際影響力？毋庸置疑，歐盟的對外關(guān)系需要進一步發(fā)展是歐盟成員國的共識。新設(shè)的歐盟理事會主席和高級代表旨在提升歐盟整體上對外交往的形象，相比主席國的輪值機制，固定的“人格化”更能夠使歐盟給人一個更加穩(wěn)定、更加權(quán)威的形象。高級代表的設(shè)置對歐盟的外交能力的提升很難作出一個整體上的評價，因為在對外行動中貫徹《里斯本條約》是非常復(fù)雜和具有挑戰(zhàn)性的，在實際操作中需要更多的談判使各成員國之間和歐盟各機構(gòu)之間達成一致。然而，經(jīng)過《里斯本條約》的改進后，歐盟在世界舞臺上將發(fā)揮更加重要的作用，能夠以“一個聲音”在國際事務(wù)中表達自己的觀點和立場，主要有以下幾個方面：首先，歐盟在國際舞臺上表現(xiàn)出更緊密的聯(lián)合和一致性。對外代表權(quán)被高級代表、歐盟理事會主席和歐盟委員會主席分享。雖然仍然有三個實體對外代表歐盟，但比起以往歐盟背后眾多的嘈雜的聲音已經(jīng)顯得更加的協(xié)調(diào)和一致。當(dāng)然，三個機構(gòu)都可以對外代表歐盟帶來了很多問題，如很多事項要取決于高級代表個人的品性，也要取決于歐盟理事會主席和歐盟委員會主席的個人品性，以及它們之間相互作用的結(jié)果，這有賴于他們是否能夠良好合作。其次，高級代表具有的雙重身份，要求其對歐洲理事會和歐盟委員會負(fù)責(zé)，為委員會和理事會之間的協(xié)調(diào)對外政策提供了一個常設(shè)的、穩(wěn)定的渠道。因此，在歐盟橫向的機構(gòu)之間，對外政策的一致性能夠更好地貫徹到制度的制定和實施中。再次，在高級代表領(lǐng)導(dǎo)下的歐洲對外行動署，具有一定的獨立性，不依托理事會或是委員會，歐洲對外行動署類似一個主權(quán)國家外交部門的雛形。這個機構(gòu)的組成人員中，有來自成員國的也有來自歐盟委員會的外交方面的人員，這有利歐盟在應(yīng)對國際事務(wù)時，快速整合成員國的利益、消除成員國之間的分歧，并由高級代表及時地在世界范圍內(nèi)將歐盟的立場和觀點表達出來，由于歐盟的規(guī)模不容小覷，這樣能夠加強歐盟對外政策的及時性和靈活性，歐盟各個成員國的利益以歐盟整體利益得以反映，這必然會提高歐盟處理國際事務(wù)中的能力。

(二)推進了國際法治的實現(xiàn)

歐盟建立伊始就是一個建立在法治基礎(chǔ)上的國際組織，成立之初歐盟就確立了統(tǒng)一而明確的對外關(guān)系的基本原則，即遵守聯(lián)合國憲章和國際法原則的基礎(chǔ)，法治化不僅體現(xiàn)在歐盟內(nèi)部的一體化進程中，也越來越多地表現(xiàn)在了對外關(guān)系當(dāng)中。歐盟以尊重人權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)來判斷申請國是否有資格加入歐盟，又以尊重人權(quán)、法治等價值作為歐盟與第三國建立外交關(guān)系的門檻。在政策領(lǐng)域內(nèi)，通過共同外交與安全政策、歐洲鄰國政策、發(fā)展合作或者發(fā)展援助政策來促進第三國法治。在《阿姆斯特丹條約》中，法治便首次作為歐盟賴以建立的諸原則之一而列入基礎(chǔ)條約中。經(jīng)過《尼斯條約》修訂之后的歐盟甚至引入了一種程序，即在違反法治的情況下允許終止有關(guān)成員國的資格。[7]《里斯本條約》明確了歐盟對外關(guān)系的價值原則，進一步強調(diào)發(fā)展和鞏固民主、法治和尊重人權(quán)與基本自由是共同外交與安全政策的宗旨。高級代表負(fù)責(zé)共同外交與安全政策執(zhí)行，確保歐盟對外政策一致性，在推進作為核心原則的法治在世界范圍內(nèi)的實現(xiàn)發(fā)揮著重要作用。

(三)推動了國際組織法的發(fā)展

歐盟對外關(guān)系機制的調(diào)整與發(fā)展，新的對外權(quán)能機構(gòu)的設(shè)置，本來是屬于其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變化，但是對外關(guān)系作用于整個國際社會的大背景，勢必會影響到歐盟與第三國和國際組織之間的關(guān)系。高級代表的設(shè)立使歐盟作為一個國際行為體擁有自己的“代言人”，成員國對外交往出現(xiàn)了聯(lián)盟化的特點，對歐盟外部的國際社會產(chǎn)生重要的影響。以前，明確擁有法律人格的是歐共體，在歐盟委員會的具體負(fù)責(zé)下，歐共體開展與第三國和國際組織之間的關(guān)系。在歐盟繼續(xù)擴大，一體化的進程由經(jīng)濟領(lǐng)域向政治領(lǐng)域不斷深化的背景下，歐盟將在對外關(guān)系領(lǐng)域的發(fā)展置于特別關(guān)注的地位。歐盟也將擁有更加完整的締約權(quán)能，今后在與第三國和國際組織締結(jié)的國際協(xié)定，不論是基于歐盟基礎(chǔ)條約而規(guī)定的明示權(quán)能，還是基于歐盟作為一個法律人格者行為而衍生的隱含權(quán)，都是統(tǒng)一在歐盟的名義之下進行談判和簽署。同樣，有關(guān)的國際組織也需要啟動其章程中有關(guān)條款的修訂程序，將原來以“歐洲共同體”名義獲取的成員資格或觀察員資格改為“歐洲聯(lián)盟”。在歐盟組織結(jié)構(gòu)上的“去支柱化”，不再區(qū)分共同體事務(wù)和非共同體事務(wù)而人為的割裂歐盟的對外權(quán)能，這對與歐盟交往的國家和國際組織而言，也更加便利。這體現(xiàn)在常駐使團方面的名稱變化，過去以歐盟委員會名義派駐第三國首都或國際組織總部的常設(shè)代表團更名為“歐盟常駐某國或某國際組織代表團”?；诖耍谌龂蛧H組織必須積極適用歐盟在對外關(guān)系機關(guān)、職權(quán)范圍等方面的變化，特別是對新設(shè)的歐盟理事會主席和高級代表增進了解，通過和歐盟具有象征意義的“總統(tǒng)”和“外長”進行交往，與歐盟增進更加緊密的聯(lián)系，推動雙邊和多邊關(guān)系的發(fā)展。

四、結(jié)語

《里斯本條約》中共同外交與安全政策領(lǐng)域的特殊規(guī)則和程序被保留下來，實際上歐盟還是存在著兩個支柱。歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表在共同外交與安全政策領(lǐng)域里還是遵循嚴(yán)格的政府間方式，采用共同體方式的運作空間還是非常狹小的，這次改革不夠徹底。雖然歐洲聯(lián)盟從一個沒有自己代表的實體發(fā)展到有三個代表歐盟的實體，在一定程度上提高了歐盟在國際社會的對外代表性，但有三個對外代表歐盟的機構(gòu)設(shè)置是否真的能改變歐盟以往的形象，增強歐盟作為一個整體在國際事務(wù)上的重要作用，這只能用實踐來證明。

[1] 曾令良.歐洲聯(lián)盟法總論——以<歐洲憲法條約>為新視角[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：48-60.

[2] DOMINIK EISENHUT. Delimitation of EU Competences under The First and Second Pillar: A View Between ECOWAS and The Treaty of Lisbon[J].GermanLawJournal,Vol10: 602.

[3] RAMSES A. WESSEL. The inside Looking out Consistency and Delimitation in EU External Relations[J].CommonMarketLawReview, Vol37:1150.

[4] RETTMAN. US Blames Lisbon Treaty for EU Summit Fiasco. EU Observe,3 Feb.2010.

[5] POPP.Van Rompuy and Barroso to Both Represent EU at G20.EU Observe,19 March.2010.

[6] 魯毅.外交學(xué)概論[M].北京：世界知識出版社，2004：94.

[7] 曾令良.歐盟推行的法治及其與中國的關(guān)聯(lián)性[M]//李壽平.里斯本條約時代的歐盟法與中歐關(guān)系.北京：北京理工大學(xué)出版社，2010：4.

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

An Anylysis on the Legal Status of High Representative of the EU for Foreign Affairs and Security Policy in Perspective of Consistency in External Relation′s Power

ZUO Wen-jun

(Law Education Department, Party School of Wuhan of C.P.C., Wuhan 430024,China)

External relations power of EU extends from economic field to political field, presenting the trend of consistency. Lisbon treaty inherits the institutional reform in the European Constitutional Treaty at the aspect of external relations power, setting forth the position of the European Union High Representative for foreign affairs and security policy. The legal status of High Representative is not only different from the legal status of European Union common foreign and security policy high representative, but also different from the foreign affairs department in the sovereign nations and other international organizations, reflecting the controversy between supranationalism and intergovernmental in the process of EU′s development. The position of High Representative enhances the foreign affairs ability of EU and the influence of EU, promoting the realization of the international rule of law and the development of international organization law.

external relations power of EU；high representative；consistency； legal status；Lisbon Treaty

2015-12-16

左文君，女，武漢市委黨校法學(xué)教研部講師，武漢大學(xué)與哈佛大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士。

D920.4

A

1008-2603(2016)01-0071-07