郭施宏

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

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●法學(xué)前沿

土地征收過程中的土地行政倫理失范探析

郭施宏

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)土地征收制度暴露出弊端，其實(shí)質(zhì)原因是倫理價(jià)值的缺失。在已有研究的基礎(chǔ)之上，從土地行政倫理的公共服務(wù)和人地和諧的基本價(jià)值導(dǎo)向看土地征收過程發(fā)現(xiàn)，土地征收的過程存在著行政倫理和土地倫理失范的現(xiàn)象。其中行政倫理失范表現(xiàn)為行政公平缺失、社會(huì)正義淪陷、政府角色混亂、行政責(zé)任淡薄和公共承諾失效。土地倫理失范表現(xiàn)為因土地倫理適用性前提不完整而導(dǎo)致的土地生育功能被剝奪、土地價(jià)值被片面化和土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

土地行政倫理；土地征收；失范

2011年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率首次突破50%，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村集體用地通過國(guó)家土地征收的形式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。現(xiàn)行的土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異的當(dāng)前，我國(guó)的土地征收制度暴露出土地征收法律不健全、程序不合理、補(bǔ)償機(jī)制不完善等一系列問題。土地征收過程中出現(xiàn)的地方政府尋租腐敗、各方群體矛盾尖銳、土地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)原因是倫理價(jià)值的缺失，特別是代表公眾意愿管理公共物品的公共組織及其公職人員，其土地行政倫理的缺失直接影響到生產(chǎn)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)。

土地行政倫理學(xué)是土地倫理學(xué)和行政倫理學(xué)的交叉學(xué)科，土地行政倫理在我國(guó)處于新興研究領(lǐng)域，行政倫理的豐富理論成果為土地行政倫理奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)土地行政倫理又結(jié)合了土地倫理和生態(tài)倫理的思想。我國(guó)關(guān)于土地行政倫理的研究成果集中在近些年，主要以南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的曲福田、沈廣和、蔡維森等人為代表。他們?cè)谕恋貍惱硌芯康幕A(chǔ)上, 率先從政府行政角度提出土地行政倫理的思考，提出土地行政倫理的基本內(nèi)涵包括尊重自然、道德判斷、價(jià)值判斷和土地健康[1]。沈廣和綜合闡述土地行政學(xué)、土地倫理學(xué)、行政倫理學(xué)等理論的發(fā)展與演進(jìn)過程，為土地行政倫理框架的構(gòu)建提供理論基礎(chǔ)[2]，蔡維森用土地生態(tài)倫理的理論支持土地行政倫理的構(gòu)想[3]。在理論支撐研究的基礎(chǔ)上，他們嘗試對(duì)土地行政倫理的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討，沈廣和提出讓土地行政倫理在土地行政人員的行政過程中內(nèi)化，并產(chǎn)生約束力量以達(dá)到土地和諧利用的目的[4]。蔡維森、郭春華剖析了土地行政倫理運(yùn)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)，即核心層、中間層和行為層，以及運(yùn)行機(jī)制的基本功能，即導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能和保障功能[5]。同時(shí)，他們探討了土地行政倫理失范的現(xiàn)象，從倫理失范的特征分析和成因探尋提出土地行政倫理規(guī)范建設(shè)的意見[6]。之前的成果主要是土地行政倫理的學(xué)理性探討和土地行政倫理運(yùn)行機(jī)制的探索，且更偏重于從行政視角對(duì)土地行政倫理進(jìn)行研究。本文在已有研究基礎(chǔ)上，把土地行政倫理的研究重點(diǎn)放置于土地征收的實(shí)踐中，嘗試從行政和土地兩方面的視角來分析我國(guó)土地征收過程中的土地行政倫理失范。

一、 土地行政倫理的內(nèi)涵

土地行政倫理是以土地倫理學(xué)為理論基礎(chǔ)，是行政倫理在土地行政活動(dòng)中的體現(xiàn)[7]。它與土地倫理、行政倫理既有聯(lián)系又有區(qū)別，土地行政倫理與土地倫理的區(qū)別主要表現(xiàn)在：第一，在對(duì)象上，土地倫理針對(duì)的是整個(gè)人類；土地行政倫理的對(duì)象則為政府組織及其公職人員，他們是土地行政行為的主體，是土地環(huán)境倫理最主要的責(zé)任人。第二，在范圍上，土地倫理關(guān)注全體成員在對(duì)待土地時(shí)的價(jià)值與道德判斷；而土地行政倫理涉及的范圍主要有兩個(gè)層次，一是土地行政人員自身的政治道德，包括組織或個(gè)人的價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則等，二是政府組織及其公職人員的行政行為道德，包括組織或個(gè)人在行為過程中從心理過程、方案選擇、決策執(zhí)行到效果反饋的一系列過程。第三，在活動(dòng)方式上，土地倫理是全社會(huì)成員通過自我學(xué)習(xí)、相互影響等途徑提升自身的價(jià)值和道德判斷，在感情上尊重土地；土地行政倫理則是政府組織及其成員通過自律或他律提升道德和約束欲望，做出符合倫理規(guī)范的決策和行動(dòng)，在公眾中樹立良好的形象，其強(qiáng)調(diào)自我約束和公共教育的結(jié)合[8]。土地行政倫理與行政倫理的區(qū)別主要在于土地行政倫理更關(guān)注土地求得生存的方式，重視與土地相關(guān)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，將行政倫理中的道德關(guān)懷邊界擴(kuò)展到自然界。綜上，土地行政倫理是政府組織及其公職人員在土地行政管理中所依循的人與人、人與社會(huì)、人與自然的倫理道德及規(guī)范的總和。土地行政倫理的價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)了公共服務(wù)和人地和諧兩大主題，包括公共利益、公平正義、社會(huì)責(zé)任、善待土地、土地健康、尊重自然等內(nèi)涵。

二、 土地征收過程中的倫理失范

(一)行政倫理失范

在社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，舊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序向新的秩序轉(zhuǎn)變期間的空隙為倫理失范提供了繁衍的空間。在土地征收過程中表現(xiàn)為行政主體為牟取私利損害公共利益，濫用公共權(quán)力，浪費(fèi)公共資源，出現(xiàn)道德滑坡、倫理失范現(xiàn)象，具體來說：

1．行政公平缺失

在土地征收過程中的公平主要表現(xiàn)為征收主體政府組織和被征收者農(nóng)民個(gè)人之間的平等。公平缺失最大的表現(xiàn)在于因土地產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致的政府與個(gè)人在征地權(quán)力兩端的不對(duì)等關(guān)系。我國(guó)《物權(quán)法》第三條明確規(guī)定了物權(quán)平等保護(hù)的原則，物權(quán)的主體地位是平等的，以及其權(quán)力內(nèi)容是平等的。但由于我國(guó)的土地所有制實(shí)行雙軌制，即全民所有制和集體所有制兩種形式，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，而我國(guó)民法理論所確認(rèn)的民事主體主要有自然人和法人兩種，農(nóng)民集體既非個(gè)人也非法人，致使農(nóng)民集體成為一個(gè)虛置的權(quán)力主體[9]。法律上的權(quán)力空置導(dǎo)致農(nóng)民在實(shí)際土地征收的過程中處于弱勢(shì)地位，從是否征地開始到怎樣征地、征地補(bǔ)償、如何安置等一系列問題上，農(nóng)民都失去了話語主動(dòng)權(quán)，甚至失去了知情的權(quán)利。在既有制度公平缺失的情況下，30多年來的改革之路在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都沒有實(shí)現(xiàn)突破[10]。羅爾斯在《正義論》中提到，“對(duì)制度的道德評(píng)價(jià)和選擇，應(yīng)優(yōu)于對(duì)個(gè)人的道德評(píng)價(jià)和選擇，制度在建立之間應(yīng)考慮到人的主體性問題。一項(xiàng)正義的制度安排，其主要作用是最大限度得實(shí)現(xiàn)某種公平[11]。”可以說，土地征收過程在起點(diǎn)上的不公給后續(xù)的行政倫理失范提供了借口，但實(shí)際上，二者并沒有直接的因果關(guān)系。李建華認(rèn)為，倫理是一種應(yīng)然性的有序的關(guān)系，這種關(guān)系具有價(jià)值指向性[12]。同樣，行政倫理的這種應(yīng)然性不是由既有制度所決定的，它表現(xiàn)為行政人員在認(rèn)識(shí)和處理人與自然、人與人以及人與自身關(guān)系時(shí)的價(jià)值判斷與行為規(guī)范的總和。在土地征收過程中由制度公平缺失開始引起的一系列不公的連鎖反應(yīng)，主要是由于行政公平作為行政倫理應(yīng)然性的價(jià)值導(dǎo)向之一，其獨(dú)立性喪失，在多米諾骨牌效應(yīng)中無法作為一支獨(dú)立力量扼制失范范圍的擴(kuò)大。

2．社會(huì)正義淪陷

羅伯特·諾齊克認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的根本途徑是讓每個(gè)人得其應(yīng)所得，正義與否取決于有沒有人的權(quán)利真正受到侵害，他提出了正義的三個(gè)原則，即獲取的正義原則、轉(zhuǎn)移的正義原則和矯正的原則[13]。其中，獲取正義和轉(zhuǎn)移正義對(duì)于判斷土地征收過程中是否體現(xiàn)社會(huì)正義具有借鑒意義。首先，從獲取正義原則上來說，政府組織向農(nóng)民征地必須是正義的。于是，我國(guó)《憲法》以根本大法的形式規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！钡珶o論是《土地管理法》或者其他相關(guān)法律，都沒有對(duì)《憲法》中提到的公共利益做出進(jìn)一步闡釋，公共利益需要就幾乎成了所有土地征收行為堂而皇之的理由，進(jìn)而使地方政府在土地征收審批中握有很大的自由裁決權(quán)。實(shí)際上，為了公共利益僅是土地征收的必要條件，并非充分條件，況且是在范圍界定不清的公共利益的情況下。諾齊克認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)獲取正義的充分條件應(yīng)是不損害他人權(quán)利并給別人留有足夠和同樣好的情況下才是合法的[14]。很明顯，當(dāng)前的土地征收行為的必要條件是模糊的，充分條件也沒能得以實(shí)現(xiàn)，在必要充分條件不完整情況下實(shí)行的土地征收行為缺乏獲取的正義。再者，從轉(zhuǎn)移正義的原則看，諾齊克認(rèn)為物品的轉(zhuǎn)移過程必須是自愿且合法的。諾齊克轉(zhuǎn)移正義原則是基于獲取正義的基礎(chǔ)之上的，但在我國(guó)土地征收過程中，獲取正義缺失，即滿足公共利益需要即為“合法”的前提條件下，自愿與否就成了我國(guó)土地征收轉(zhuǎn)移正義是否得以實(shí)現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和國(guó)家征地需求，在是否征地問題上農(nóng)民完全沒有是否自愿這么一說，農(nóng)民與政府之間可能存在的最大的商討點(diǎn)在于征地補(bǔ)償。也就是說，在無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的情況下，合理的征地補(bǔ)償是政府達(dá)到程序正義的重要環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，主要表現(xiàn)為不考慮土地價(jià)格的變化、忽視農(nóng)民失去的整體利益、沒有考慮農(nóng)民承包權(quán)的權(quán)益損失、限定了補(bǔ)償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn)、缺乏考慮補(bǔ)償?shù)男问降萚15]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，征地補(bǔ)償矛盾愈加突出，土地自愿轉(zhuǎn)移的可能性面臨巨大挑戰(zhàn)，強(qiáng)制行為在農(nóng)民不自愿的情況下出現(xiàn)的頻率越來越高，程序正義也就蕩然無存。因此，土地征收過程中的社會(huì)正義缺失就表現(xiàn)為土地的獲取正義和轉(zhuǎn)移正義的相繼淪陷。

3．政府角色混亂

政府的角色定位應(yīng)該取決于其性質(zhì)和職責(zé)，但在現(xiàn)實(shí)中，政府的角色往往隨著處境的變化而變化，扮演的角色多重多樣。造成這種角色混亂的原因也有多重，僅從土地征收涉及的原因來說，首先，在公共管理領(lǐng)域，土地資源管理活動(dòng)中的政府組織是公共選擇的結(jié)果，其角色應(yīng)是公眾的代表，人民的公仆，體現(xiàn)公共利益；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，宏觀調(diào)控是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征，特別是在土地市場(chǎng)，土地作為一種特殊的商品，國(guó)家對(duì)其宏觀調(diào)控力度遠(yuǎn)大于普通商品。在這種經(jīng)濟(jì)氛圍滲入公共領(lǐng)域后，政府便長(zhǎng)期以“經(jīng)濟(jì)人”的身份參與到土地征收的過程之中，忽視了自身作為公共組織該扮演的角色，也沒有把土地征收作為一種公共服務(wù)，而是看待成一種經(jīng)濟(jì)投資行為，以期通過最小的投入獲得土地利用利益的最大化，這是政府組織在征地過程中倫理失范的經(jīng)濟(jì)學(xué)根源。其次，20世紀(jì)由西方國(guó)家提出的城市經(jīng)營(yíng)(urban management)理念在引入國(guó)內(nèi)后受到各地城市政府的支持，但很快城市經(jīng)營(yíng)由原先的內(nèi)涵management for city變質(zhì)成marketing of city，一種理念變質(zhì)淪為一種行為[16]。于是，政府開始像企業(yè)家經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣企圖經(jīng)營(yíng)城市和經(jīng)營(yíng)城市的土地。在這種變質(zhì)的理念下，土地在征收時(shí)，政府及其行政人員的角色同時(shí)具備了公共性和自利性，為了達(dá)到政治和經(jīng)濟(jì)利益的雙贏，土地尋租及腐敗行為便由此滋生。變質(zhì)了的城市經(jīng)營(yíng)理念就成了土地征收中政府組織倫理失范的理論來源。最后，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度“默許”了地方政府在農(nóng)村集體土地征收過程中既是決策者，又是執(zhí)行者，地方政府主導(dǎo)了土地資源的配置并全程參與到征地的各個(gè)環(huán)節(jié)，期間，法律與市場(chǎng)對(duì)其的約束難以抵擋行政倫理喪失后的物質(zhì)欲望。綜上，在經(jīng)濟(jì)誘惑、理念誤導(dǎo)、法律默許的情況下，政府組織及其行政人員在土地征收過程中的角色定位不清，行政倫理不堪一擊，倫理失范行為接踵而至。事實(shí)也證明，在18世紀(jì)前，西方政府手握大量的公共資源和權(quán)力而不加以克制，引致了嚴(yán)重的腐敗、尋租、逃稅行為和地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[17]。

4．行政責(zé)任淡薄

地方政府及土地主管部門首先作為人民公仆，需要對(duì)全民負(fù)責(zé)；再者作為土地專業(yè)人員，需要對(duì)其土地行政行為和后果負(fù)責(zé)。庫珀認(rèn)為，政府的行政責(zé)任是行政倫理的核心，他將行政責(zé)任分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，主觀責(zé)任是根植于行政人員自己對(duì)忠誠、良心和身份的信念，而客觀責(zé)任源于法律、組織、社會(huì)對(duì)行政人員的角色要求。他認(rèn)為，負(fù)責(zé)任者的行為是與其所扮演的角色的倫理準(zhǔn)則相稱的，同時(shí)保持高度的主觀責(zé)任[18]。從庫珀的思路回溯征地過程發(fā)現(xiàn)，地方政府及土地主管部門的客觀責(zé)任是由法律、公共組織和公眾社會(huì)所共同要求的，這三者都要求政府是一個(gè)“為人民服務(wù)”的角色形象。但實(shí)際上，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，從決策者到執(zhí)行者再到管理者。從補(bǔ)償和安置失地農(nóng)民的角度來看，政府通過最為簡(jiǎn)單的手法，采用一次性貨幣安置的方式在金錢與土地之間畫上等號(hào)，對(duì)于大部分沒有生產(chǎn)資料、沒有社會(huì)保障、就業(yè)技能不足的失地農(nóng)民來說，政府在安置及恢復(fù)他們正常的生活生產(chǎn)問題上缺少責(zé)任感知，亦缺乏相應(yīng)的政策配套[19]。根據(jù)霍哲對(duì)責(zé)任政府的理解，政府需要對(duì)其行動(dòng)負(fù)責(zé)，為其行動(dòng)的后果以及所提供的每一項(xiàng)服務(wù)或產(chǎn)品給每個(gè)公民造成的影響負(fù)責(zé)[20]。顯然，地方政府在征地中無論是對(duì)其行動(dòng)或是引發(fā)的結(jié)果都沒有負(fù)起責(zé)任，期間扮演了一個(gè)強(qiáng)買強(qiáng)賣又不提供售后服務(wù)的商人角色。與外部施加給政府組織的責(zé)任并列的是行政人員的對(duì)責(zé)任的感覺與信念。庫珀認(rèn)為面對(duì)沖突性責(zé)任是行政人員體驗(yàn)倫理困境最經(jīng)典的方式，行政人員往往面臨著角色沖突、權(quán)力沖突、利益沖突的挑戰(zhàn)。而在征地工作中，這幾項(xiàng)沖突體現(xiàn)得尤為明顯，在壓力與誘惑的工作環(huán)境中和客觀責(zé)任約束失效的情況下，土地行政人員的忠誠與信念光靠道德自律極易發(fā)生動(dòng)搖。

5.公共承諾失效

承諾是維持社會(huì)關(guān)系和人際交往的重要工具，最初承諾負(fù)載的主要是道德上的責(zé)任, 是一種內(nèi)在的道德規(guī)范, 隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，承諾被賦予了法律意義[21]。公共承諾是公共組織為了實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)公眾承諾所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、途徑、方式、需求等內(nèi)容，并接受公眾的監(jiān)督。公共承諾相比一般的承諾，不僅具有道德和法律屬性，同時(shí)具有廣泛的社會(huì)影響性。這種承諾不論是主動(dòng)被動(dòng)做出的，一旦在公共領(lǐng)域中承諾方與被承諾方達(dá)成共識(shí)，就會(huì)形成一種基于內(nèi)在約束的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在征地中，公共承諾最為突出的體現(xiàn)是土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等一系列與土地相關(guān)的規(guī)劃文件，這些文件是由政府向社會(huì)公眾作出的具有法律效力和道德約束的契約式的承諾。但當(dāng)政府組織在征地過程中遇到現(xiàn)實(shí)需求與當(dāng)初承諾相違背時(shí)，修改規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)、人為調(diào)整耕地?cái)?shù)值使耕地占補(bǔ)平衡等現(xiàn)象屢見不鮮。一方面由于監(jiān)督不力，政府違諾成本相對(duì)于土地政績(jī)來說成本偏低；另一方面，承諾效力不被重視，倫理道德在利益誘惑面前勢(shì)單力薄。公共承諾的漠視所產(chǎn)生的社會(huì)影響力是深遠(yuǎn)的，從單部門看，地方政府在征地時(shí)的失信行為會(huì)造成公眾對(duì)政府的不信任，公眾會(huì)漠視或抵觸政府的土地政策制定、執(zhí)行及管制，一旦政府的倫理道德感知淹沒于土地政績(jī)當(dāng)中，無法及時(shí)修正失信的負(fù)面影響，征地矛盾將引起更大的社會(huì)矛盾并在社會(huì)中蔓延。從整體上來看，信任作為公共領(lǐng)域中重要的社會(huì)資本，失信所帶來的社會(huì)資本流失將影響到生產(chǎn)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，也就意味著社會(huì)生產(chǎn)和生活行為的實(shí)際成本將會(huì)增加，而且這樣的惡性循環(huán)將長(zhǎng)期植根于經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中，嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)文明的進(jìn)步。

(二)土地倫理失范

土地倫理是處理人與自然關(guān)系的行為規(guī)范總和。相對(duì)于行政倫理普遍存在于既有的人與人、人與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)之中，土地倫理具有適用性前提，用利奧波德的觀點(diǎn)來說，人們需承認(rèn)人與土地處于同一共同體。值得注意的是，利奧波德提到的這種共同體并非僅僅是物理意義上的人與土地存在于同一空間當(dāng)中，他把人納入土地共同體當(dāng)中，人在土地共同體中是成員和公民的身份，人是土地共同體的公民，就如是國(guó)家的公民一樣要盡公民該有的責(zé)任與義務(wù)[22]。一旦喪失這個(gè)前提，按利奧波德的話說：“土地，就如同俄底修斯的女奴一樣，只是一種財(cái)富。人和土地之間的關(guān)系仍然是以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，人們只需要特權(quán)，而無需盡任何義務(wù)?！盵23]可以說，在當(dāng)前我國(guó)土地征收的過程中，土地的處境和利奧波德描述的情景是極其相像的，人與土地不在一個(gè)共同體內(nèi)，人對(duì)土地的行為不具有義務(wù)性，土地倫理的適用性前提是不完整的。這種前提的不完整性所帶來的土地行政倫理失范具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，土地生育功能被剝奪。土壤是地球陸地表面具有肥力能夠生長(zhǎng)植物的疏松表層，馬克思說“土壤是世代相傳的，人類所不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”[24]。土壤是土地作為“萬物之母”最重要的組成部分。征地將土地從農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土壤被毀滅性得破壞，完全喪失了生產(chǎn)生育的功能。在當(dāng)前技術(shù)條件下，土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非是一個(gè)不可逆的過程。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地行為在所難免，但征地征的是土地載體，并非是土壤，土壤不應(yīng)遭受城鎮(zhèn)化的命運(yùn)。土地行政人員作為專業(yè)的技術(shù)人員清楚地了解土壤的功能價(jià)值，在土地征收過程中剝離耕地的表土層再利用是對(duì)被征土地最大的尊重，但將土壤剝離再利用的過程既沒有法律上的要求，又沒有社會(huì)道德上的督促，也沒有對(duì)土地負(fù)責(zé)的義務(wù)，反而會(huì)因提高政府征地成本而鮮被提及。在當(dāng)前只有法律約束和道德監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境下，行政人員剝奪土地生育功能的行為能成功得避開這兩者的輻射范圍，缺乏土地倫理制約的失范行為便在“理所當(dāng)然”中發(fā)生。

第二，土地價(jià)值被片面化。土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于其本身，土地是生態(tài)環(huán)境的載體，土地的意義包括了生長(zhǎng)在它上面的動(dòng)物、植物和水、空氣、氣候等。土地共同體的概念實(shí)質(zhì)上包括了以土地為依托的自然生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)當(dāng)前的土地價(jià)值評(píng)估的對(duì)象僅限于土地的物質(zhì)性市場(chǎng)價(jià)值，在地方政府征地過程中的土地價(jià)值評(píng)估甚至沒有依循市場(chǎng)規(guī)律，僅是按照行政標(biāo)準(zhǔn)。土地價(jià)值在評(píng)估中被單獨(dú)處理而缺失對(duì)土地所承載的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的評(píng)估是對(duì)生態(tài)環(huán)境的極大不公。事實(shí)上，土地上所承載的生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)值，自然資源的生態(tài)價(jià)值是物質(zhì)性價(jià)值的數(shù)倍乃至數(shù)十倍[25]。泛濫的功利主義致使行政人員僅從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值角度看土地開發(fā)的潛在利益，忽視對(duì)土地價(jià)值的全面評(píng)估，缺少從生態(tài)角度判斷是否征地，對(duì)生態(tài)環(huán)境采取多少補(bǔ)償?shù)葐栴}的探討。片面化的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既缺乏對(duì)人的關(guān)懷，又缺乏對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的尊重。

第三，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我國(guó)的耕地面積占世界耕地面積的7%，人口占世界總?cè)丝诘?2%，人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平。與此同時(shí)，非農(nóng)建設(shè)用地卻浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)村方面，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地182m2，遠(yuǎn)超過國(guó)家規(guī)定的150m2水平，1997-2005年全國(guó)農(nóng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近11.75萬hm2*數(shù)據(jù)來自于《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》。；城市方面，全國(guó)70%的城市人均用地指標(biāo)偏高(90—110m2)，22%的城市過高(110—150m2)，僅8%的城市比較合理(89—90m2)[26]。在這樣的背景下，征地運(yùn)動(dòng)依然如火如荼得展開，每年非農(nóng)建設(shè)用地平均占用耕地50萬hm2[27]。城鎮(zhèn)化并非是征地的借口，政府并非無地可用，而是開發(fā)面積同樣大小的土地，通過征地獲得土地進(jìn)行開發(fā)的成本遠(yuǎn)低于舊城改造的成本，一味求大、政績(jī)第一的思想助長(zhǎng)了地方政府無節(jié)制征地的行為。只顧當(dāng)前，缺乏對(duì)后代的考慮，土地傳承意識(shí)淡薄，利奧波德稱這樣的行為“就如劈掉家具來取暖一樣，是一個(gè)讓人絕望的短期行為”。土地行政人員的功利性行為已經(jīng)嚴(yán)重威脅到土地資源可持續(xù)利用和糧食安全，欲望的無限性和土地資源的有限性必然會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突。

三、 思考與展望

倫理植根于社會(huì)制度與現(xiàn)象，從倫理失范中可以看出倫理的價(jià)值所在，而舊的社會(huì)秩序向新的社會(huì)秩序轉(zhuǎn)變過程中的“真空”環(huán)境為倫理失范提供了存在的可能性。行政主體的土地行政倫理失范行為便存在于社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中。另外，關(guān)于倫理與道德的區(qū)別的問題，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者都對(duì)此進(jìn)行深入探討。倫理的范圍要比道德更廣，符合倫理規(guī)范的一定是遵循道德的，而遵循道德卻不一定符合倫理規(guī)范，道德具有階級(jí)性，而倫理是應(yīng)然性規(guī)范。土地行政倫理屬于應(yīng)然性要求，它將道德的邊界拓展到自然界，綜合去看人與社會(huì)、人與自然的關(guān)系。同時(shí)，與道德自律不同，倫理是他律和自律的結(jié)合，它的形式更加廣泛，更加具有實(shí)際約束力。美國(guó)、加拿大等西方國(guó)家通過倫理立法、倫理制度建設(shè)等外部約束來規(guī)范行政主體的行為，他們的倫理實(shí)踐對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的土地行政倫理建設(shè)來說是一重要啟示，既需要通過倫理判斷發(fā)現(xiàn)問題，又能通過倫理價(jià)值導(dǎo)向解決問題。對(duì)本文所探討的土地征收問題而言，從行政倫理和土地倫理視角能發(fā)現(xiàn)土地征收過程存在的問題，進(jìn)而也可以從倫理的角度探討土地征收的倫理立法及制度建設(shè)等問題。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

The Anomie of Land Administrative Ethics in the Process of Land Expropriation

GUO Shi-hong

(School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China )

During the rapid growth of urbanization, China′s land expropriation system has exposed problems, which internal reason is the lack of ethical values. Based on the previous studies, this paper analyzed the process of land expropriation according to the basic value orientation of the land administrative ethics, including public service and harmonious between man and earth. The finding showed the loss of administrative ethics and land ethics in the process of land administrative in China. Abnormal administrative ethics manifests as absence of administrative fairness, losing of the social justice, role confusion of officers, weak sense of public responsibility, and invalid public commitment. Abnormal land ethics manifests as the deprivation of land reproductive function, land value undervaluation, and the waste of land resources.

land administrative ethics; land expropriation; anomie

2015-12-15

郭施宏，男，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

D920.4

A

1008-2603(2016)01-0042-06