李強(qiáng)　溫飛

我國是超過13億人的超巨型人口社會(huì)，而且處在大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。在這樣一種現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中進(jìn)行社會(huì)治理，難度巨大。怎樣才能實(shí)現(xiàn)超巨型人口社會(huì)的社會(huì)治理現(xiàn)代化呢？黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出：“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局?！边@是探索實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想和實(shí)踐路徑。

全民共建共享是社會(huì)治理創(chuàng)新的需要

從社會(huì)管理到社會(huì)治理。從我國社會(huì)建設(shè)理論的發(fā)展看，2004年黨的十六屆四中全會(huì)首次提出推進(jìn)“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，重視對(duì)于社會(huì)事務(wù)、社會(huì)問題的處理。當(dāng)時(shí)，它的重要理論意義在于：我們?cè)陉P(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的同時(shí)，也密切重視社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)與管理；我們不僅需要經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新，也需要社會(huì)管理創(chuàng)新。經(jīng)歷了大約九年的實(shí)踐，我們又逐漸意識(shí)到，在社會(huì)管理的概念下，“管”的特點(diǎn)和成分比較突出，凸顯了從上到下的管控思路，突出了黨和政府承擔(dān)的職責(zé)，但也容易忽視廣大群眾的積極參與。實(shí)踐中，按照社會(huì)管理的思路，在處理社會(huì)事務(wù)、社會(huì)問題時(shí)候，容易被理解成：有些人處在管理的位置上，而多數(shù)人處于被管理的位置上。如果廣大群眾不參與到社會(huì)事務(wù)治理中來，如果不能發(fā)揮13億人民積極性，社會(huì)事務(wù)就難以處理好。所以，自十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定起，中央文件中用“社會(huì)治理”的概念取代了以往的“社會(huì)管理”概念。這說明，通過比較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索，通過正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”為標(biāo)志的社會(huì)建設(shè)理論一步步發(fā)展起來。

從社會(huì)治理又到“全民共建共享的社會(huì)治理”。十八屆三中全會(huì)以來，以“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”為標(biāo)志的社會(huì)建設(shè)理論在實(shí)踐中不斷得到完善和提升。十八屆五中全會(huì)《建議》，更是明確提出了“全民共建共享的社會(huì)治理”，更加明確了社會(huì)治理不是簡(jiǎn)單的管理與被管理的關(guān)系，而是共同參與的理念。全民共建共享對(duì)社會(huì)治理而言是一種創(chuàng)新，是社會(huì)治理理念的再一次升華。社會(huì)治理為什么必須創(chuàng)新呢？這是因?yàn)橹袊鐣?huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，我們?nèi)绻慌c時(shí)俱進(jìn)就無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治理局面。改革開放三十多年來，中國整體社會(huì)、基層社會(huì)、基層社區(qū)都發(fā)生了重大變遷。比如，中國城鎮(zhèn)化率從1979年的17.9%上升到2015年的56%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)將實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村社會(huì)為主，到城鎮(zhèn)、城市社會(huì)為主的千年巨變。目前的城鎮(zhèn)、城市社區(qū)呈現(xiàn)出商品房小區(qū)、傳統(tǒng)單位社區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、老舊社區(qū)、回遷房小區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、純農(nóng)村社區(qū)等多樣化社區(qū)并存的局面。社區(qū)形態(tài)巨變的背后伴隨著人員構(gòu)成的變化。人口異地流動(dòng)與社區(qū)成員異質(zhì)性的不斷增加，導(dǎo)致社區(qū)成員觀念與利益訴求的日益多元化。社區(qū)成員多樣化，造成居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)需求的多樣化，增加了協(xié)調(diào)與整合的難度。面對(duì)如此復(fù)雜的社會(huì)變化，我國的社會(huì)治理模式必須創(chuàng)新。

當(dāng)前，我國全面建成小康社會(huì)的任務(wù)艱巨，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)治理創(chuàng)新難度可想而知。而共建共享則指明了完成艱巨任務(wù)的具體途徑，那就是全體人民都參與到這一進(jìn)程中來，并且都能享受到改革發(fā)展帶來的巨大成果。

全民共建共享體現(xiàn)了社會(huì)治理的本質(zhì)屬性

全民共建共享體現(xiàn)了社會(huì)治理的本質(zhì)屬性，即社會(huì)是全體人民的社會(huì)，共建共享就是“人人參與、人人盡力、人人享有”。

全民共建共享體現(xiàn)了社會(huì)治理的一個(gè)本質(zhì)屬性即“共建”。共同享有需要通過共同建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，全體勞動(dòng)者、全體國民都參與建設(shè)，創(chuàng)造出了巨大成果，全體國民的共享才有了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，這也是馬克思主義的基本原理。黨的理論從來都講人民群眾是社會(huì)的主人。十八屆五中全會(huì)《建議》特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人民主體地位”、“人民是推動(dòng)發(fā)展的根本動(dòng)力”，這體現(xiàn)了馬克思主義關(guān)于人民群眾是歷史創(chuàng)造者的思想。因此，共建的思想在理論上講清楚了人民群眾與黨和政府的關(guān)系：人民群眾是主人翁，黨和政府的工作要“為人民服務(wù)”。中國正在進(jìn)行著人類歷史上最大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。如此巨大的社會(huì)變遷，在以往的人類歷史上還沒有見過。處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)治理，肯定難度巨大。那么，究竟怎樣才能實(shí)現(xiàn)這樣超巨型人口社會(huì)的社會(huì)治理現(xiàn)代化呢？全民共建共享突出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的動(dòng)力，這就是全體中國人民。因?yàn)?，社?huì)治理、社會(huì)建設(shè)是千百萬群眾自己的事情。社會(huì)的事情要想辦好，必須有全體人民的積極參與和共同建設(shè)。

全民共建共享體現(xiàn)了社會(huì)治理的另一個(gè)本質(zhì)屬性即“共享”。全民共建共享突出了十八屆五中全會(huì)提出的“堅(jiān)持共享發(fā)展”的理念。我們要實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，而全面小康是全體中國人民的小康，其中最重要的就是要克服和解決發(fā)展中的不平衡問題。提高民生水平、實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)，不是為少數(shù)人，而是為全體人民服務(wù)，讓全體人民共享發(fā)展的成果。社會(huì)治理的共享體現(xiàn)了我國社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)和目的，也是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。

以食品安全為例。食品安全成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是十八屆五中全會(huì)的重要議題。十八屆五中全會(huì)《建議》提出：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心?！逼渲?，“社會(huì)共治的食品安全治理體系”尤其醒目。這就是說，雖然在食品安全問題上，國家設(shè)立了專門的部門來管理，但是，僅靠政府部門監(jiān)管，難以完成如此艱巨的任務(wù)。中國的特點(diǎn)是億萬勞動(dòng)者都參與了食品的生產(chǎn)，億萬農(nóng)民是糧食、蔬菜、肉類、奶類食品生產(chǎn)的承擔(dān)者。數(shù)以億計(jì)的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，他們的生產(chǎn)環(huán)節(jié)無法依靠政府的專門部門來監(jiān)管，田間地頭也不可能完全由外來者監(jiān)管，唯一的途徑只有創(chuàng)新生產(chǎn)者自組織的管理。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者成立自己的組織，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的互相監(jiān)督，為此，建立新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社就顯得無比重要。而生產(chǎn)者組織的自我管理、生產(chǎn)者的自律，就是社會(huì)治理共建共享的本質(zhì)屬性。

再以平安中國建設(shè)為例。十八屆五中全會(huì)《建議》在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理部分提出的一個(gè)重大任務(wù)是“建設(shè)平安中國”。怎樣建設(shè)平安中國呢？共建共享是實(shí)現(xiàn)平安中國的基本途徑。我們知道，“建設(shè)平安中國”的提出，是針對(duì)著現(xiàn)代化進(jìn)程中“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一難題的。根據(jù)社會(huì)學(xué)的原理，現(xiàn)代社會(huì)是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在走向現(xiàn)代化的過程中，社會(huì)、社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出更加復(fù)雜、多變的狀態(tài)，具有很高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。特別是由于人口高度密集，在大城市、特大城市一旦發(fā)生事故、突發(fā)事件，有可能引發(fā)巨大社會(huì)災(zāi)難。我國在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，具有巨型人口社會(huì)、高密度居住的特征。近年來，巨大的人口流動(dòng)向大城市、超大城市聚集，尤其是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角，出現(xiàn)了人類歷史上從來沒有過的巨型人口的高密度集聚。而共建共享則是應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的最為有效的途徑。高風(fēng)險(xiǎn)只是顯示了中國現(xiàn)代化進(jìn)程的困難方面。從另一個(gè)方面看，中國超過13億人口的社會(huì)能量、社會(huì)潛力也是超過任何其他國家和地區(qū)的。所以，全體人民的共同參與是解決高風(fēng)險(xiǎn)難題、實(shí)現(xiàn)平安中國的唯一途徑。

人民群眾對(duì)食品安全、社會(huì)平安問題最為關(guān)注，如果每一個(gè)人都成為食品安全和社會(huì)平安的關(guān)注者、監(jiān)督者，社會(huì)安全就沒有了“死角”。人口的高度密集固然是個(gè)難題，但是在人人參與的社會(huì)里，高度密集意味著有更多的人可以參與到社會(huì)治理中來，食品安全和平安中國就有了更為深厚的基礎(chǔ)。食品安全和平安中國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，意味著每一個(gè)中國人都是安全的受益者。

創(chuàng)新基層社會(huì)治理是構(gòu)建全民共建共享社會(huì)治理格局的基礎(chǔ)

基層社會(huì)治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)全民共建共享社會(huì)治理格局最重要的基礎(chǔ)。關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理，十八屆五中全會(huì)《建議》提出：“增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！?/p>

俗話說：基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?；鶎由鐣?huì)治理存在諸多問題，面臨著諸多治理難題。一是原有的行政體系與群眾的需求脫節(jié)。居委會(huì)行政任務(wù)負(fù)擔(dān)過重。盡管按照法律規(guī)定，居委會(huì)屬于居民自治組織，但現(xiàn)實(shí)是居委會(huì)仍是基層政府指令的執(zhí)行者，居委會(huì)成員的工資是政府支付的，所以，他們每天都在忙于完成政府指派的各項(xiàng)繁重任務(wù)，沒有能力和時(shí)間組織居民自治。目前的實(shí)際情況是：街道委員會(huì)、居委會(huì)主要在完成上級(jí)政府指派的任務(wù)，本來應(yīng)該是居民自治組織的居委會(huì)忙于應(yīng)付基層政府的指令，難以實(shí)現(xiàn)反映居民意愿、組織居民參與的職能。這導(dǎo)致基層治理存在不少體制機(jī)制障礙，部分體制機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)今天社區(qū)發(fā)展的需要。例如老舊小區(qū)的空間布局亟需改善，明明是一些小的布局改變就可以滿足居民的迫切需求，但是按照極其復(fù)雜的審批程序，這些有利于居民環(huán)境和生活改善的變化，由于會(huì)改動(dòng)規(guī)劃都不可能被批準(zhǔn)。二是市場(chǎng)機(jī)制尚不完善。如前所述，商品房小區(qū)越來越成為城市社區(qū)的主導(dǎo)模式。但是，由于我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育時(shí)間短，體制機(jī)制上的漏洞還很多。不少商品房小區(qū)的房屋質(zhì)量存在問題。一些開發(fā)商賣完房子后，把后續(xù)的房屋質(zhì)量問題推給物業(yè)公司，導(dǎo)致這一問題始終無法解決。開發(fā)商多數(shù)只參與前期社區(qū)房屋的建設(shè)，常常由于前期建設(shè)缺乏對(duì)社區(qū)基本服務(wù)的合理布局，導(dǎo)致后續(xù)的社區(qū)生活出現(xiàn)問題。開發(fā)商把后續(xù)問題推給物業(yè)管理公司后，造成物業(yè)公司與社區(qū)居民之間關(guān)系緊張?？傊?，社區(qū)治理主體之間權(quán)責(zé)不清楚，功能碎片化，自治能力較弱。

按照十八屆五中全會(huì)《建議》要求，解決當(dāng)前基層治理中諸多問題的途徑是構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。全民共建共享的社會(huì)治理將政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治三大機(jī)制協(xié)調(diào)起來?；鶎由鐓^(qū)有著多元的積極力量、多元的資源要素，包括社區(qū)的積極分子、憧憬小區(qū)美好生活的房屋業(yè)主、基層的工青婦群團(tuán)、各種民間志愿者、社會(huì)組織、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)群、社區(qū)微信群等等。共建共享就是要將多元的力量都調(diào)動(dòng)起來，共同參與、共同治理、共同享有?？傊?，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府的組織下，按照《建議》所提出的“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，全民參與社會(huì)治理，我們就一定能夠?qū)崿F(xiàn)全面建成小康社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)治理的任務(wù)。

（作者：李強(qiáng)，清華大學(xué)社會(huì)學(xué)教授；溫飛，中央人民廣播電臺(tái)記者）

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