刁琳琳

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是一項重大國家戰(zhàn)略，是中國特色社會主義的重大實踐。而有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是關鍵環(huán)節(jié)和重中之重。當前，在對非首都功能為何疏解、何為疏解、可以有何疏解等基本問題的判斷趨向明晰、共識漸成之后，關于如何積極有序穩(wěn)妥地推進疏解、疏解可能帶來怎樣的影響、如何把握疏解與穩(wěn)增長的關系等關鍵問題，在認識和實踐層面還需進一步深化。回應這些問題的前提，在于認真研究首都北京城市功能疏解的規(guī)律性和特殊性。結合區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標、北京市情和發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境，疏解非首都功能應處理好以下四個關系，才能揚長避短、有序推進，最大程度發(fā)揮疏解效應。

準確把握“疏解”與“穩(wěn)增長”的關系

當前，北京面臨新常態(tài)下經(jīng)濟規(guī)律性放緩的壓力，完成年度預期經(jīng)濟增長目標的任務艱巨，對經(jīng)濟增長降速的短期憂慮一定程度上妨礙了非首都功能疏解長期任務的實施，“疏解”與“穩(wěn)增長”的矛盾性大于統(tǒng)一性。要確保“穩(wěn)增長”目標下非首都功能疏解任務的實現(xiàn)，應以協(xié)調(diào)平衡兩者關系為著力點。

準確界定“疏解”與“穩(wěn)增長”的平衡點?！笆杞狻焙汀胺€(wěn)增長”的矛盾應在解決“大城市病”與“穩(wěn)增長”的平衡問題中尋求破解，這一平衡點的判定應以“疏解”所釋放的效益恰能彌補原有對“大而全”經(jīng)濟體系和過度集聚發(fā)展模式的逐步限制甚至放棄所帶來的增速下滑的損失為原則。從城市發(fā)展的長期規(guī)律看，城市經(jīng)濟轉型與功能轉型具有同質性，是“一體兩面”的關系，但無法為短期內(nèi)功能疏解對“穩(wěn)增長”的沖擊提供有力解釋。這一平衡點的實現(xiàn)意味著，要在保持經(jīng)濟“增速適度”的目標下談“疏解”，既要堅持底線思維，尊重市場規(guī)律，不搞冒進運動，防止“換擋期”傳統(tǒng)增長動力過快衰減給經(jīng)濟造成的沖擊；又要把疏解任務規(guī)劃好、落實好，在治理“城市病”上能夠有重要突破，向體制改革要動力、要活力，以順利完成各項疏解任務；還要審慎把握疏解的力度和速度，疏解滯后不行，“單兵突進”也走不通，要示范帶動、重點突破、有序推進，在彎道行車中控制好速度，做到不“過速”也不“失速”、變被動為主動，這是確保北京經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的關鍵。

探索建立“疏解”與“穩(wěn)增長”平衡關系的動態(tài)監(jiān)測體系。通過設立兩者相關聯(lián)的指標體系，為“調(diào)整疏解”帶來的沖擊設置上限，為“經(jīng)濟增速”設置下限，綜合反映、分析和監(jiān)測功能疏解可能帶來的影響，及時觀察經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，有條不紊地推進各項工作。監(jiān)測體系主要解決三個層面的問題：疏解的目標分析——功能疏解的預期成果是什么？如何評價疏解政策是否有效？疏解的策略分析——如何積極穩(wěn)妥有序疏解？是否需要特別機制和特殊政策？疏解的風險分析——疏解可能帶來哪些不確定性和風險？如何做好預判，謹防疏解“后遺癥”？

正確看待“得”與“失”的關系

政府、企業(yè)作為推動城市功能疏解的主體，如何解決功能和產(chǎn)業(yè)“疏”與“留”的困惑？城市決策部門如何克服“求增長”的情結和“舍不得”的糾結？這是在非首都功能疏解實踐中因“患得患失”導致的兩難選擇。

加快不符合首都功能定位產(chǎn)業(yè)的調(diào)整退出，必然會減少產(chǎn)業(yè)存量、財政收入、就業(yè)崗位，企業(yè)搬遷、停產(chǎn)補貼等政府鼓勵性政策的出臺，也會進一步增加財政支出負擔。這些都是導致經(jīng)濟潛在增速下滑的不穩(wěn)定因素。疏解帶來的收入減少、支出增加，是北京的“失”。但這種“失”換來的是體制活力和改革效益的釋放，生態(tài)環(huán)境、民生和國際形象的改善，城市宜居品質的提高。長期看，既有利于京津冀協(xié)同發(fā)展，又有利于北京的可持續(xù)發(fā)展。同時，首都“首善之區(qū)”地位特殊，非首都功能疏解示范性強，也對探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、公共服務等多方面國家現(xiàn)代化治理體系意義重大，這些都是北京的“得”。“失”和“得”間如何權衡，關系到各層面疏解工作能否穩(wěn)妥、有序、可持續(xù)推進，取決于短期內(nèi)執(zhí)行層共識的達成、傳統(tǒng)觀念的革新、政績考核方式的轉變等一系列配套改革能否跟進，要求政府和企業(yè)之間、功能疏解地和承接地之間相互配合、加強對接、形成合力。

綜合協(xié)調(diào)“增量”與“存量”的關系

功能疏解的重點和難點是存量疏解，疏解的政策效應體現(xiàn)于以增量控制帶存量疏解的過程。

創(chuàng)新以規(guī)劃統(tǒng)籌城市存量管理的制度設計。城市管理模式變革的關鍵是，推動制度設計成為城市存量規(guī)劃的工具，實現(xiàn)規(guī)劃管理由技術治理層面向體制管理層面轉軌。相較于嚴控增量，疏解存量亟需改變的是當前傳統(tǒng)空間規(guī)劃管理的理念和機制。當既有資源產(chǎn)權的“鎖定”效應發(fā)生，存量空間的更新只能通過產(chǎn)權轉移來實現(xiàn)，因此，現(xiàn)實中存量的退出一定是基于產(chǎn)權的討價還價。但長期慣用的大擴張、大建設的增量管理手段（即擴張性規(guī)劃）在向存量規(guī)劃的轉變過程中，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有提供足夠的理論和方法儲備，制約了存量規(guī)劃的操作空間。城市存量管理問題的表面是規(guī)劃失效，實際則是制度缺位。長期以來，我國城市規(guī)劃、土地規(guī)劃一直充當資源配置“指揮棒”的角色，基于圖紙判斷和“剛性”指標發(fā)揮技術治理層面的功用，相對于現(xiàn)實城市發(fā)展的規(guī)模、方向、功能始終處于不斷的變化中，“剛性”規(guī)劃不得不屢屢讓位。隨著產(chǎn)權形態(tài)越來越復雜，制度基因也就隨之植入，制度設定就是要將規(guī)則和變更的規(guī)則變?yōu)橛袃r值的工具，誰能更好地設計制度，誰就會在存量管理中獲得發(fā)言權。

同步推進產(chǎn)業(yè)調(diào)整疏解三個目錄設計。非首都功能的產(chǎn)業(yè)調(diào)整疏解應做好三個目錄并行推進，即增量產(chǎn)業(yè)禁限目錄、存量產(chǎn)業(yè)淘汰目錄、“高精尖”產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，借疏解實現(xiàn)經(jīng)濟結構優(yōu)化、助推產(chǎn)業(yè)轉型升級。《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2014年版、2015年版）》采取行業(yè)清單模式，對非首都功能的產(chǎn)業(yè)“增量”做了明確限制，其嚴格執(zhí)行保證了產(chǎn)業(yè)增量部分“優(yōu)中選精”，但不涉及現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)。目前，許多部門對存量調(diào)整存在多種顧慮和畏難情緒，特別是對醫(yī)療教育資源和行政資源的存量調(diào)整。淘汰退出產(chǎn)業(yè)（落后產(chǎn)能、“三高”型）的存量清單管理對后續(xù)疏解政策和配套政策跟進具有重要的參考價值及導向作用，應加快推進制定，以改變當前碎片化的、以零散企業(yè)為主體的疏解模式。

妥善處理“疏解”與“統(tǒng)籌”的關系

非首都功能疏解不僅僅是“疏解”，更要做好“統(tǒng)籌”。統(tǒng)籌市域和區(qū)域兩個空間、政府和市場兩股力量，尋求城市地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步提升城市功能、國際競爭力和區(qū)域影響力。

做好市域和區(qū)域兩級統(tǒng)籌。首先要做好市域一級統(tǒng)籌。產(chǎn)業(yè)疏解在空間上要逐層外溢，要在新的城市戰(zhàn)略定位下認真研究各區(qū)縣的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工問題，解決好“協(xié)同什么、承接什么、疏解什么、發(fā)展什么”的問題，著力做好區(qū)縣間產(chǎn)業(yè)轉移和對接的政策機制設計。其次要做好京津冀區(qū)域一級統(tǒng)籌?，F(xiàn)代城市功能的區(qū)域一體化表現(xiàn)為基于產(chǎn)業(yè)分工的區(qū)域城市群功能體系的發(fā)展完善，從而實現(xiàn)各城市間功能互補和區(qū)域整體功能的綜合化。津冀是非首都功能疏解的重要承載區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨調(diào)整、承接、整體提升等多重任務，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了內(nèi)在動力；區(qū)域融合能夠讓北京的產(chǎn)業(yè)與周圍腹地城市形成有機的研發(fā)、設計、生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)，在更大的京津冀范圍內(nèi)尋求發(fā)展空間，也為加快北京產(chǎn)業(yè)的轉型升級和優(yōu)化布局提供了重要機遇。

推動市場疏解與政府統(tǒng)籌并舉。疏解非首都功能中“政府引導與市場機制相結合”是基本原則。一方面，應著力完善市場機制，充分發(fā)揮市場機制在疏解非首都功能中的決定性作用；另一方面，政府主導的行政力量應在破解制約市場要素自由流動的傳統(tǒng)政策方面做文章，著力制定與城市戰(zhàn)略定位相適應的政策機制，包括重點領域的公共投資政策、財稅和金融領域的激勵政策、區(qū)域補償和轉移支付政策等，建立北京與周邊地區(qū)協(xié)同疏解城市功能的長效機制。應當嚴格限定政府主導的范圍和時限。需認清，政府不是非首都功能疏解的主體，雖然在疏解的起步階段，仍需暫時發(fā)揮政府“有形之手”的主導作用，但政府此時的主導是為今后市場的主導創(chuàng)造條件；在中期和遠期階段，應考慮政府如何變“主導”為“引導”、行政手段如何淡出、經(jīng)濟手段如何接力行政手段等問題。

（作者單位：中共北京市委黨校經(jīng)濟學部）

責任編輯：魏曄玲