楊小龍

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

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信息不對稱：農(nóng)村貧困識別面臨的困境

楊小龍

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

瞄準貧困是精準扶貧的關鍵，準確的貧困識別建立在對信息充分把握的基礎之上。在農(nóng)村貧困識別過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部、村干部與村民以及“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間存在嚴重的信息不對稱的問題，導致貧困識別扭曲。為了打破貧困識別困境，須降低農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱，可從規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為、加強政策宣傳與執(zhí)行監(jiān)督、完善行政理念與政策標準這三個方面著力。

農(nóng)村貧困；貧困識別；精準扶貧；信息不對稱

消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質要求。習近平總書記2013年11月在湘西考察時提出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”[1]一般認為，精準扶貧工作的順利開展主要涉及精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四大要素，其中精準識別不僅是精準扶貧政策的首要環(huán)節(jié)，更是實現(xiàn)精準扶貧效果的前提條件。“精準識別”主要是指對貧困村和貧困戶的識別，這是實現(xiàn)精準扶貧最為重要的一步[2]。從現(xiàn)有對“精準識別”的研究來看，大都側重于在精準扶貧政策整體框架下對其進行內涵闡釋、效果評析、難點探尋以及可行路徑分析，單獨聚焦于這一主題的“細化”研究并不多。然而，“貧困識別”是研究貧困的首要問題[3]。準確的識別建立在對識別對象相關信息充分把握的基礎之上，但是，農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱卻造成嚴重的識別扭曲。簡單來說，信息不對稱指信息在相互對應的個體之間呈不均勻、不對稱的分布狀態(tài)，即有些人對關于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些?！靶畔⒉粚ΨQ現(xiàn)象廣泛存在于公共政策執(zhí)行過程中”[4]，扶貧政策亦莫能外。丁煌教授將政策執(zhí)行過程中信息不對稱的原因分為11種：政府及其官員的“經(jīng)濟人”本性；人的有限理性；社會分工；政策執(zhí)行者之間各異的專門知識；信息獲取中的交易成本；自由裁量權與不完全合同；政策產(chǎn)出結果模糊；團隊生產(chǎn)中的“搭便車”；“委托—代理”；多委托人；技術缺陷[4]。這種對信息不對稱產(chǎn)生的歸因分析建立在公共政策執(zhí)行的一般特征之上，具有一定的科學性，雖然也適用于對農(nóng)村貧困識別過程中信息不對稱的原因考量，但并不能完美契合于有關農(nóng)村貧困的“精準識別”這一特殊“場域”。存在于農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱有其自身的特點，也是貧困識別面臨的主要困難。農(nóng)村扶貧是國家“脫貧摘帽”的關鍵，而精準識別是精準扶貧的首要條件，但信息不對稱使貧困識別陷入困境。準確認識問題是成功解決問題的關鍵，緊扣農(nóng)村貧困，焦聚貧困識別，降低信息不對稱，對國家精準扶貧意義巨大。

一　利益博弈：對貧困識別中信息不對稱的一種分析視角

在公共政策執(zhí)行框架下，目前有關信息不對稱的研究，往往從“委托—代理”理論視角出發(fā)，將“政策本身看作是發(fā)生在政策制定者與政策執(zhí)行者之間的一種交易”[5]，并以此來探究滋生于其間的信息不對稱問題及其危害。這一分析視角將公共政策學與信息經(jīng)濟學的相關理論進行巧妙的結合，具有很強的可行性與科學性，但同時也應看到，它在某種程度上將研究范圍“囿于”政策制定者與執(zhí)行者之間，公共政策調試對象被排除在外，因而也就“削減”了對公共政策執(zhí)行產(chǎn)生影響的各利益主體。鑒于此，對公共政策執(zhí)行中信息不對稱的考察，應該從利益博弈的視角出發(fā)，綜合考慮各利益主體，采取“完備視角”進行分析。根據(jù)公共選擇理論，“人類社會由兩個市場組成：一是經(jīng)濟市場，一是政治市場，政治市場是一種技術上有效率的機制，用以滿足起決定作用的利益集團成員的再分配偏好”[6]。在政治市場內，存在多種影響利益再分配的方式，其中，通過公共政策來調整利益分配的方式倍受青睞，原因在于公共政策本身就是一種寬范圍、高權威以及深層次的利益分配手段。美國著名政治學家戴維·伊斯頓在其著作《政治體系——政治學狀況研究》中指出：“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配。一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！盵7]這也就意味著公共政策的執(zhí)行會伴隨著特定利益的重新劃分。需要注意的是，在政治市場內，利益的重新劃分往往夾雜著不同利益主體對利益的“盡情”角逐，并在這一過程中利用一切有利資源展開博弈。其中，信息資源的重要性自不必言，尤其在貧困識別過程中更是如此，因為精準的貧困識別必須依賴完備的信息，另外，信息“優(yōu)勢”也是各利益主體博弈勝出的關鍵。從這一視角來看，在精準扶貧政策的推行過程中，各博弈主體可以通過信息“優(yōu)勢”來影響貧困識別，使之符合自己的利益。換句話說，制造、維持甚至加深貧困識別過程中的信息不對稱符合各“理性”利益主體的策略選擇。毫無疑問，如果任其肆意發(fā)展，勢必導致政策執(zhí)行扭曲、貧困識別錯誤。故而，不論是維持良性的政策執(zhí)行環(huán)境，還是矯正貧困識別扭曲，都可以從降低政策執(zhí)行過程中各相關主體間的信息不對稱方面著力。

二　農(nóng)村貧困識別過程中信息不對稱的三種表現(xiàn)

農(nóng)村貧困的精確識別直接涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部以及村民三大主體，根據(jù)對信息的把握程度不同，其中村民又可分為“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”兩類?！靶畔?yōu)勢”與“信息弱勢”村民是相對而言的。簡單來說，“信息弱勢”村民就是指農(nóng)村中的信息弱勢群體。其中，信息弱勢群體主要是指“在信息社會發(fā)展中，由于人類經(jīng)濟、技術、社會地位等自身的主、客觀條件限制和能力的局限，而無法及時獲取、理解和有效利用信息，被排斥在現(xiàn)代信息資源以外，特別是網(wǎng)絡信息資源以外，日益相對落后、邊緣化的那部分人群”[8]。在各利益博弈主體業(yè)已確定的情況下，農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱主要存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部、村干部與村民以及“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間，并據(jù)此在政治市場內阻撓政策推行、扭曲貧困識別。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的信息不對稱，導致在選定“精準識別”的執(zhí)行者時出現(xiàn)逆向選擇的問題。根據(jù)丁煌教授“政策執(zhí)行主體逆向選擇”[9]的觀點，貧困識別過程中的逆向選擇就是指基于信息不對稱與個人利益考慮，村干部(代理人)利用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(委托人)的信息“優(yōu)勢”，在博弈過程中為自己牟利，從而使這一過程偏離信息缺乏者的意愿。在精準扶貧政策的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法準確探知各村干部的真實想法，只能通過一些外在特征與行政經(jīng)驗來選擇政策執(zhí)行者，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)行政策的人選未能獲得清晰準確的認識進而做出不正確的判斷，則會由“不適當”的人選來具體執(zhí)行政策，最終導致貧困識別出現(xiàn)偏差。在貧困農(nóng)村地區(qū)，由于財政資金匱乏、行政人員緊缺，各村干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行公共政策方面扮演著重要的角色。就對每個村莊各家各戶的具體情況了解程度來說，村干部往往比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解得更細、更精準。一般來說，除特殊的大規(guī)模的調研之外(如人口普查)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關本鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄各村的信息資料大都來自各村干部的匯報。這也就意味著，在精準扶貧政策執(zhí)行的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過貧困識別機制所收集到的“貧困戶”信息存在被村干部出于個人利益考慮而“閹割”的可能。一旦信息弄虛作假，就難以達到對“真貧困”的精準識別。

第二，村干部與村民之間的信息不對稱，導致在瞄準貧困過程中出現(xiàn)“暗箱操作”問題。即使克服了政策執(zhí)行人選過程中的逆向選擇問題，選擇了政策執(zhí)行的適合人員，但由于村干部與村民之間亦存在信息的不對稱問題，也難免會在貧困識別過程中陷入“暗箱操作”的泥潭，影響精準扶貧政策的推進。相比于普通村民，村干部占據(jù)著對精準扶貧政策的絕對信息優(yōu)勢，這種優(yōu)勢不單單體現(xiàn)在對中央精準扶貧政策的一般認識與把握上，更體現(xiàn)在對細化到本村具體名額與指標信息方面的了解甚至是壟斷。尤其是在貧困認定標準模糊或識別對象貧困程度差異不大的情況下，村干部在貧困認定方面更是擁有極大的自由裁量權。由于存在這種信息不對稱，在“經(jīng)濟人”本性的驅使下，村干部們往往會利用自己手中的信息優(yōu)勢，在貧困識別過程中將絕大部分政策資源用于自己的私人利益，在利益博弈中搞“偏袒”、甚至“吃獨食”，鋌而走險地開展“人情扶貧”“關系扶貧”。換句話說，貧困識別過程中，由于村干部與村民之間的信息不對稱，可能會出現(xiàn)貧困認定時的“唯長官意志”，嚴重背離精準扶貧政策的要旨。

第三，“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間的信息不對稱問題，導致利益博弈之后出現(xiàn)“扶富不扶貧”的尷尬境地。以執(zhí)行精準扶貧政策的村干部為圓心、對政策信息的把握程度為半徑(圓心周圍影響能力最大)，由圓心向外體現(xiàn)為“信息優(yōu)勢”到“信息弱勢”村民的逐漸過渡?！靶畔?yōu)勢”村民往往與村干部保持密切關系、家庭經(jīng)濟情況較好、個人能力素質較強、對政策信息了解更及時理解更充分，屬于農(nóng)村中較有勢力的群體。而“信息弱勢”村民則剛好相反，他們疏遠于農(nóng)村中的“權力階層”，是精準扶貧的對象卻因個人素質能力較弱而對政策信息認識不到位，難以在“博弈”貧困名額時的“公平競爭”中捍衛(wèi)自己的權利。很明顯，在精準扶貧政策的推行過程中，這兩類人之間存在嚴重的信息不對稱的問題。由于前者與村干部關系密切、消息靈通并且經(jīng)濟文化素質等各方面實力較強，“信息優(yōu)勢”村民相較于“信息弱勢”村民具有明顯的信息優(yōu)勢。傳統(tǒng)貧困識別機制中“個人申報、民主推薦、村組織審核確定”的一套程序暗含著貧困認定過程中利益博弈的“競爭原則”，競爭便意味著“優(yōu)勝劣汰”。由于“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間存在信息不對稱，再加上貧困認定標準模糊，博弈的勝出者往往是消息靈通、經(jīng)濟條件較好的村民，真正需要救助者卻并沒有得到實惠。“信息弱勢”村民因為太過“邊緣”，要么未能認識到屬于自己的利益被搶占，要么即使在意識到自己的利益被侵犯時，也往往只能默默地承受，因為他們反抗能力微弱，哪怕只是向上級部門說說話、寫寫信，對他們來說也是一種挑戰(zhàn)。換句話說，在利益博弈過程中真正的貧困者往往得不到被扶貧的機會，而信息不對稱的問題是導致這一現(xiàn)象的關鍵。

三　沖出困境：降低貧困識別過程中信息不對稱的路徑選擇

在農(nóng)村貧困識別過程中，信息不對稱主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部、村干部與村民以及“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間，嚴重影響貧困識別的精準程度，降低信息不對稱的策略也可以對應以上三組博弈方的具體情況分別來安排。

(一)規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的信息不對稱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間信息不對稱主要導致對精準扶貧政策執(zhí)行人選把握不準，以致于出現(xiàn)逆向選擇的問題，讓某些不稱職的村干部有可乘之機。因此，為降低信息不對稱，可從規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為著手，具體可以從三個方面展開。其一，派遣鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部以引入競爭機制。相比于村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部個人資質的信息了解更多，在選擇政策執(zhí)行者時判斷依據(jù)更可靠。同時，在貧困識別過程中，與村干部單獨負責相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部的派遣使得其與村干之間形成某種競爭，不容易造成政策執(zhí)行信息壟斷。這直接或間接地降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的信息不對稱。其二，建立相應團隊激勵約束機制。為了防止駐村干部與村干部團隊在貧困識別過程中因為信息不對稱而出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，必須對團隊成員采取相應的激勵約束機制。侯光明教授對此做了深入研究，首先，確定團隊成員最優(yōu)激勵系數(shù)與團隊產(chǎn)出定額；其次，通過建立高效率的測評系統(tǒng)對團隊成員進行測評，分辨出成員是否努力工作；最后，依據(jù)測評結果，對團隊成員給予不同的報酬，努力工作者給予激勵性報酬，非努力工作者只支付固定工資。這種辦法使得團隊成員的最優(yōu)選擇是努力，而非偷懶，可較好地解決團隊中的“搭便車”問題[10]。其三，用行政倫理來規(guī)范政策執(zhí)行者的行政行為。行政倫理旨在分析行政人員在政策執(zhí)行過程中所應有的價值道德、行為規(guī)范以及義務與責任。由于在貧困識別過程中存在信息不對稱，委托人(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)實質上無法為代理人(村干部或駐村干部)制定出詳細的行為規(guī)范以及完備的約束制度，尤其是在選擇不適當?shù)娜藖韴?zhí)行政策的情況下，對代理人的約束管控更困難。為了降低他們之間的信息不對稱，就需要加強行政倫理建設，幫助政策執(zhí)行者樹立崇高正義的信仰與內心法則，以期在貧困識別過程中，利用手中的優(yōu)勢信息為政策執(zhí)行服務。綜上所述，通過派遣鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部并建立團隊激勵約束機制，以及加強對政策執(zhí)行者的行政倫理建設，可有效克服由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間信息不對稱所造成的問題，提高工作效率與貧困識別精準度。

(二)加強政策宣傳與執(zhí)行監(jiān)督，降低村干部與村民之間的信息不對稱

村干部與村民之間的信息不對稱主要在于村干部對政策信息的把控，并以之來實現(xiàn)貧困認定過程中“暗箱操作”的目的。針對這一特征，降低信息不對稱的方法主要有兩點。其一，加強精準扶貧政策宣傳。村干部與村民間信息不對稱的形成，暗箱操作問題的出現(xiàn)，關鍵在于村干部對政策信息的把控甚至壟斷，通過絕對的政策信息優(yōu)勢在利益博弈中為自己謀私利。而降低這種信息不對稱的最有效方法就是加強政策宣傳。通過有效的政策宣傳降低普通村民獲得政策信息的成本，使得與精準扶貧政策相關的名額、指標與要求被村民們及時掌握、充分理解，讓貧困識別在“眾目睽睽之下”進行，消解村干部得以為自己謀利的信息優(yōu)勢。其二，改善對精準扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督。政策執(zhí)行監(jiān)督有助于及時了解政策執(zhí)行信息，因此上級部門往往會定期或不定期地對政策執(zhí)行人員進行監(jiān)督，或者號召普通民眾進行監(jiān)督。但問題在于前一種監(jiān)督方式因耗時耗力而使得監(jiān)督主體疲于應付，而后一種監(jiān)督方式猶如“無的放矢”，監(jiān)督效果往往并不明顯。在這種情況下，對于精準扶貧政策執(zhí)行人員的監(jiān)督，可采用“火警”監(jiān)督這一有效的監(jiān)督彌補手段。所謂“火警”監(jiān)督是指當政策調試對象感到其利益被政策執(zhí)行者傷害時，通過書信、電話以及上訪等方式向政策執(zhí)行者所在部門或上一級部門描述問題、反映情況。通過這種方式，政策制定者可以很容易地獲取到政策執(zhí)行者的行為的信息。一旦政策執(zhí)行者認識到這種“火警”監(jiān)督的存在，就會考慮與執(zhí)行政策制定者制定的政策或交付的任務，“火警”監(jiān)督是一種非常重要的將交易成本最小化的方式[11]。不難看出，加強政策宣傳、改善政策監(jiān)督，可以有效降低農(nóng)村貧困識別過程中村干部與村民之間的信息不對稱問題。

(三)完善行政理念與政策標準，消解“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間的信息不對稱

“信息優(yōu)勢”與“信息弱勢”村民之間的信息不對稱往往造成貧困識別過程中“選富不選貧”、幫扶過程中“扶富不扶貧”的惡劣結果。究其原因，是建立在不對等信息基礎之上的所謂“公平競爭”“個人申報、民主推薦、村組織再審核確定”的一套貧困識別程序往往并不能達到對貧困的精準識別，只是依靠貧困識別對象來實現(xiàn)對貧困的精準識別往往并不能取得預期效果。因而，應對這一信息不對稱問題可從兩個方面著力。其一，在貧困識別過程中，政策執(zhí)行者要轉變行政理念，對于識別信息不能“被動等候”而應“主動搜集”。“個人申報、民主推薦”的一套貧困識別程序雖然突出了普通民眾在政策執(zhí)行過程中的主體地位，但卻由于事實上的不公平競爭而出現(xiàn)貧困識別誤差，從側面反映了政策執(zhí)行者“被動等候”識別信息的一種行為方式。為了降低村民間的信息不對稱及其危害，在貧困識別過程中政策執(zhí)行者應該轉“被動等候”為“主動探尋”。在農(nóng)村貧困識別過程中，主動探尋意味著走訪村莊，進行挨家挨戶貧困信息調查，在“進百村、訪千家”的基礎上實現(xiàn)政策執(zhí)行者與普通村民的直接接觸，縮短中間環(huán)節(jié)，以便消解村民之間“不公平競爭”的必要性基礎，降低“信息優(yōu)勢”村民利用信息優(yōu)勢排擠“信息弱勢”村民的可能性，從而提高貧困識別的準確性。其二，在細化貧困標準的基礎上建檔立卡。貧困標準模糊是貧困識別過程中難以瞄準“靶心”的主要原因，也是滋生信息不對稱的“溫良土壤”，細化貧困標準尤為重要。在標準細化的基礎上，立足精準扶貧政策的基本要求，對各村、各戶、各人的實際情況進行準確識別。在鎖定“貧困農(nóng)村、貧困家庭、貧困個人”的基礎上采集信息以建檔立卡，穩(wěn)固貧困識別成果。針對“真貧困”家庭與個人的建檔立卡工作不僅有助于降低精準識別環(huán)節(jié)的信息不對稱，而且通過“依卡發(fā)放、直接到卡、個人領取”的形式實現(xiàn)扶貧資金的精準、及時放領，縮短代理鏈條，也有助于降低精準扶貧政策執(zhí)行過程中精準幫扶、精準管理與精準考核環(huán)節(jié)的信息不對稱。

總的來看，精準扶貧政策的出臺與實行反映了國家“脫貧摘帽”的勇氣與決心。精準扶貧的前提在于精準識別，而農(nóng)村貧困識別過程中的信息不對稱造成了識別偏差。對農(nóng)村貧困識別過程中信息不對稱的消解絕不僅僅只有以上方法，而且，在實踐過程中，以上幾種方法也不應該單獨使用，應該兼舉并用。

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(責任編校：舒陽曄)

Information Asymmetry: Dilemma of Rural Poverty Recognition

YANGXiao-long

(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350, China)

Accurate recognition of poverty is the most important part of the "precision" plan which is a targeted approach to poverty alleviation in China. To accurately recognize rural poverty, we need to be equipped with information. However, recognition of poverty is challenged by the problem of information asymmetry between the town government and the village cadres, between the village cadres and the villagers, and between villagers who have access to information and those who don′t. To solve the problem and improve the situation, we need to make efforts to 1) regulating the behavior of those who are responsible for the implementation of the targeted poverty relief programs, 2) better publicizing the poverty relief policies and supervising the implementation of them, 3) improving our administrative philosophy and providing more detailed poverty standards.

rural poverty; recognition of poverty; precise poverty alleviation; information asymmetry

2016-05-30.

楊小龍(1991—)，男，甘肅隴南人，南開大學周恩來政府管理學院在讀碩士，研究方向：公共政策與組織理論。

F323.8

A

1673-0712(2016)04-0007-05