王夢露

[摘 要]近二十幾年來，城管執(zhí)法為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)秩序的安定以及社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型提供了便利，做出了貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，城管人員的暴力執(zhí)法導(dǎo)致在公眾心目中政府的形象大不如從前，使得政府進(jìn)行的其他各項(xiàng)工作也受到了不良的負(fù)面影響，從而降低了政府的公信力。筆者試圖對城管執(zhí)法的基本問題的闡述，深入分析我國現(xiàn)行城管執(zhí)法中存在的問題，以及該問題產(chǎn)生的主要原因，提出相應(yīng)的對策和建議，為構(gòu)建和諧社會(huì)獻(xiàn)出自己的一份綿薄之力。

[關(guān)鍵詞]城管執(zhí)法；成就；問題；對策

[中圖分類號(hào)]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0049 — 03

一、城管執(zhí)法的基本問題概述

在對城管執(zhí)法的現(xiàn)狀進(jìn)行縝密的分析前，必須對與之有關(guān)的一些基本概念先作了解。對這些簡單的基礎(chǔ)理論問題做一番介紹，有利于我們在理論層面上理解和看待城管執(zhí)法這一問題，為本文的后續(xù)的探討作鋪墊。

（一）與城管執(zhí)法的有關(guān)的基本概念

1.城管執(zhí)法的概念

城管執(zhí)法是指按照《處罰法》、《行政強(qiáng)制法》和其他有關(guān)的地方性法規(guī)，城管執(zhí)法主體在相關(guān)的管理領(lǐng)域中，行使相對集中的行政處罰權(quán)。在管理領(lǐng)域里城管執(zhí)法作為一種重要手段，有助于城市的和諧發(fā)展。城管執(zhí)法在中國經(jīng)常被簡而稱之為“城管”，與“城市管理”的含義相混淆。事實(shí)上，這是是兩個(gè)根本不一樣的名詞，在廣義上的城市管理是指城區(qū)內(nèi)公共管理與社會(huì)服務(wù)的總和。然而城管執(zhí)法偏重于執(zhí)行，屬于城市管理中的末端環(huán)節(jié)。因此，筆者所研究的是城管執(zhí)法，而不是“城市管理”。①

2.城管執(zhí)法的范圍

城管執(zhí)法涉及范圍很廣，可以落實(shí)到人民群眾的生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面。中國并沒有明確制定城管執(zhí)法的領(lǐng)域，因而各地方政府可以聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際情形，因地制宜的規(guī)定城管執(zhí)法的范圍。比如，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第11條規(guī)定的上海城管執(zhí)法范圍有八項(xiàng)，分別是：市容環(huán)衛(wèi)、市政、水務(wù)、房屋、環(huán)保、工管等。而武漢的城管執(zhí)法的主要職能有十五項(xiàng)，分別包括：市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)護(hù)、市政、房屋、工管、城市規(guī)劃、建筑管理等?？梢杂纱丝闯?，這兩座城市的城管執(zhí)法范圍盡管有些差別，但基本的領(lǐng)域相似，并不能涵蓋全部。

（二）城管執(zhí)法的部門

我國城管部門，是根據(jù)1996年《政處罰法》第十六條設(shè)立的，它把之前分別屬于環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生等職能部門權(quán)力中有關(guān)處罰的個(gè)別權(quán)力分割出來，全部或者部分的集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政處罰權(quán)的行使職責(zé)，以完成維護(hù)市容環(huán)境和城市秩序任務(wù)。

執(zhí)法部門的建立，解決了行政執(zhí)法中長期存在的問題，重復(fù)了處罰，責(zé)任重疊和效率低下等問題，改善了城市面貌，維護(hù)了城市秩序，發(fā)揮了重要作用，有其存在的必要性。但是，伴隨著社會(huì)的迅猛發(fā)展以及城市化的推進(jìn)，執(zhí)法過程中很多的疑難雜癥及尖銳沖突一天天的暴露出來，使得執(zhí)法部門和有關(guān)主體在執(zhí)法時(shí)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

二、目前城管執(zhí)法的問題及原因分析

（一）執(zhí)法工作取得的相關(guān)成效

從執(zhí)法隊(duì)伍創(chuàng)立以來，學(xué)理界對其的討論研究就未曾停歇過。任何事物都具有兩面性，有利也有弊，在夾雜著肯定與否定的聲音中，城管執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)過了十幾年，其地位也日益重要，對經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展有著不可否認(rèn)的作用，尤其是在改善管理領(lǐng)域方面取得了良好的效果。筆者認(rèn)為，通過近些年執(zhí)法人員的共同努力，以及該工作的切實(shí)實(shí)踐，的確取得了一定成果，具體總結(jié)如下：

1.解決了之前存在的城市管理多頭執(zhí)法與職權(quán)交叉的問題

行政執(zhí)法人員數(shù)量多、執(zhí)法機(jī)構(gòu)復(fù)雜，政府面臨著較大經(jīng)濟(jì)壓力；其中執(zhí)法人數(shù)盡管較多，但絕大多數(shù)都是在自己所在的管理范圍內(nèi)執(zhí)行，對某些存在法條競合的違法事件很難作出完全準(zhǔn)確無誤的判斷，從而出現(xiàn)一個(gè)違法行為有多個(gè)部門進(jìn)行執(zhí)法的情況。這不僅沒有給政府解決這些管理難題提供便利，反而妨礙了政府職能的轉(zhuǎn)變，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。自從城管執(zhí)法部門建立后，通過獨(dú)立行使綜合執(zhí)法權(quán)，克服了多部門聯(lián)合執(zhí)法的弊端，并對涉及多條法規(guī)的違法行為作出了行之有效的處理。

2.執(zhí)法效率的提高，政府財(cái)政支出的減少

由原來的合并執(zhí)法轉(zhuǎn)變成綜合執(zhí)法，城管執(zhí)法通過利用多個(gè)部門的相對獨(dú)立的處罰權(quán)，不單重整了人力資源，還縮減了政府的財(cái)政支出和行政成本。并且與之前的執(zhí)法成效相比較，行政執(zhí)法的效率也提高不少。在此之前，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力往往與利益相關(guān)聯(lián)，遇見有利可圖的事各部門都爭相去管；對沒有經(jīng)濟(jì)益處的案件則大多互相推諉。這不但會(huì)導(dǎo)致重復(fù)了處罰，更有可能會(huì)激發(fā)官與民的沖突。自從城管部門建立之后，多個(gè)部門的職能由城管執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，不光克服了在城市管理領(lǐng)域中多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法的缺陷，還節(jié)省了行政成本和提高了行政效率，避免了機(jī)構(gòu)過度龐大，更大程度上的保護(hù)了執(zhí)法對象的正當(dāng)權(quán)利。

（二）目前執(zhí)法過程中存在的問題及原因

雖然在中國城管執(zhí)法的工作獲得較大進(jìn)步，卻仍然存在一些難題阻礙城管執(zhí)法進(jìn)一步的發(fā)展。這些問題引發(fā)的觸目驚心之案例，數(shù)不勝數(shù)。司機(jī)孫某在2009年10月的某日，開著公司的面包車，碰見“鉤子”陳某被其欺騙，甚至還遭到打罵、逮捕以及處罰，孫某后為證明他的清白自斷一手指。①七十多歲的菜農(nóng)張某于2010年11月某天到鄭州賣地瓜，被有關(guān)執(zhí)法人員掀翻了攤子，還被連著打臉；2011年在遼陽市某小區(qū)門口，執(zhí)法人員與當(dāng)事人周某發(fā)生沖突，致其當(dāng)場死亡；2012年6月，昆明某大學(xué)生因多看了兩眼城管執(zhí)法，被3名城管人員拉到邊上的胡同進(jìn)行暴打；2013年8月，湖南臨武的城管使用暴力執(zhí)法，在街上當(dāng)場打死了瓜農(nóng)鄧某。

從這些案例中可以看出城管在執(zhí)法過程中還存在諸多的問題，因此找到相應(yīng)的解決之道尤為重要，但是在找到解決方案之前，我們須知出現(xiàn)這些問題的原因有哪些，從而方能達(dá)到對癥下藥的初衷。作者歸納了執(zhí)法中存在的主要問題及其原因，包括以下幾個(gè)方面：

1.執(zhí)法過程中體制不完善

首先是城市管理組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門沒有統(tǒng)一的模式，每個(gè)城市管理和執(zhí)法部門是根據(jù)自己的實(shí)際情況來決定如何建立，有些是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，有些是來自其他部門；第二，部門名稱也沒有統(tǒng)一，有的叫城管執(zhí)法局，有的叫城管執(zhí)法大隊(duì)等；第三，執(zhí)法部門標(biāo)志不規(guī)范，有的部門甚至都沒有自己的標(biāo)志；第四，編制人員不規(guī)范，根據(jù)規(guī)定，城管執(zhí)法人員必須是公務(wù)員的身份，而實(shí)際情況并非如此，很多人都是聘任制，執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定。

體制之所以不完善的原由是多種多樣，其一是沒有法律制度作為后盾，執(zhí)法人員的執(zhí)法地位并無明文規(guī)定；其二是執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不明，有些從屬于建設(shè)局，而有些則具有獨(dú)立的行政權(quán)。其三是城管執(zhí)法部門建立尚不久，對某些體制上的弊端則尚需時(shí)日逐漸健全。

2.執(zhí)法部門的法律地位不明，并缺乏執(zhí)法依據(jù)及執(zhí)法監(jiān)督

于1996年10月1日實(shí)施的《處罰法》設(shè)立了“相對集中行政處罰權(quán)”的制度并提出了綜合執(zhí)法的方式。然而執(zhí)法部門到底具不具有主體資質(zhì)，是不是正當(dāng)?shù)闹黧w，該疑問一直都是學(xué)術(shù)界研究探討的焦點(diǎn)。筆者對城管執(zhí)法具不具有國家行政權(quán)力暫且不談，其在行使行政處罰權(quán)時(shí)通常是以其他部門的名義，處罰書上也蓋的是其他機(jī)構(gòu)的公章。按照憲法與法律的有關(guān)規(guī)定，凡是國家重要行政機(jī)構(gòu)的成立，首先應(yīng)遵循正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颍墓茌狀I(lǐng)域、職責(zé)權(quán)力等方面需要依法設(shè)立。然而城管執(zhí)法局的成立沒有通過規(guī)定程序，向國務(wù)院報(bào)批并向人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，從而作者能得出：城管執(zhí)法局的成立不符有關(guān)法律的程序，并不是合法設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。②執(zhí)法部門的地位沒有法律明文規(guī)定，歸根到底是由于它沒有通過合法的授權(quán)而成立，其成立也未經(jīng)過合法正當(dāng)?shù)某绦?，?zhí)法人員有關(guān)職責(zé)、管理領(lǐng)域等法律也未做出明確規(guī)定，同時(shí)在法律制度上缺少保證。

在城市管理和執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到無法可依的尷尬局勢。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程當(dāng)中通常是借法執(zhí)法，遵循“職責(zé)一致原則”的法治要求，每個(gè)組織在被給予權(quán)力的同時(shí)也賦予了相應(yīng)責(zé)任，因而權(quán)力與職責(zé)必須相統(tǒng)一。武漢市還首次向城管部門派駐民警協(xié)助執(zhí)法，這也表明，有關(guān)部門在處理城管執(zhí)法遇到的問題時(shí)，首先想到的是強(qiáng)制而非監(jiān)督。③

3.城管執(zhí)法程序不規(guī)范

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在現(xiàn)場進(jìn)行處罰的行政執(zhí)法人員應(yīng)遵照如下的程序：（1）表明身份；（2）原因；（3）對當(dāng)事人的陳述和論證的機(jī)會(huì)；（4）對記錄；（5）生產(chǎn)處罰決定；（6）備案；（7）執(zhí)行。但從現(xiàn)實(shí)情形看來，完全依照規(guī)定的程序進(jìn)行執(zhí)法的人員并不在多數(shù)。出現(xiàn)此種情景的主要是因?yàn)閳?zhí)法人員的法律意識(shí)薄弱，傾向于個(gè)人主義，在思想上對待執(zhí)法工作不認(rèn)真。從任何一個(gè)城管執(zhí)法人員和行政人員和行政人員在沖突和暴力中可以發(fā)現(xiàn)深層次的本質(zhì)是城管執(zhí)法程序不規(guī)范，從而激發(fā)了雙方的矛盾，城管執(zhí)法人員必須嚴(yán)格依法執(zhí)法，根據(jù)執(zhí)法程序，以防止執(zhí)法違法現(xiàn)象。

4.有些城管執(zhí)法人員素質(zhì)較低，觀念陳舊，法律意識(shí)有待提高

我國目前的城管執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成較為繁雜，個(gè)別執(zhí)法人員受到的教育的有限，也沒有接受過專業(yè)的法律教育以及上崗前也未進(jìn)行基本的素質(zhì)培訓(xùn)，在執(zhí)法過程中，不按照程序和規(guī)定執(zhí)法的情況不在少數(shù)。因?yàn)闆]有法律知識(shí)儲(chǔ)備，法制思維沒有樹立起來，執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中經(jīng)常不程序執(zhí)法，甚至出現(xiàn)了以暴力執(zhí)法的方式。再加上城管執(zhí)法隊(duì)伍采取的是合同制，人員之流動(dòng)性較強(qiáng)，從而要保證執(zhí)法隊(duì)伍的整體質(zhì)量難上加難。

5.與其他部門的工作有交叉，易導(dǎo)致執(zhí)法的重疊與沖突

在當(dāng)前城市管理的實(shí)踐中，“一事多管”的情況時(shí)常有之，這會(huì)導(dǎo)致一些違章的人在涉嫌有不法行為時(shí)，難免有承受兩次或者更多次的處罰的情況，從而產(chǎn)生一定的不必要的誤解與摩擦，使得雙方的矛盾加劇。另外，由于執(zhí)法部門間的職責(zé)不清、權(quán)限不明，在職權(quán)上的造成交叉。因而，這會(huì)使得在遇到問題需解決時(shí)，這些部門之間互相推諉扯皮或是互相爭搶邀功，不管出現(xiàn)上述任何一種情況，將都不會(huì)有利于有效的實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。

三、完善我國城管執(zhí)法的對策

（一）健全執(zhí)法體制

根據(jù)執(zhí)法部門所面臨的各種困境以及沖突的根源，要求我們建立健全相關(guān)的機(jī)制。而執(zhí)法體制不健全是諸要破解城管執(zhí)法的困境，首當(dāng)其沖的就是要完善執(zhí)法體制。

1.規(guī)定執(zhí)法部門的名稱、標(biāo)志及服裝

依據(jù)憲法和行政法中涉及設(shè)立行政機(jī)構(gòu)的相關(guān)原則，使中央到地方層層按級(jí)成立執(zhí)法部門。在中央建立全國城市管理和執(zhí)法，作為國家的城市管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。在地方則設(shè)立地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即分別成立省級(jí)和市級(jí)的城管執(zhí)法局、縣級(jí)的城管執(zhí)法分局，從而分別從屬同級(jí)政府的職責(zé)部門下進(jìn)行管理。從而使得下級(jí)執(zhí)法部門受上級(jí)執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)執(zhí)法部門受中央執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)公安系統(tǒng)標(biāo)識(shí)和服裝生產(chǎn)的規(guī)定，自上而下的制定同一的執(zhí)法標(biāo)志及服飾，使執(zhí)法人員的隊(duì)伍更加統(tǒng)一規(guī)范、正式合體。

2.健全執(zhí)法問責(zé)及監(jiān)督制度

筆者建議首先中央政府要及早設(shè)置有關(guān)執(zhí)法問責(zé)的法律制度，然后各地方的政府在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上完善執(zhí)法問責(zé)制度，使得執(zhí)法部門可以明確各自的職能和權(quán)力及其相關(guān)的責(zé)任義務(wù)。各地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過進(jìn)一步將法律規(guī)定的職責(zé)落實(shí)到每個(gè)人和每個(gè)崗位，使得執(zhí)法人員在執(zhí)法管理中能依法約束自己的執(zhí)法行為，真實(shí)的做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。有效的健全監(jiān)督及制約制度包括內(nèi)部監(jiān)督制度及外部監(jiān)督制度，內(nèi)部監(jiān)督要求執(zhí)法部門在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)定與之關(guān)聯(lián)的責(zé)任考核制及其獎(jiǎng)勵(lì)懲處政策，同時(shí)成立專門的與之相對應(yīng)的部門來負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行，從而防止流于形式；外部監(jiān)督則要求執(zhí)法部門的工作消息公開透明，落實(shí)政務(wù)公開，監(jiān)督執(zhí)法人員依法開展科學(xué)文明執(zhí)法行動(dòng)，建立健全城管執(zhí)法舉報(bào)、投訴舉報(bào)受理制度，通過媒體輿論監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督使問責(zé)監(jiān)督制度得以實(shí)現(xiàn)。

（二）建立健全有關(guān)執(zhí)法部門的法律法規(guī)體系

1.明確執(zhí)法部門的法律地位及執(zhí)法依據(jù)

中央政府應(yīng)該盡快的通過立法的形式來制定一部關(guān)于城管執(zhí)法的法律，這樣才能從根源上解決執(zhí)法部門的法律地位不明確的問題，才能提高執(zhí)法部門在社會(huì)群眾中的公信力，加強(qiáng)執(zhí)法部門的權(quán)威。并且，規(guī)定執(zhí)法部門在全國范圍內(nèi)的職責(zé)和權(quán)力，確定處罰力度的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，盡量的控制執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的行使，在法律層面上來杜絕權(quán)力濫用、假公濟(jì)私等行政不公的行徑，使執(zhí)法人員在管理行政中做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。

2.增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性

由于城管執(zhí)法的范圍涉及的領(lǐng)域眾多，條目眾多，其中某些法律法規(guī)的個(gè)別條款并不能在當(dāng)前執(zhí)法領(lǐng)域的工作中得到應(yīng)用，所以創(chuàng)建一部可操作性較強(qiáng)的緊跟時(shí)代步伐的法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。城管部門可以通過與司法機(jī)關(guān)相聯(lián)合，用公示、聽證等形式向人民群眾和有關(guān)職責(zé)機(jī)構(gòu)收集更多意見，對目前執(zhí)行中法律法規(guī)進(jìn)行整理與審查，有助于找到在這些法律中存在的合法但不合理?xiàng)l款、不與時(shí)俱進(jìn)的條款以及自由裁量權(quán)過大的處罰條文，從而可以及時(shí)的向相關(guān)立法機(jī)關(guān)提出修改建議，使得修訂后的法律法規(guī)更具有操作性。

（三）規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法程序

盡管《行政強(qiáng)制法》己經(jīng)頒布施行，然而執(zhí)法部門在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)，“重實(shí)體輕程序”的現(xiàn)象依舊普遍。筆者認(rèn)為行政程序主要包括簡易程序、一般程序、聽證程序執(zhí)行程序，每一個(gè)程序都有其具體的步驟，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中必須嚴(yán)格按照程序。第二，在法律法規(guī)中沒有進(jìn)行規(guī)定的內(nèi)容，可按照有關(guān)的法律原則，參照本機(jī)構(gòu)實(shí)際工作的開展，制定適合當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的程序。第三，啟動(dòng)監(jiān)督制約機(jī)制，來保證執(zhí)法程序制度的順利運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1.提高進(jìn)入門檻，加強(qiáng)用人管理

比照公務(wù)員選取要求向社會(huì)公開透明的招考，使優(yōu)勝略汰、擇優(yōu)錄用的制度得以形成。挑選人才時(shí)，將學(xué)歷是法律專業(yè)的或通過司法考試作為參加考試的一項(xiàng)要求，在同等條件下優(yōu)先錄取具有法律專業(yè)知識(shí)的綜合性人才，最終目標(biāo)是建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

2.提高執(zhí)法人員的執(zhí)法技巧

第一，言談舉止要文明。切忌執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中使用野蠻粗暴等方式。第二，學(xué)會(huì)尊重執(zhí)法對象，切勿故作姿態(tài)。才能獲得人們對執(zhí)法工作的理解與支持。第三，執(zhí)法方式要以教育勸導(dǎo)為主。在執(zhí)法過程中要求執(zhí)法主體注重對當(dāng)事人耐心勸導(dǎo)，向其進(jìn)行普法教育并講明該行為危害性，從而達(dá)到使其自覺規(guī)范行為的目的。第四，執(zhí)法要公平，杜絕徇私枉法。對待當(dāng)事人應(yīng)一律平等，防止執(zhí)法人員因個(gè)人的情感情緒影響標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法行為，懲處力度及應(yīng)當(dāng)告訴而不告訴當(dāng)事人的事項(xiàng)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕