黃 軍

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

貴州省旅游行政管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

黃 軍

（興義民族師范學(xué)院， 貴州 興義 562400）

近年來(lái)，貴州省委、省政府高度重視旅游發(fā)展，旅游業(yè)已成為貴州國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展方面面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為促進(jìn)新形勢(shì)下旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，貴州各級(jí)地方政府應(yīng)加大旅游行政管理內(nèi)在規(guī)律研究，轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化職能，充分發(fā)揮行政管理職能在旅游業(yè)發(fā)展中的助推作用，切實(shí)推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。

貴州旅游；行政管理體制；行政職能

一、貴州旅游業(yè)發(fā)展總體概況

“十二五”以來(lái)，全省5A級(jí)景區(qū)從2家增至4家，4A級(jí)以上景區(qū)從18家增至61家，成功創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)3家。旅行社從260家增至356家，星級(jí)酒店增至349家，旅游客運(yùn)車(chē)輛增至1500余輛，持證導(dǎo)游突破1.2萬(wàn)人。[1]國(guó)家級(jí)、省級(jí)景區(qū)，生態(tài)示范園、旅行社、星級(jí)酒店、旅游交通工具等旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的不斷改善和增強(qiáng)，使旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷壯大，大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)格局已基本形成,在助推貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用日益凸顯。

2015年貴州全年接待游客約3.6億人次，旅游總收入約3500億元，分別比2014年度增長(zhǎng)17%和20%以上。其中接待入黔旅游者1.66億人次，是2014年的0.6倍，實(shí)現(xiàn)了旅游大省的階段性發(fā)展目標(biāo)。2015年1月至11月，全省接待入境游客86.8萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)10.07%，實(shí)現(xiàn)外匯收入1.83億美元，同比增長(zhǎng)6.6%。

二、貴州省旅游發(fā)展中行政管理的主要經(jīng)驗(yàn)

1.改革旅游行政管理體制

旅游由產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)向事業(yè)和社會(huì)層面的轉(zhuǎn)變，不僅僅是我們的認(rèn)識(shí)在深化，也要求旅游管理職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變[2]。為規(guī)范我省旅游行政管理，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)方面，省政府根據(jù)國(guó)發(fā)2號(hào)文件賦予貴州文化旅游發(fā)展創(chuàng)新區(qū)的戰(zhàn)略定位，制定了《貴州生態(tài)文化旅游創(chuàng)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)全省旅游發(fā)展戰(zhàn)略作了宏觀要求；制定了《關(guān)于深化改革開(kāi)放加快旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干意見(jiàn)》，把旅游發(fā)展指標(biāo)納入各級(jí)政府目標(biāo)績(jī)效考核體系，加大旅游發(fā)展在考核體系中的權(quán)重。在旅游行政管理體制改革方面，理順行政管理體制，增添了強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力，做好“撤局改委”工作，如貴陽(yáng)、遵義、銅仁、黔西南、黔東南5個(gè)市州已設(shè)立旅發(fā)委，其余市（州）均啟動(dòng)“局改委”工作。同時(shí)全省各地也積極抓好旅游行政管理體制改革，著力推動(dòng)政企分開(kāi)、事企剝離，不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建混合所有制主體，旅游行政管理體制正在規(guī)范化形成。

2.加強(qiáng)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)

一般而言，旅游公共服務(wù)體系包括旅游信息咨詢服務(wù)、旅游安全保障服務(wù)、旅游交通便捷服務(wù)、旅游便民惠民服務(wù)、旅游行政服務(wù)等五大方面。旅游公共服務(wù)體系建設(shè)具有公益性，與旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)有本質(zhì)的不同，很少有企業(yè)愿意投資旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，也就很難按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行操作。因此，政府必須在旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，由政府主導(dǎo)建設(shè)規(guī)劃、投入和提供旅游公共服務(wù)體系建設(shè)產(chǎn)品。近年來(lái)，貴州加大游公共服務(wù)體系建設(shè)投入，在全省布局了一批功能較為完善的旅游咨詢服務(wù)中心、房車(chē)露營(yíng)地、游客購(gòu)物中心、自駕游服務(wù)平臺(tái)。目前，全省88個(gè)縣市區(qū)全部貫通高速公路，旅游公共服務(wù)體系得到了切實(shí)改善。

3.加強(qiáng)旅游營(yíng)銷(xiāo)和招商引資

在當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府所扮演“守夜人”的角色站得比較靠后，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是間接的。但各國(guó)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的直接監(jiān)管比較重視。為努力把貴州建成旅游大省、強(qiáng)省，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，省政府高度重視旅游營(yíng)銷(xiāo)宣傳，以“走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”方式，把旅游業(yè)作為擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的有效載體，在境外數(shù)十個(gè)國(guó)家和地區(qū)、國(guó)內(nèi)上百個(gè)大中城市開(kāi)展?fàn)I銷(xiāo)推介，在央視推出“走遍大地神州·最美多彩貴州”整體品牌形象，選聘知名人士擔(dān)任貴州旅游文化大使、貴州旅游發(fā)展顧問(wèn)，依托新媒體、新技術(shù)創(chuàng)新旅游營(yíng)銷(xiāo)和服務(wù)，使貴州旅游美譽(yù)度和客源市場(chǎng)占有率不斷提升。全力以赴抓好旅游招商引資，2013年以來(lái)，省政府把“100個(gè)旅游景區(qū)”建設(shè)納入“5個(gè)100工程”作為推動(dòng)全省旅游投資融資、招商引資平臺(tái)，旅游項(xiàng)目開(kāi)工率、資金到位率不斷提高。一些500強(qiáng)企業(yè)，如中信集團(tuán)、中鐵集團(tuán)、貴航集團(tuán)等國(guó)內(nèi)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)先后落戶貴州，參與貴州旅游開(kāi)發(fā)，加速帶動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三、貴州旅游發(fā)展中行政管理存在的問(wèn)題

從貴州旅游發(fā)展情況來(lái)看，貴州旅游發(fā)展正處于大發(fā)展時(shí)期，擴(kuò)量、提質(zhì)、增效成為當(dāng)前旅游業(yè)面臨的三重任務(wù)，負(fù)重前行、統(tǒng)籌兼顧對(duì)旅游業(yè)形成新考驗(yàn)，旅游業(yè)提質(zhì)增效面臨較大壓力。這需要政府不斷豐富行政管理職能，健全完善旅游管理體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管。因此，在全面打造貴州旅游發(fā)展過(guò)程中，旅游行政管理方面還存在一些問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.旅游管理行政主體單一，旅游管理部門(mén)職權(quán)有限

目前，貴州省各地州市成立了旅游局，各級(jí)地方旅游局在旅游規(guī)劃、宣傳和營(yíng)銷(xiāo)、市場(chǎng)推廣、監(jiān)管、招商引資、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)等方面發(fā)揮了積極作用。但這種主要依靠旅游局為主的管理主體比較單一,缺乏社會(huì)團(tuán)體、公民及社會(huì)的參與。這種缺乏廣泛主體參與的旅游管理體制成為制約旅游業(yè)健康發(fā)展的瓶頸。再?gòu)娜÷糜萎a(chǎn)業(yè)來(lái)看，旅游業(yè)發(fā)展速度較快，面對(duì)逐漸形成的大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)邊界不清等現(xiàn)狀，各級(jí)旅游行政主管部門(mén)均面臨著“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題，既要結(jié)合本地實(shí)際，加速推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入，又要不斷創(chuàng)新旅游行政管理方式、方法，加強(qiáng)對(duì)旅游行業(yè)的有效監(jiān)管。而事實(shí)上，各級(jí)旅游局由于人力、物力、財(cái)力的限制，只能對(duì)旅行社、星級(jí)飯店、A級(jí)景區(qū)等少數(shù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)餐飲、購(gòu)物、交通、娛樂(lè)等傳統(tǒng)的旅游要素都很難發(fā)揮監(jiān)管作用，更難制定新舉措解決不斷涌現(xiàn)的旅游新業(yè)態(tài)。

2.政府旅游行政管理重視結(jié)果，而忽視問(wèn)題產(chǎn)生原因

旅游產(chǎn)業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，具有跨行業(yè)的綜合復(fù)雜性以及多環(huán)節(jié)配合的服務(wù)消費(fèi)特性，旅游產(chǎn)品之間的相互依賴非常強(qiáng)，需要服務(wù)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的提升與質(zhì)量保障,因此旅游行政管理也是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但在實(shí)際管理過(guò)程，卻缺乏相應(yīng)政策的配套。如針對(duì)導(dǎo)游擅自加購(gòu)物點(diǎn)問(wèn)題，就沒(méi)有從問(wèn)題根源解決，雖然《貴州省旅游條例》第五十六條明確規(guī)定：“旅行社聘用導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊(duì)人員應(yīng)當(dāng)依法訂立勞動(dòng)合同。勞動(dòng)合同約定的導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)人員勞動(dòng)報(bào)酬不得低于旅行社所在地最低工資標(biāo)準(zhǔn)。”但事實(shí)上這條規(guī)定并沒(méi)有起多大作用，因?yàn)槎鄶?shù)導(dǎo)游并不是旅行社導(dǎo)游，掛靠在導(dǎo)游服務(wù)公司的社會(huì)導(dǎo)游依舊沒(méi)有固定底薪，導(dǎo)游要生存，會(huì)擅自加購(gòu)物點(diǎn)。因此，在政府旅游管理的過(guò)程中,一定程度存在著不分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因,措施治標(biāo)不治本,就不能從根本上解決旅游業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題。

3.發(fā)展中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，降低了旅游行政管理的實(shí)際功效

在增長(zhǎng)方式上，一些地方政府片面關(guān)注旅游經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的效益，把它異化為某些形象工程，脫離了現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)有的人文關(guān)懷。在旅游管理方面，沒(méi)有理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，旅游景區(qū)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，經(jīng)營(yíng)管理粗放等問(wèn)題仍較突出，有的地方只重視旅游業(yè)開(kāi)發(fā)，但對(duì)引進(jìn)戰(zhàn)略合作者參與景區(qū)建設(shè)、管理的重要性意識(shí)不強(qiáng)，只注重眼前利益，局限于算景區(qū)門(mén)票收入的“小賬”，沒(méi)有從提升景區(qū)品牌形象，提高產(chǎn)業(yè)綜合帶動(dòng)效益的角度來(lái)算“大賬”，“招強(qiáng)引大”工作進(jìn)展緩慢，缺乏在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有號(hào)召力、品牌影響力的市場(chǎng)主體，行政管理在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的實(shí)際功效沒(méi)有充分發(fā)揮。

四、優(yōu)化貴州旅游行政管理的對(duì)策思考

1.改革旅游管理體制，加快社會(huì)化職能的轉(zhuǎn)移

針對(duì)旅游行業(yè)管理體制的不足，貴州省積極探索旅游管理體制改革，但改革措施偏重于發(fā)展層面，制度層面的創(chuàng)新內(nèi)容較少，一些地方和景區(qū)參與融入改革的動(dòng)力不足、意識(shí)不強(qiáng)，破解旅游業(yè)發(fā)展瓶頸的措施、手段還比較少。從總體上來(lái)看，改革仍然停留在傳統(tǒng)的微觀監(jiān)管層面，旅游宏觀調(diào)控方面的職能還相對(duì)較弱，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用也不顯著。為此，各級(jí)地方旅游行政管理部門(mén)要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》要求，加快社會(huì)職能的轉(zhuǎn)移，將導(dǎo)游培訓(xùn)、認(rèn)證，景區(qū)、星級(jí)酒店等級(jí)評(píng)定，旅游規(guī)劃資質(zhì)認(rèn)定等職能轉(zhuǎn)移給第三方，由旅游行業(yè)協(xié)會(huì)或其他有資質(zhì)的中介組織進(jìn)行認(rèn)定，從而充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的作用。各級(jí)地方旅游行政主管部門(mén)更應(yīng)把精力放在旅游業(yè)發(fā)展與其他相關(guān)行業(yè)和部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和市場(chǎng)的監(jiān)管等方面。這樣，在旅游行政管理社會(huì)化職能轉(zhuǎn)移后，可以減少管理部門(mén)的權(quán)力尋租，更能充分發(fā)揮其在市場(chǎng)中的中立作用，騰出更多精力用于旅游宏觀公共政策制定和以游客滿意為導(dǎo)向的微觀管理、服務(wù)體系建設(shè)。

2.加強(qiáng)旅游行政管理的行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)作為政府行政行為，與其他行政手段是有區(qū)別的，它不要求行政對(duì)人履行權(quán)利和義務(wù)，不具有強(qiáng)制性和法律效力，但它具有重要的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。隨著全省旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，景區(qū)規(guī)模和檔次的不斷提升，旅游成為各地州、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，旅游管理行政主體單一，旅游管理部門(mén)職權(quán)有限；管理手段存在與工商物價(jià)、建設(shè)等部門(mén)協(xié)調(diào)不一致，旅游景區(qū)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題，成為制約旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。這些問(wèn)題，政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)積極有效的行政指導(dǎo)來(lái)解決，促進(jìn)旅游行政管理向規(guī)范化方向發(fā)展。

3.加強(qiáng)旅游行政管理、服務(wù)智慧化平臺(tái)建設(shè)

以“云上貴州·智慧旅游云”和國(guó)家旅游數(shù)據(jù)（災(zāi)備）中心落戶貴州省為契機(jī)，加強(qiáng)旅游行政管理、服務(wù)智慧化平臺(tái)建設(shè)，把大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到旅游行政管理、服務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，可以切實(shí)提高各級(jí)地方旅游行政管理部門(mén)的辦事效率和服務(wù)水平。旅游行政管理、服務(wù)智慧化平臺(tái)涉及層面較廣，如智慧旅游建設(shè)規(guī)劃、旅游政務(wù)信息的公開(kāi)發(fā)布、旅游行政管理、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件的制定，導(dǎo)游、旅行社、旅游車(chē)輛事物的網(wǎng)上辦理，旅游從業(yè)者網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程的課設(shè)和考核等。在智慧旅游行政管理、服務(wù)過(guò)程中，旅游者通過(guò)移動(dòng)終端可以便捷地對(duì)旅游行政管理、旅游公司、景區(qū)發(fā)布的信息進(jìn)行共享，對(duì)旅游行政管理、服務(wù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行投訴建議，并通過(guò)智慧化平臺(tái)進(jìn)行后期跟蹤反饋等。旅游行政管理部門(mén)通過(guò)智慧化平臺(tái)后臺(tái)對(duì)旅游者反應(yīng)的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、分析和處理，可以充分了解旅游者服務(wù)需求，并以此為依據(jù)，對(duì)旅游行政管理、服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，推出針對(duì)性服務(wù)項(xiàng)目和管理措施，有效提高游客的滿意率。

[1]貴州省人民政府關(guān)于全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的報(bào)告[Z].

[2]張輝.新常態(tài)下旅游業(yè)急需國(guó)家頂層設(shè)計(jì)[Z].鳳凰網(wǎng).

[3]王麗.淺析政府的旅游行政管理職能[J].宜賓學(xué)院學(xué)報(bào),2006（2）.

[4]鐘新民,況既明.旅游管理體制改革的探討及其實(shí)踐[J].旅游學(xué)刊,2000（2）.

[5]葛麗芳.旅游發(fā)展中的政府職能[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2003（2）:47-48,

[6]王信章.旅游公共服務(wù)體系建設(shè)與目的地建設(shè)[J].旅游學(xué)刊，2012（1）：6-7.

責(zé)任編輯：楊昌勇

The Problems and Countermeasures of Tourism Administration in Guizhou Province

HUANG Jun
（xingyi normal universityfor nationalities,Xingyi,guizhou 562400，China）

In recent years,Guizhou provincial Party committee and provincial government attach great importance to tourism development,，Tourism has become an important industry in the development of Guizhou national economy,To promote the healthy development of tourism industry under the new situation,Guizhou local governments at all levels should increase the inherent laws of tourismadministration,Transformation function,Optimizingfunction,Give full playtothe role ofadministrative management functions in the development oftourism,Effectivelypromote the sound and fast development oftourismindustry.

Guizhou Toursm;Administrative Sgstem;Administrative functios

1009—0673（2016）01—0009—04

F592.7

A

2015—12—08

貴州省教育廳2015年度高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)（2015zc008）研究成果。

黃軍（1982— ），男（土家族），貴州沿河人，興義民族師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院副教授，碩士研究生，主要研究方向：行政管理。