余　英

(暨南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院財稅系，廣東 廣州　510632)

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中心城市財政壓力及其緩解
——基于美國學(xué)術(shù)文獻的考察

余英

(暨南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院財稅系，廣東 廣州510632)

伴隨著人口的郊區(qū)化，美國中心城市財政壓力日益增加。1960年代開始，學(xué)術(shù)界開始探討城郊財政差別。中心城市人口與就業(yè)率增長速度變慢甚至下降，稅率卻在上漲，相對郊區(qū)，公共服務(wù)與教育質(zhì)量要低得多。20世紀(jì)80至90年代，美國掀起了一股關(guān)注中心城市財政壓力及應(yīng)對策略的研究熱潮。中心城市的財政壓力主要根源于以下四個方面：一是富有的人口遷移到郊區(qū)使財政收入能力下降；二是公共服務(wù)責(zé)任更多；三是相對郊區(qū)，城市不受控制的成本更高；四是上一級政府的政策。上述研究對中國城市財政研究與財政政策提供了借鑒與啟示。

中心城市；郊區(qū)化；城郊財政差別；財政壓力；美國

一、引言

盡管西方學(xué)者較早就觀察和研究了城市及其功能，但直到20世紀(jì)60年代中期，經(jīng)濟學(xué)家才開始專門研究城市中的就業(yè)、住房、交通、環(huán)境、教育、貧困、犯罪、種族歧視等問題。由于這些困擾城市的基本問題都集中在中心城市(central city)，向郊區(qū)逃遁便成了一些富有居民的自然選擇*自上個世紀(jì)九十年代以來，一股反向的趨勢也在醞釀中，并借房市泡沫的崩解和經(jīng)濟衰退凸顯出來。許多中高產(chǎn)階層漸漸地向城市回流，破落的市中心再度繁榮，原來困守于此的低收入階層，被飆高的房價擠到郊區(qū)。。20世紀(jì)60至70年代，在城市自治程度較高的國家，城市政府為應(yīng)對財政壓力所采取的一系列財政行為，對郊區(qū)化浪潮起了推波助瀾的作用。也就是說，財政問題導(dǎo)致了郊區(qū)化，而郊區(qū)化又使中心城市出現(xiàn)了財政問題。

美國城市學(xué)家Alan Ehrenhalt在2014年的專著《大逆轉(zhuǎn)和美國城市的未來》中描述了芝加哥最近的革命性逆轉(zhuǎn)，即窮人移居城外，富人回到中心城市。在亞特蘭大，黑人在人口中的比例從2000年的61%下降到2010年的54%。在首府華盛頓，這個比例則從70%左右猛跌到50%。在曼哈頓世界貿(mào)易中心以南的下城區(qū)，2001年“911”時僅有15000多居民，7年后則增長到5萬人，而且居民中有子女的“大家庭”比重增加，單身的比重相對下降。中心城市再次成為養(yǎng)育孩子的場所。

Leigh Gallagher在《郊區(qū)的終結(jié)》中指出，在汽車發(fā)明后的一百多年間，郊區(qū)人口的增長率從來都高于城市。但是，2011年，城市人口的增長率第一次超過了郊區(qū)。當(dāng)然，這是否構(gòu)成拐點，現(xiàn)在下結(jié)論還為時過早。比如，2012-2013年間，美國都市的人口增長率是0.31%，郊區(qū)則是0.56%，郊區(qū)似乎再度領(lǐng)先。但是，在同期內(nèi)，都市房價上漲11.3%，郊區(qū)則只上漲10.2%。城市變得更火爆，有錢人在向城市匯聚，低收入階層向郊區(qū)移動。上個世紀(jì)最后三十多年，美國城市的貧困人口明顯高于郊區(qū)的貧困人口。但進入本世紀(jì)后，郊區(qū)貧困人口急劇上漲，早己超過了城市的上漲率。到2012年，郊區(qū)的貧困人口達到1 640萬，城市則為1 340萬。當(dāng)然，考慮到郊區(qū)人口是城市人口的三倍左右，郊區(qū)的貧困率依然低得多。但是，從增長趨勢看，城市和郊區(qū)之間的逆轉(zhuǎn)是無可置疑的。一些新聞媒體甚至宣稱，“美國夢正在離開郊區(qū)”。

以上數(shù)據(jù)參見薛涌：《城市的迷惘》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2014年版。

本文所指的中心城市是指郊區(qū)化后大都市區(qū)的市中心區(qū)。由于美國的城市化水平很高，大部分地方都屬于城市區(qū)域，為了與人口密度更小的郊區(qū)相區(qū)別，本文依照英文文獻的慣例，將中心城市定義為人口更密集的市中心區(qū)。

華盛頓布魯金斯學(xué)會(Brookings Institution)的安東尼·道恩(Anthony Down)和他的助手確定了六大類“城市衰敗理論”，試圖解釋美國的郊區(qū)化：(1)避免不愉快論：人們?yōu)榱吮苊獬鞘欣锏南麡O因素，比如犯罪和能源高消費等，離開城市到郊區(qū)去；(2)避稅論：郊區(qū)的稅負比城市要低；(3)積極向上論：郊區(qū)的生活水平更高，更加舒適宜人；(4)經(jīng)濟演進論：郊區(qū)化是城市發(fā)展的一個自然階段，是活動與場所的最佳組合；(5)政策不平衡論：政府關(guān)于投資、居住和城市活動的政策對郊區(qū)更加有力；(6)人口趨勢論：人口增長與人口遷移趨勢對中心城市有負面作用[1]。

隨著州際高速公路體系的發(fā)達和汽車的普及，遠距離通勤成本低而便利。同時，收入增加也導(dǎo)致了住宅需求上升，中心城市住宅功能的退化又促進了家庭向郊區(qū)遷移，因為郊區(qū)的大部分住宅是新建的。從“避稅論”的視角來看，由于許多中心城區(qū)都有相對高的稅率，這促使家庭向低稅率的郊區(qū)轉(zhuǎn)移。Tiebout(1956)[2]在考察最佳地方政府規(guī)模時，并沒有將人口質(zhì)量與人口數(shù)量給予同樣的關(guān)注，在中心城市人口向郊區(qū)遷移時，通常那些納稅額大于他們所獲公共服務(wù)價值的居民，才是遷出者。

郊區(qū)化進一步惡化了與中心城市財政問題相伴隨的社會問題與教育質(zhì)量。大部分中心城市都有相對高的犯罪率，再加上郊區(qū)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量要比中心城區(qū)的學(xué)校高*政府對這種趨勢的反應(yīng)是將市區(qū)與郊區(qū)的校區(qū)合并，形成統(tǒng)一的教育系統(tǒng)。這種措施的后果是造成高收入的社區(qū)成立了許多私立學(xué)校，使高收入階層的子女完全脫離了公共教育系統(tǒng)，進一步造成貧富的差異。，有能力“用腳投票”的家庭就會向郊區(qū)遷移。

當(dāng)富有的城市居民與中產(chǎn)階級大規(guī)模移居郊區(qū)，中心城市居民的納稅能力相對下降而對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求卻在上升，這導(dǎo)致美國學(xué)術(shù)界20世紀(jì)80至90年代掀起了一股關(guān)注城郊財政差別、中心城市財政壓力及應(yīng)對策略的研究熱潮。

二、城郊財政差別

城郊財政差別被學(xué)術(shù)界關(guān)注可以追溯到1960年代，Campbell & Sacks(1967)[3]認為，人口外移的關(guān)鍵是中心城市與郊區(qū)公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量的不同，城市政府面臨的主要問題是如何為居住在中心城市那些日益增多的窮人提供足夠的公共服務(wù)。1992年，全美城市聯(lián)盟(National League of Cities，NLC)在其城市財政報告中總結(jié)道，貧困日益集中于中心城市，1980年代末與10年前相比，居住在中心城市的貧困人口增加了550萬[4]。中心城市財政壓力日益增加，政府間財政關(guān)系的變化進一步使城郊財政差別變得更復(fù)雜，當(dāng)中心城市試圖對財政壓力與財政差別作出反應(yīng)時，又增加了財政對城市的擠壓。

用來衡量城郊之間財政差別的標(biāo)準(zhǔn)模型假定：某一個都市地區(qū)由n個地方政府構(gòu)成，不存在稅收的外溢性，即沒有各政府間的稅收流入與流出，也沒有地區(qū)之間的重疊(Bahl et al，1992)[5]。在這種情況下，某種要求的資源在各地方政府之間的差距dij，對在 jth 都市區(qū)的ith地區(qū)來說：

dij = Rij + Fij + Sij - Nij

式中，Rij 為jth都市區(qū)ith 地區(qū)自有來源收入，主要是稅收；Fij 是聯(lián)邦補助；Sij 州政府補助；Nij 是生產(chǎn)“標(biāo)準(zhǔn)”的一攬子地方公共服務(wù)要求的支出。以上所有變量都以人均資本表示。

當(dāng)中心城市與郊區(qū)征收不同的稅率以提供同樣水平的公共服務(wù)時，就存在財政差別。不少學(xué)者都曾根據(jù)需求、資源和環(huán)境差別來研究用人均支出、稅收和補助等表示的城郊差別。Bahl(1994)[6]分析了1987年35個大城市的數(shù)據(jù)，結(jié)論顯示，城郊人均支出差別為1.51，也就是說，郊區(qū)政府每支出1美元，城市政府需要支出1.51美元。這一差別是由于中心城市花在教育以外的支出更多造成的。在財政收入上，城市人均稅負比郊區(qū)高25%，通過家庭收入進行調(diào)整后的稅收水平差別甚至達到44%。中心城市的家庭收入增長更慢，貧困家庭更多，財政支出壓力更大。那么，為減少這些差別或扭轉(zhuǎn)中心城市的財政劣勢，聯(lián)邦和州政府的補助制度應(yīng)有何不同呢？1977年，州和聯(lián)邦政府每補助中心城市1.69美元，只需要補助郊區(qū)政府1美元。不過，1987年，該數(shù)字下降到1.53美元*導(dǎo)致該數(shù)字下降的原因是，由于紐約和其他幾個城市處于破產(chǎn)邊緣，1970年代，美國聯(lián)邦政府開始關(guān)注城郊財政差別，并采取了一系列政策措施，如以綜合就業(yè)和培訓(xùn)法案(Comprehensive Employment and Training Act，CETA，聯(lián)邦政府開始向城市提供直接補助)、反衰退財政援助(Antirecession Fiscal Assistance，ARFA)和大量的地方公共建設(shè)工程，以及一般收入分享(General Revenue Sharing)條款(推動教育公平的教育融資)。。

由于地方政府提供的服務(wù)水平更能反映社區(qū)居民的偏好，也能鼓勵公共服務(wù)的創(chuàng)新。許多城市都被分成一個個獨立的地方政府，各自為警察、消防、污水與垃圾處理、娛樂、街燈與街道維修、供水、基礎(chǔ)教育、圖書館、公共醫(yī)療等服務(wù)融資。當(dāng)城市被分成大量財政獨立的地方政府時，每一個地方政府都有激勵排除那些要求額外支出(即對這些人的財政支出超過了他們對地方財政收入的邊際貢獻)的人。居民與企業(yè)通過選址表明自己的偏好，這樣的過程就稱為“用腳投票”。Tiebout用腳投票達成的均衡，是在以人頭稅為假定前提的基礎(chǔ)上得出的合理結(jié)果。但是，在征收個人所得稅時就不是如此。在這種情況下，對高收入居民來說，若同一區(qū)域的人都為高收入者，由稅收融資的公共服務(wù)水平會高于與低收入者混住的情況。因此，高收入者會阻止低收入者移入，這種阻止手段就是“分區(qū)規(guī)劃(zoning)”。

分區(qū)規(guī)劃一般會對居住用地設(shè)置最小規(guī)劃面積。收入越高的社區(qū)，規(guī)劃的最小住宅用地面積越大。在這種分區(qū)規(guī)劃的背景下，低收入者無法在高收入社區(qū)找到適合自己居住的住宅。這種分區(qū)規(guī)劃也被稱作“財政分區(qū)(fiscal zoning)”，因為推動分區(qū)規(guī)劃的重要因素是地方政府要確保家庭(或企業(yè))能夠產(chǎn)生足夠的財政剩余，而不是出現(xiàn)赤字。當(dāng)家庭(或企業(yè))支付的稅收低于所獲得的公共服務(wù)供給成本時，就會出現(xiàn)財政赤字。美國地方政府主要的稅收收入來源于財產(chǎn)稅，因此家庭的稅收支付義務(wù)在很大程度上取決于住宅或者公寓住宅的價值。一個家庭所享受的地方公共服務(wù)，如教育、娛樂和公共安全，部分地取決于其家庭人口數(shù)量。居住在小戶型住宅里的大戶家庭通常會增加地方政府出現(xiàn)財政赤字的概率，設(shè)置了最小規(guī)劃面積的分區(qū)規(guī)劃就有利于降低財政赤字。

郊區(qū)擁有豐裕的經(jīng)濟資源，可以為學(xué)區(qū)兒童提供在財政上更為奢侈的教育支出，郊區(qū)學(xué)校執(zhí)行的是發(fā)展政策。而中心城市的大量學(xué)生來自于貧困家庭，城市里的學(xué)校在安全防衛(wèi)、處理家庭危機與健康問題方面需要投入更多的資源，中心城市的學(xué)校還要花費更多的資源用于教授那些不能夠說標(biāo)準(zhǔn)英語的孩子，以及教育基礎(chǔ)較弱的孩子，教育成本更高，有限的財政資源更偏向于再分配方向。這種二元體制追求的社會目標(biāo)之間的失衡，妨礙了教育公平，也導(dǎo)致了當(dāng)代城市的危機。

財政差別也導(dǎo)致了不同地區(qū)居民的橫向不公平。當(dāng)兩個地區(qū)的居民承擔(dān)的稅率相同但獲得的公共服務(wù)不同，或當(dāng)公共服務(wù)相同而稅率不同時，就會產(chǎn)生橫向不公平。由于中心城市住房更老更便宜，以及公共交通系統(tǒng)更便利，窮人一般會選擇留在中心城市。而分區(qū)制和其他土地使用機制又對低收入家庭的流動性施加了嚴(yán)格的限制，城郊之間的財政差別難以自我糾正。分區(qū)規(guī)則的使用允許郊區(qū)排除低收入家庭，雖然許多州要求在郊區(qū)開發(fā)向低收入家庭提供補貼的住房，但這些嘗試只獲得了非常有限的成功。高收入居民和企業(yè)對財政條件很敏感，他們會從中心城市遷移出去，這會惡化城市的財政條件，這些人離開城市后不僅減少了城市增加收入的能力，也提高了城市繼續(xù)為留在城市的相對較窮的人們提供公共服務(wù)的人均成本。

三、中心城市財政壓力產(chǎn)生的根源

中心城市的財政壓力主要根源于以下四個方面：一是人口遷移使財政收入能力下降；二是公共服務(wù)責(zé)任更多；三是相對郊區(qū)，城市不受控制的成本更高；四是上一級政府的政策。

1. 財政收入能力更低

郊區(qū)化使中心城市人口增長放緩甚至絕對下降，尤其是隨著中高收入家庭的遷出，城市政府提高收入的能力逐漸降低。為了彌補財政收入不足，政府被迫提高稅率或削減公共服務(wù)，這又進一步導(dǎo)致了中產(chǎn)階級的離開。

中心城市的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，制造業(yè)的就業(yè)機會日漸減少，與金融、保險與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的服務(wù)崗位逐漸增加，這些高薪白領(lǐng)們常常偏愛居住在郊區(qū)。以紐約市為例，該市非居民工資比例從1990年的33.8%增加到了1996年的36.8%，且非居民的平均工資是居民工資的兩倍，城市產(chǎn)生財政收入的能力依賴于是否可以對非居民征收所得稅[7](New York City Office of the Comptroller，2000)。但城市政府征收所得稅或銷售稅需要獲得州政府的授權(quán)，由郊區(qū)人口占支配地位的立法機關(guān)往往又拒絕同意城市擴展其稅基，因為這意味著郊區(qū)居民的稅負更高*中心城市的人口比郊區(qū)增長更慢，城市政府在州立法機構(gòu)中的勢力也就相對較弱。而立法機構(gòu)的代表在投票時主要是基于他們代表的社區(qū)的財政利益。。在紐約24個最大的城市中，只有8個對非居民征收極低的所得稅。如果城市征收銷售稅，稅率越高，郊區(qū)居民選擇在城市商店購物的機會就會越小，因此，理性的城市極少征收銷售稅。

中心城市雖不再像郊區(qū)化之前一樣是地區(qū)經(jīng)濟中心，但仍是地區(qū)文化和娛樂等公共服務(wù)中心，需要為城市居民、在城市工作的郊區(qū)居民以及來自外地的旅游者提供博物館、音樂廳、體育館等設(shè)施。這些設(shè)施一般是由政府或非盈利組織擁有和運營，通常免交財產(chǎn)稅。結(jié)果，嚴(yán)重依賴財產(chǎn)稅的城市從文化、教育和體育設(shè)施中獲得的財政收入極其有限。各地區(qū)免稅的財產(chǎn)通常都集中于中心城市，例如，紐約市中心幾乎有1/3的財產(chǎn)無需交稅，而在郊區(qū)的Nassau County只有13%免稅，Westchester County只有22%免稅(Katz，2000)[8]。

2. 公共服務(wù)責(zé)任更大

雖然美國各州政府的財政職能分配有所不同，但地方政府是核心公共服務(wù)的最終提供者(service provider of last resort)，州政府或法庭都要求地方政府為無家可歸者提供住所，為貧困家庭的孩子提供各類福利。公共服務(wù)責(zé)任的擴展也總是從聯(lián)邦和州政府以強制的形式轉(zhuǎn)移到地方政府，上一級政府往往會把公共政策改革導(dǎo)致的財政支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府，這種強制責(zé)任給城市帶來的成本比郊區(qū)大得多。例如，政府越來越重視精神疾病，迫使地方政府承擔(dān)了那些妨害公共秩序者、罪犯或窮人的醫(yī)療保險(public nuisances,committed crimes,or needed medical care)，而這些問題一般都集中于中心城市，而不是郊區(qū)。

在公共福利和公共醫(yī)療領(lǐng)域，中心城市的服務(wù)責(zé)任本來就比郊區(qū)要多。例如，1999年，美國中心城市的貧困率是16.4%，幾乎是郊區(qū)貧困率的兩倍。更高的貧困率往往意味著政府需要承擔(dān)更多的公共服務(wù)，若城市迫于財政壓力減少針對窮人的公共服務(wù)，可想而知，窮人的生活將更艱難。而且，減少對窮人的直接服務(wù)支出在短期也許可能節(jié)約資金，但從長期來看，城市將不得不在公共安全和其他公共服務(wù)項目上花更多的錢(Chernick & Reschovsky，2001)[9]。除貧困外，許多社會問題也集中于中心城市，例如無家可歸者、AIDS感染者等。當(dāng)中心城市政府必須向具有不同社會和經(jīng)濟問題的市民提供特定的服務(wù)時，最直接的財政影響是其他城市居民和企業(yè)必須承擔(dān)更高的稅負，或者忍受更低水平的其他基本公共服務(wù)(如公共安全和公共衛(wèi)生)。貧困和社會問題在中心城市的聚集導(dǎo)致中心城市政府相對于郊區(qū)要承擔(dān)更多的公共服務(wù)責(zé)任，這反過來又惡化了城市的財政條件。

3. 提供公共服務(wù)的成本更高

研究表明，中心城市提供特定數(shù)量與質(zhì)量的公共服務(wù)成本一般要高于郊區(qū)，主要原因有以下三個*當(dāng)然，導(dǎo)致城郊公共服務(wù)成本不同的另一個可能原因是城市政府的效率更低，但缺乏有力的實證證據(jù)支持。卻有不少證據(jù)表明，郊區(qū)化后，導(dǎo)致中心城市服務(wù)成本更高的因素大多不是城市政府可以控制的。。

第一，在低收入家庭聚居的中心城市，提供與郊區(qū)水平相當(dāng)?shù)墓舶踩?，或者提供與郊區(qū)質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)教育，成本會更高。何況中心城市的犯罪率更高，人口密度更高，住房條件更差，在公共安全方面要求的資源也就更多。而且，中心城市需要更小的班級規(guī)模、受過特殊培訓(xùn)的教師以及額外的教育服務(wù)，以彌補相對郊區(qū)更多的來自貧困家庭的孩子所面臨的經(jīng)濟與社會條件方面的劣勢。

第二，由于城市的基礎(chǔ)設(shè)施更舊，維護成本也就更高。維護更舊的城市基礎(chǔ)設(shè)施與維護郊區(qū)新近建立的基礎(chǔ)設(shè)施相比，成本顯然更貴。無數(shù)案例證明，維護和擴建中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施比在郊區(qū)新建基礎(chǔ)設(shè)施都要貴得多。

第三，郊區(qū)居民要在中心城市上班，也需要利用城市的文化、娛樂和商業(yè)設(shè)施，因此，中心城市必須為許多非居民提供服務(wù)，相對郊區(qū)，中心城市的人均公共成本也就更高。

所以，中心城市政府比郊區(qū)政府需要更多的錢為窮人及其他在經(jīng)濟和社會方面處于劣勢的居民以及非居民提供服務(wù)，而通過對城市企業(yè)和中高收入階層征稅以改善城市公共服務(wù)所受的限制又很多，面臨財政壓力的中心城市政府不得不減少服務(wù)，或者提高對本地居民的稅收，這兩者都提高了人口外移的機會。

4. 聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付政策惡化了中心城市財政狀況

從理論上說，許多中心城市的結(jié)構(gòu)性財政壓力可通過州和聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付制度緩解。而事實并非如此。

美國聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付政策無意中支持了郊區(qū)，反而導(dǎo)致中高收入居民遷移至郊區(qū)，而中心城市集聚的窮人日益增加。1996年，聯(lián)邦政府發(fā)布了一個福利改革法案——《個人責(zé)任與工作機會法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Act of 1996)，將向低收入家庭提供現(xiàn)金補助(Aid to Families with Dependent Children，AFDC)的許多項目下放給州政府。1996年以前，這些轉(zhuǎn)移支付以配套補助金(matching grant)的方式由聯(lián)邦政府向州政府提供，即聯(lián)邦政府和州政府共同融資，向有資格享受現(xiàn)金補助的家庭每月提供補助。而1996年的法案以向州政府分類撥款(block grant)的方式替代了配套補助，并且由州政府決定享受補助的資格條件和轉(zhuǎn)移支付水平。許多州將獲得現(xiàn)金補助的時間限制為5年，并要求獲得補助的成年人尋找工作，這導(dǎo)致享受該福利的人口顯著下降*這是因為，曾經(jīng)有資格享受現(xiàn)金補助但后來由于找到工作而不再享受補助的人，就業(yè)的時間更短，人力資本積累(如技術(shù))更有限，當(dāng)經(jīng)濟進入蕭條階段時，他們也更容易失業(yè)。在配套補助制度下，聯(lián)邦政府向州政府撥款的數(shù)量會隨著經(jīng)濟蕭條增加而提高，補助水平也會相應(yīng)提高。而分類撥款意味著州政府必須承擔(dān)對窮人補助的所有財政支出責(zé)任，但經(jīng)濟蕭條又使州政府財政更緊張(因為州政府的稅收收入一般會在蕭條時下降)，那么，在分類撥款制度下，州政府更不愿意也沒有財政能力將資源用于公共資助，城市就不得不承擔(dān)更多的責(zé)任，這進一步惡化了城市的財政狀況惡化。因此，從長期來看，聯(lián)邦政府對窮人的現(xiàn)金補助從沒有固定限度的配套補貼向分類撥款轉(zhuǎn)變，惡化了中心城市的財政狀況。。無疑，相對郊區(qū)，中心城市所受的影響更大，當(dāng)居住在中心城市的低收入家庭所享受的州政府福利水平下降時，也就意味著中心城市政府的責(zé)任增加，尤其是對城市政府的食品券(Food Stamps)、醫(yī)療補助(Medicaid)等公共服務(wù)需求會增加。因此，聯(lián)邦政府把越來越多對窮人的補助責(zé)任轉(zhuǎn)移給州政府的分權(quán)政策，對中心城市的財政狀況產(chǎn)生了長期的不利影響。

州政府緩解城市財政壓力的方法有以下兩種：一是提高州政府對城市政府的公共服務(wù)均等化補助水平；二是州立法機構(gòu)授權(quán)城市政府增加稅權(quán)。但州政府很少通過這兩種方法來“營救”中心城市，故而州政府在緩解城郊財政差別方面的作用也非常有限。

由于聯(lián)邦政府將財政補助支出責(zé)任下移給州政府，并要求州政府承擔(dān)一些強制性支出(以醫(yī)療補助為例，在醫(yī)療成本膨脹、經(jīng)濟蕭條導(dǎo)致參保率增加時，該類支出增加得很快)，這使州政府的預(yù)算很緊張。所以，州政府更多的是采取技術(shù)援助而不是財政補助的方式幫助城市政府，如許多州向城市政府提供財政控制委員會。在一些為數(shù)不多的財政補助項目中，一般也只考慮社區(qū)間人均財產(chǎn)價值的差異，忽視了城郊之間成本和服務(wù)責(zé)任的差異。例如，聯(lián)邦與州政府的均等化轉(zhuǎn)移支付制度并沒有考慮中心城市的教育成本更高，如果轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)各地教育服務(wù)的成本差異，那么一些中心城市的學(xué)區(qū)將得到2～3倍于郊區(qū)的貨幣補貼。

四、緩解中心城市財政壓力的政策及其效果

不少美國學(xué)者曾建議通過以下方式緩解中心城市的財政壓力：聯(lián)邦和州政府直接向中心城市的窮人提供補助，通過城郊地區(qū)的稅基分享實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，通過法院介入以彌補城郊財政(主要是教育財政)差別。但這些建議一直沒有變成現(xiàn)實。

建國時期，美國農(nóng)業(yè)社會的性質(zhì)使開國元勛在制定憲法時淡化了城市問題，在體制上又給予地方較大權(quán)力。在各州議會幾乎壟斷所有決策大權(quán)的同時，城市也在有限的權(quán)力范圍內(nèi)竭力抗?fàn)?。這種關(guān)系延緩了聯(lián)邦政府的干預(yù)。作為美國歷史一大轉(zhuǎn)折點的“新政”不僅是聯(lián)邦政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟的開始，也是干預(yù)城市的開始。但對城市財政職能的干預(yù)與重新定位，卻出現(xiàn)在美國社會郊區(qū)化潮流之后。隨著1970年代末經(jīng)濟條件的改善和1980年代的經(jīng)濟增長，聯(lián)邦政府再次減少了對城市的直接支持，法院對教育財政及教育公平問題的關(guān)注有所下降。隨后，對美國67%城市的一項調(diào)查表明，大部分城市認為，相對5年以前，其財政條件在1988—1989年有所改善，就連在1970年代陷入財政困境的紐約城，也出現(xiàn)了財政盈余(Glaeser，1998)[10]。但Ladd & Yinger(1989)的比較研究發(fā)現(xiàn)，許多東部和中西部城市在財政上仍然困苦不堪。1980年代結(jié)束后，許多城市仍處于財政困境中[11]。NLC在1991年對525個城市進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，削減公共服務(wù)成了許多城市的口號，AIDS、無家可歸者和吸毒等問題從未引起足夠的關(guān)注，一些城市的財政狀況不佳。學(xué)者們再次建議以郊區(qū)稅基給中心城市融資，聯(lián)邦和州政府為城市財政職能承擔(dān)更多的預(yù)算，或者重新評估這些職能，將收入再分配職能轉(zhuǎn)移給州政府和聯(lián)邦政府承擔(dān)。但是，這些改革措施極少能得以實施，經(jīng)濟學(xué)家與政府部門仍在研究這些措施是否是美國城市財政的正確選擇。

與大部分國家相比，美國聯(lián)邦政府很少向地方政府提供一般目的補助，聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移給地方政府的資金一般以針對特定項目(如公共交通、對殘疾兒童的教育、社區(qū)發(fā)展等)的分類撥款形式下?lián)堋?960年代末至1970年代，聯(lián)邦政府在對城市進行了十多年的這類直接補助后，在財政上重新采取了不干涉不插手的態(tài)度。1970年代末期，聯(lián)邦政府對城市政府的直接財政資助達到高峰，隨后，聯(lián)邦直接補助占城市政府支出的比例顯著下降，直接補助的削減在23個大城市尤甚，從1977財年的14%下降到1994財年的5%。1980年，聯(lián)邦政府對城市的補助占聯(lián)邦支出的14.4%，占州和地方政府收入的26%，占GNP的3%。但聯(lián)邦政府向州和地方政府的大型補助項目在1980年代減少，到1991年，聯(lián)邦補助占GNP的比重為2.7%，占州和地方政府總收入的20%，占聯(lián)邦政府支出的11.5%(Chernick & Reschovsky，2001)。

城市邊界向富裕郊區(qū)的擴展一直被視為解決城市財政問題的方式之一，因為這種擴展有利于消除城郊財政差別，并增加中心城市的財政能力，但這種融合發(fā)生得極少。除1980年代在杰克遜維爾(Jacksonville，美國佛羅里達州最大城市)、納什維爾(Nashville，美國田納西州首府)和印第安納波利斯(Indianapolis，美國印第安納州首府和最大城市)有過城郊融合外，其他地區(qū)極少將富裕郊區(qū)的稅基劃入中心城市。為什么呢？原因很清楚：富有的郊區(qū)居民已經(jīng)厭倦了中心城市面對的嚴(yán)重問題，并確信他們可以通過居住在郊區(qū)而逃離這些問題，這些選民當(dāng)然不會投票支持城郊的稅基共享，而且，也沒有強有力的證據(jù)支持城市邊界向郊區(qū)擴展能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，緩解財政壓力。而且，明尼阿波利斯(Minneapolis，明尼蘇達州最大的城市)與圣保羅(St. Paul)的財產(chǎn)稅基分享反而使城市走向衰退，在經(jīng)濟發(fā)展上更缺乏競爭力，財政收入產(chǎn)生能力進一步下降(Coyne，2003)[12]。

美國社會追求的不是結(jié)果的平等，而是機會的平等，故把教育機會平等看得非常重要。雖然美國在社會保障和健康保險方面不如其他發(fā)達國家完善，但卻非常重視提供教育服務(wù)。不過，歐洲大多數(shù)國家的學(xué)校主要是由中央或聯(lián)邦政府融資，而美國80%的教育資金由州和地方政府負責(zé)，郊區(qū)化后，由于不同學(xué)區(qū)的生均財產(chǎn)價值相差很大，通過財產(chǎn)稅為基礎(chǔ)教育融資無助于教育質(zhì)量公平，中心城市的教育質(zhì)量相對郊區(qū)處于劣勢。Bahl et al(1992)的研究顯示，整個1980年代，中心城市學(xué)區(qū)的支出最高也只占郊區(qū)的90%。由于城市承擔(dān)的公共服務(wù)很多，擠占了留給教育的公共資金，例如，1987年，中心城市的人均非教育支出是郊區(qū)的1.5倍。擁有富足經(jīng)濟資源的郊區(qū)社區(qū)，為學(xué)區(qū)兒童提供了在財政上更為奢侈的教育服務(wù)。因此，學(xué)者們建議法院介入解決城郊之間的教育融資差別。但1980年代，法院并沒有積極采取行動介入教育財政。即使聯(lián)邦政府在教育財政上不斷發(fā)揮作用，但在減輕州際與城郊差異上幾乎無濟于事*這可能是因為有不少研究顯示，城郊教育質(zhì)量的差別，并不完全是財政支出作用的結(jié)果，如：(1)家庭背景特征對各年級學(xué)生的口語能力具有強烈的影響；(2)學(xué)校和教師方面的特征發(fā)揮“獨特”作用最小，也就是說，控制孩子的家庭背景所產(chǎn)生的影響后，學(xué)校和教師對學(xué)生成績的影響很小。而中心城市的孩子都來自于在經(jīng)濟和社會背景方面更弱于郊區(qū)孩子的家庭(彼得森，2012)。。

五、對中國城市財政研究與財政政策的借鑒與啟示

在理論上，中國學(xué)者對財政狀況的研究以地方財政為視角，以定性研究為主，缺少測度財政壓力的定量研究，因而難以對中國各城市的財政壓力進行比較。在實踐中，中國的財政收入和支出政策并沒有區(qū)分城市政府和其他地方政府，而是嚴(yán)格根據(jù)地方行政層級劃分而定，城市規(guī)模導(dǎo)致的唯一區(qū)別是大城市比其他較小城市在某些稅種上享有更高的特定稅率(如城市維護建設(shè)稅)，這一區(qū)別難以使城市政府有足夠的財力支持城市發(fā)展。

1. 對中國城市財政研究的借鑒

從研究主流來看，相比美國，中國的城市財政問題并沒有成為焦點。原因可能主要有以下兩個：

第一，作為發(fā)展中國家，中國的城市化水平還遠遠落后于發(fā)達國家，郊區(qū)化也并沒有成為大都市區(qū)的潮流，中心城市財政壓力的參照對象也不是郊區(qū)，而是農(nóng)村。而城市公共服務(wù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量相比農(nóng)村地區(qū)都要好得多，并且城市政府也通常更加依賴自有收入來源為城市公共支出融資，財政狀況優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。同時，城市的公共服務(wù)對象往往是接受過更好教育的市民，問責(zé)機制也比農(nóng)村運行得更好。

第二，制約學(xué)術(shù)界對中國城市財政進行定量研究的關(guān)鍵瓶頸是我們?nèi)鄙贆?quán)威而全面的數(shù)據(jù)庫，尤其缺少像美國那樣規(guī)范而連貫的城市普查數(shù)據(jù)與財政狀況調(diào)查。在發(fā)達國家，半個世紀(jì)以前，城市財政問題不一定像現(xiàn)在的中國這樣緊迫，但是城市財政數(shù)據(jù)(以及機構(gòu)與資金支持)卻容易得到，因此對城市財政狀況的計量研究得以快速發(fā)展。

在中國，僅僅在對人口數(shù)量和城市規(guī)模的統(tǒng)計上，我們都跟不上城市發(fā)展及城市改革的需要。2000年第一次人口普查后，中國城市人口的登記方法不斷發(fā)生變革，并向國際慣例靠近。不過，雖然國家級的數(shù)據(jù)質(zhì)量在提高，但學(xué)術(shù)界對市級統(tǒng)計數(shù)據(jù)的引用卻存在大量爭議。這在一定程度上歸因于中文的術(shù)語定義，即“市”一詞既可以代表一個行政單位，又可以代表一個城市轄區(qū)，這二者的規(guī)模相去甚遠。例如，直轄市重慶在其市轄區(qū)外有21個郊縣，整個行政單位的總?cè)丝跒? 300萬，但僅有一半生活在城市建成區(qū)。將這兩個概念混淆已經(jīng)導(dǎo)致不止一位西方記者宣稱重慶是中國及至全世界最大的城市[13]。宣稱中國有數(shù)百個百萬人口以上的城市也是基于類似的錯誤，混淆了行政區(qū)和建成區(qū)。除了術(shù)語的混淆，市級人口數(shù)據(jù)的混亂還有另一個原因：很多市級官員一直使用戶籍人口作為城市人口的統(tǒng)計指標(biāo)(原因可能是，在人均指標(biāo)的分母中使用較低的人口統(tǒng)計數(shù)值，有助于提升人均GDP和經(jīng)濟增長業(yè)績這兩個過去看來非常重要的政績考核指標(biāo))，這一做法違背了自2001年以來國家統(tǒng)計局要求使用實際人口數(shù)據(jù)作為統(tǒng)計指標(biāo)的規(guī)定。國家統(tǒng)計局對于強化下級行政單位執(zhí)行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的力度有所欠缺，并且發(fā)布了矛盾的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而造成了更大的混亂。根據(jù)2014年11月20日國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，考慮到一些地級市農(nóng)業(yè)人口較多的實際情況，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑*城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域。常住人口包括：居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或戶口待定的人；居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且離開戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的人；戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且外出不滿半年或在境外工作學(xué)習(xí)的人。。這一改革無疑將有助于城市統(tǒng)計數(shù)據(jù)的規(guī)范，也有利于未來關(guān)心城市財政問題的學(xué)者對各城市的財政狀況進行定量研究。

2. 對中國城市財政政策的啟示

城市化是過去三十多年來中國最重要的變化之一，2014年中國城市化率達到54.77%。從1980年至今已有5億人進入城市，在2000年至2010年的10年間，中國城市人口就增加了2.1億，而同期全國總?cè)丝趦H增加了7 300萬[14]。城市的財政收入能力與自主決策空間相當(dāng)有限，但城市卻是過去三十多年來中國急劇的社會變遷激發(fā)的各種社會矛盾與社會問題的多發(fā)地。為了滿足如此大規(guī)模和高速度的城市化對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，妥善解決各類社會問題，每一個城市都面臨著巨大的財政壓力。

張宇燕和何帆(1998)認為，財政壓力是不斷增加的財政支出和相對不足的財政收入之間持續(xù)存在的緊張狀態(tài)[15]。在財政壓力下，政府一般有“甩包袱”和“向新興財富征稅”兩種選擇(車維漢，2008)，而且一般是“甩包袱”在前，“向新興財富征稅”在后[16]。

許多城市居民認為，那些來自農(nóng)村的移民應(yīng)當(dāng)回到自己的村莊去，他們被視為城市的負擔(dān)。事實上，如果沒有農(nóng)村移民，城市經(jīng)濟(許多高收入人群正是這種經(jīng)濟的受益者)就將崩潰。況且，這些人很少能享受到城市的公共服務(wù)，他們根本不是城市財政的負擔(dān)[17]。然而，這些毫無根據(jù)的成見成為了“甩包袱”的最佳理由*國外雖然沒有戶口這樣的國內(nèi)通行證來限制人口流入，但也會通過一些措施限制外來人口緩解財政壓力，除本文在前面所分析的美國地方政府的分區(qū)規(guī)劃外，一些城市還通過限制房屋數(shù)量對人口總數(shù)進行有效控制，在這些地方，外來移民建造新房幾乎不可能。馬俊，康宇：《專訪哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家格萊澤：權(quán)力去中心化才能產(chǎn)生更宜居城市》，第一財經(jīng)日報，2014年7月8日。當(dāng)人口不斷增長時，城市政府有兩種選擇：一是增加治安力量，加強學(xué)校建設(shè)，以滿足人口增長要求；二是學(xué)校和警察維持現(xiàn)狀，控制外來人口。前者需要政府加大財政投入，后者則似乎不必增加財政投入。于是，城市管理者優(yōu)先選擇后者。表面上是城市政府在主動調(diào)控城市人口，實質(zhì)上是在被動應(yīng)付過去不合理的調(diào)控政策帶來的不良后果。。中國上世紀(jì)50年代制定的戶口政策為城市提供了方便有效的“甩包袱”機制。我國現(xiàn)行政府間財政關(guān)系，在收入和支出責(zé)任劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計等方面，都以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)，沒有考慮農(nóng)村勞動力大規(guī)模流入城鎮(zhèn)的城市化潮流。2014年6月30日，中共中央政治局通過《深化財稅體制改革總體方案》，指出要促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，并將于2020年，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。戶籍制度改革使“甩包袱”決策不再可取。但在目前的城市財政政策空間下，單單宣布所有常住人口可以獲得和城市戶籍居民一樣的養(yǎng)老金或退休工資待遇，就會使城市財政立刻破產(chǎn)。

由于中國城市“向新興財富征稅”的財政行為選擇受中央約束，城市政府只好尋求非稅收入來源，尤其是依靠土地出讓金和地方債務(wù)這一日益不可持續(xù)的收入形式。2013年11月，在十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的基礎(chǔ)上，房產(chǎn)稅立法開始啟動，近十多年來被熱烈探討的對個人擁有的非營業(yè)性住房征收房產(chǎn)稅問題，未來將成為城市政府“向新興財富征稅”的必然選擇。

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(責(zé)任編輯蔣成德)

On the Fiscal Stress and Relief Strategies of the Central Cities:A Literature Review of US Academic Research

YU Ying

(Department of Finance and Taxation, School of Economics, Jinan University, Guangzhou 510632, Guangdong, China)

As a policy concern,City-suburb fiscal disparities with the suburbanization can be traced back to the 1960s.Compared to their suburban neighbors, many U.S. central cities continue to struggle with declines or slow growth in population and employment, higher tax burdens, lower quality of the public services, and poorer education.The fiscal stress and relief strategies become the research issues in the 1980s and 1990s focusing on the following four aspects: firstly, the wealthy population moved to the suburbs leads to the decreased revenue; secondly, the more public service obligations; thirdly, uncontrolled urban costs; fourthly, policies from the upper government. The above research provides a reference and inspiration to the study of Chinese urban fiscal policy.

central city; suburbanization; city-suburb fiscal disparities; fiscal stress; America

2016-07-22

國家自然科學(xué)基金“稅制結(jié)構(gòu)與可持續(xù)經(jīng)濟增長：基于地方政府行為的研究”(71573106)的階段性成果；暨南大學(xué)寧靜致遠工程遠航計劃(12JNYH004)

余英(1973- )，女，湖南益陽人，暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財稅系副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事財政理論與政策研究。

F810.7

A

1674-3571(2016)05-0055-08