■甘 農(nóng)/文

加快推動杭州都市圈協(xié)同發(fā)展
——借鑒國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗的視角

■甘 農(nóng)/文

自國家“十一五”規(guī)劃提出“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”以來，城市群的建設(shè)成為學(xué)者和政府部門關(guān)注的熱點。2014年3月國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城市鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，進一步強調(diào)“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補強的城市，使之成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺”。近期國務(wù)院批復(fù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確了長三角城市群今后發(fā)展方向?？梢?，都市圈已經(jīng)成為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的重要平臺，成為我國參與“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶建設(shè)的重要依托。

浙江高度重視都市圈建設(shè)，“十一五”時期提出加快城市群發(fā)展，建設(shè)杭州、寧波、溫州都市經(jīng)濟圈；“十二五”“十三五”時期又連續(xù)提出要加強打造杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區(qū)四大都市區(qū)；《浙江省深入推進新型城市化綱要》更是提出要“加快城市群和都市區(qū)建設(shè)發(fā)展，提升杭州、寧波、溫州和金華-義烏四大都市區(qū)區(qū)域帶動作用，堅持把都市區(qū)作為推進新型城市化的主體形態(tài)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市群、都市經(jīng)濟圈發(fā)展，推進新型城市化建設(shè)。”可見，都市圈作為空間發(fā)展的一種形態(tài)，越來越成為今后浙江統(tǒng)籌空間發(fā)展戰(zhàn)略抓手。從杭州都市圈建設(shè)歷程看，自杭州都市圈提出建設(shè)以來，特別是2010年《杭州都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》獲浙江省政府批復(fù)同意以后，杭州都市圈由探索、協(xié)調(diào)發(fā)展進入?yún)f(xié)同發(fā)展的新階段。為更好的推動杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展，本文研究分析了國內(nèi)外都市圈進入?yún)f(xié)同發(fā)展的相關(guān)舉措，以期為推動杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展提供借鑒。

一、國內(nèi)外都市圈協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗

（一）日本首都市圈經(jīng)驗

1.政府強有力的管理推動

日本首都圈作為一個橫跨若干行政區(qū)域的大都市區(qū)，之所以能得到快速的培育與發(fā)展，與政府強有力的推動實施密不可分。早在首都圈培育形成之際，日本就成立了區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)首都建設(shè)委員會。后來，其又改名為首都圈裝備委員會，并作為總理府的下屬機構(gòu)，其權(quán)限不斷加強。1974年國土綜合開發(fā)廳成立，國土審議會還特別成立了都市圈整備特別委員會，其成員由都市圈內(nèi)的各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人如縣知事、市長、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)教授組成。同時，成立規(guī)劃部，由大學(xué)教授和企業(yè)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)政府與企業(yè)、專家之間的協(xié)作。通過這種強有力的管理實施機制的建立，首都圈不斷調(diào)整核心城市與周邊城市的關(guān)系，使得區(qū)域性規(guī)劃與全國性的規(guī)劃在政策上保持一致性，在重大項目上提供了資金保和制度保障。同時，首都圈還根據(jù)發(fā)展的要求，不斷調(diào)整中央與地方政府的管理權(quán)限，推動中央權(quán)力的下放，為地方政府提供更多的決策權(quán)和自治權(quán)，保障首都圈的發(fā)展。

2.科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)

日本都市圈之所以能經(jīng)歷形成、協(xié)調(diào)、協(xié)同不斷演進發(fā)展的階段，并在世界城市發(fā)展版圖中占據(jù)重要位置，與其具有前瞻性、科學(xué)合理的規(guī)劃指導(dǎo)密不可分。與西方主要都市圈相比，日本作為中央集權(quán)的政府，在首都圈的規(guī)劃建設(shè)中充分體現(xiàn)了“規(guī)劃先行”的規(guī)劃建設(shè)理念。日本首都圈自培育以來，先后制定了五次規(guī)劃，每次規(guī)劃都是基于首都圈發(fā)展的國內(nèi)外發(fā)展背景，并針對首都圈規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的重大問題，進行有針對性的規(guī)劃調(diào)整。而且，各個規(guī)劃雖然時間上是不同的，但在規(guī)劃內(nèi)容上具有連續(xù)性和銜接性。規(guī)劃調(diào)整順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃，呈現(xiàn)由硬性控制向到柔化管理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)空間發(fā)展規(guī)律，積極調(diào)整人口和產(chǎn)業(yè)空間布局，科學(xué)規(guī)劃交通設(shè)施等。

3.高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系

軌道交通網(wǎng)和快速道路系統(tǒng)是城市密集地區(qū)演變?yōu)槎际腥Φ闹匾A(chǔ)。快速鐵路、地鐵、輕軌等軌道交通和快速道路系統(tǒng)保障了大都市的運轉(zhuǎn)效率，使都市圈內(nèi)城市間的通勤成為可能。日本在首都圈的協(xié)同發(fā)展過程中，非常重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本首都圈以交通為突破口，推動中心城市與周邊城市的空間連通與可達(dá)。日本以軌道交通為重點，在首都圈構(gòu)建起了立體化、層次化的交通網(wǎng)絡(luò)體系。日本首都圈擁有全球最為密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，軌道交通線網(wǎng)密度為0.21千米/平方米，是上海的3倍、北京的7倍。軌道交通對公共交通的分擔(dān)率高達(dá)35%。目前，僅僅在東京市內(nèi)的23區(qū)，就通有6條新干線、12條JR線、13條地鐵、27條私鐵、其他軌道交通線4條，共計62條。同時，首都圈的軌道交通呈軸線向集中拓展，中心區(qū)15千米范圍以內(nèi)，以地鐵為主，日運送量超過1000萬人；30-70千米的近遠(yuǎn)郊以市郊鐵路為主，日運送量超過2800萬人；70千米之外以高速鐵路為主。這種便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系，促進城市之間人流、物流、信息流的流動，對推動首都圈的協(xié)同發(fā)展起到了支撐作用。

4.完善的法律法規(guī)體系

一個國家或城市，必須有完善的法律法規(guī)才能保障各類活動有法可依。日本首都圈協(xié)同發(fā)展過程，也是相關(guān)法律法規(guī)不斷完善的過程。日本首都圈的建設(shè)，得益于法律的保障。1950年，日本就制定了《首都圈建設(shè)法》，1956年，日本國會又制定了《首都圈整備法》，為首都圈的規(guī)劃與建設(shè)提代了法律依據(jù)。其后，日本為推動首都圈的發(fā)展，制定了《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等設(shè)施控制的法律》《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法改正》《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法改正》《首都圈近郊綠地保全法》《國土利用規(guī)劃法》《多級分散型國土形成促進法》等系列法律法規(guī)，保障項目的順利實施。同時，為保證首都圈的實施，還制定了多項操作層面的法律，如《城市規(guī)劃法》《建筑基準(zhǔn)法》《土地基本法》等，保障了首都圈規(guī)劃和建設(shè)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

5.培育各具特色的城市功能

日本首都圈特別注重城市特色功能培育，依據(jù)都市圈內(nèi)部城市發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源條件等，通過合理引導(dǎo)，培育形成各具特色的城市特色功能。按照城市職能，日本首都圈形成了較為清晰合理的城市功能。如東京中心區(qū)，突出強調(diào)行政、文化、管理、現(xiàn)代服務(wù)等功能；神奈川區(qū)域突出作為工業(yè)集聚地和國家港灣的職能，發(fā)展先進制造、高新技術(shù)和現(xiàn)代物流等；崎玉區(qū)域作為日本的副都，在居住、生活、商務(wù)等功能方面地位不斷強化；千葉區(qū)域發(fā)揮國際空港、港灣、工業(yè)聚集地的職能，成為國際物流、臨空產(chǎn)業(yè)和各類商業(yè)的聚集地；茨城南部區(qū)域形成以筑波科學(xué)城為主體的大學(xué)和研究機構(gòu)的聚集地等。通過這種相對合理的城市分工作職能定位，在首都圈形在成產(chǎn)業(yè)互補、功能互異的城市特色功能，進一步促進了日本首都圈的發(fā)展。

（二）京津冀都市圈經(jīng)驗

1.建立了強有力的實施推進機制

行政區(qū)劃分割問題是制約都市圈協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵問題，推進都市圈的協(xié)同發(fā)展，需要構(gòu)建超越行政區(qū)劃的強有力的實施推進機制，推動都市圈的協(xié)同發(fā)展。為推動京津冀協(xié)同發(fā)展，國務(wù)院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及相應(yīng)辦公室，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任該小組組長。領(lǐng)導(dǎo)小組從國家層面開展對京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)解決制約京津冀都市圈的協(xié)同發(fā)展的難點和障礙。北京市為推動京津冀協(xié)同發(fā)展，也相應(yīng)成立了區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市常務(wù)副市長擔(dān)任組長，小組辦公室設(shè)在市發(fā)改委，并專門針對京津冀協(xié)同發(fā)展，設(shè)立了9個專項工作組。天津市為推動京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展，成立了天津市京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記任組長。河北省為推動京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展，也在機構(gòu)方面作了相應(yīng)的調(diào)整，將原來的“環(huán)首辦”更名為“河北省推進京津冀協(xié)同發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。這種強有力的實施推進機制，有利于從更高層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展方面的各類問題。這種超地方色彩的領(lǐng)導(dǎo)小組，可以發(fā)揮政府在推進都市圈建設(shè)中的積極作用，更好地指導(dǎo)京津冀都市圈的發(fā)展。

2.推動京津冀都市圈上升至國家戰(zhàn)略

京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展之所以能得到快速推進，與其將都市圈的發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面予以打造密切相關(guān)。在沒有上升至國家戰(zhàn)略之前，京津冀都市圈各城市還是堅守自己“一畝三分地”，產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等協(xié)同推進還沒有進入實質(zhì)性的階段。隨著習(xí)近平總書記親自批示京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展進入了快車道。通過國家意志的決策，助力實現(xiàn)區(qū)域城市的合理分工，推動區(qū)域協(xié)同快速發(fā)展。

3.形成了一套規(guī)劃體系

科學(xué)的規(guī)劃是保障都市圈發(fā)展的重要前提。京津冀都市圈已經(jīng)編制或再編《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》等總體規(guī)劃。為配套總體規(guī)劃，各專項規(guī)劃也進入編制階段，如《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動計劃（2015-2017）》《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項規(guī)劃》《京津冀商貿(mào)物流發(fā)展專項規(guī)劃》《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《北京、天津、石家莊市市域（郊）鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《津冀沿海港口協(xié)同發(fā)展規(guī)劃研究》等規(guī)劃和研究工作。整體而言，京津冀都市圈今后將形成以總體規(guī)劃和專項規(guī)劃構(gòu)成的科學(xué)規(guī)劃體系。規(guī)劃體系的建立對于更好地規(guī)劃和指導(dǎo)京津冀都市圈的建設(shè)，推動各類功能協(xié)同發(fā)展起到了重要的作用。

4.明確主要城市功能定位

都市圈進入?yún)f(xié)同發(fā)展的重要標(biāo)志就是城市的特色功能定位更加彰顯。京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展探索上，在規(guī)劃層面就初步明確了都市圈內(nèi)各主要城市的功能定位。京津冀都市圈主要由北京、天津和河北省三大省市組成，京津冀都市圈整體功能定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。都市圈內(nèi)各省市結(jié)合自身發(fā)展特色，形成了特色功能定位。其中，北京市今后要打造“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市明確打造“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省要打造“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。特色功能定位的明確，為京津冀都市圈今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置等指明了方向。

5.探索嘗試一批試點示范

開展試點示范是檢驗都市圈發(fā)展成效的有效探索。京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展方面，積極開展相關(guān)試點示范工作，以期對能否在都市圈范圍內(nèi)推廣示范進行檢驗。主要示范試點體現(xiàn)在兩個方面，一是試點領(lǐng)域比較廣。例如開展北京新機場臨空經(jīng)濟合作區(qū)改革試點，推進北京與河北共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，開展生態(tài)文明先行示范區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)等。在交通領(lǐng)域，積極推進京津冀重點城市公交“一卡通”互聯(lián)互通、汽車電子標(biāo)識、貨物多式聯(lián)運和公路甩掛運輸?shù)仍圏c。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，開展環(huán)首都國家公園試點，探索開展跨區(qū)域排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等工作。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵京津冀國家級開發(fā)區(qū)共建跨區(qū)域合作園區(qū)或合作聯(lián)盟，鼓勵和推動中關(guān)村在天津和河北建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)化基地。二是在市縣開展同城化試點。例如開展社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面同城化試點；開展土地、財稅金融、對外開放等方面試點等。這些試點的先行嘗試，可以為探索都市圈協(xié)同發(fā)展路徑提供“試驗場”，將那些有顯著成效的經(jīng)驗在更廣范圍推廣。同時，也可以有效避免不適宜都市圈范圍內(nèi)推廣的舉措。

（三）長株潭城市群經(jīng)驗

1.積極推動都市圈建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略

湖南省在培育長株潭城市群的過程中，特別注重高能級平臺打造，積極推動都市圈建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略層面。2007年之前，長株潭城市群是作為省級戰(zhàn)略層面加以推動實施的。此后，湖南積極推動長株潭城市群上升至國家戰(zhàn)略。2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)《長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革總體方案》及《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020年）》，長株潭城市群建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略，進入到體現(xiàn)國家意志綜合實踐層面，成為體現(xiàn)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要組成部分。通過國家戰(zhàn)略的傳導(dǎo)，長株潭城市群建設(shè)進入國家、省聯(lián)動推進發(fā)展階段，成效可想而知。

2.省級層面建立強有力實施推動機制

長株潭城市群推進能卓有成效，與其強有力的省級層面的組織協(xié)調(diào)機制密切相關(guān)。為推進都市圈的建設(shè)，成立了長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由省長擔(dān)任，下設(shè)辦公室，放在省發(fā)改委。各市成立了相應(yīng)機構(gòu)，建立了以省垂直協(xié)調(diào)為主導(dǎo)的工作機制。每年召開高規(guī)格的會議，研究協(xié)調(diào)重大事項，形成了省市合作、部門聯(lián)動、社會參與的工作機制。同時，還成立了書記任顧問、省長任主任的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會，下設(shè)正廳級的辦公室，負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、實施、推進、考評、宣教等職能。

3.積極主動構(gòu)建部省合作共建機制

長株潭城市群在建設(shè)過程中，就積極主動與國家相關(guān)部委和高校保持緊密聯(lián)系溝通機制，積極爭取國家相關(guān)部委和高校的政策支持，爭取國家部委、央企把先改先試的平臺放在長株潭。目前，長株潭城市群已與40多個國家部委及高校、70多家央企建立了合作共建關(guān)系。在部省合作這種機制下，長株潭城市群先后成為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、湘江新區(qū)、“寬帶中國”長株潭、耕地土壤生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排財政政策綜合示范等國家試點。

4.突出發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用

都市圈的發(fā)展，需要首先發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)一體化建設(shè)。長株潭城市群非常重視規(guī)劃的編制，在2000年就編制完成了《長株潭城市群發(fā)展戰(zhàn)略研究》《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》等系列規(guī)劃。在長株潭規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略后，按照兩型社會建設(shè)要求提升修編《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。另外，還結(jié)合推進實施需要，編制12個專項方案和19個專項規(guī)劃，市、縣編制具體的規(guī)劃和方案，形成完善的規(guī)劃體系。同時，還建立了空間動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加強對區(qū)域規(guī)劃實施、跨區(qū)域重點項目建設(shè)的監(jiān)督。

5.讓人民群眾分享城市群成效

都市圈協(xié)同發(fā)展最終成果是讓人民可以從都市圈協(xié)同發(fā)展中獲得實在效應(yīng)。長株潭城市群在協(xié)同發(fā)展方面，特別重視人民群眾的獲得感。在教育、醫(yī)療、社保、通信等領(lǐng)域推出了一批實實在在的發(fā)展舉措，讓老百姓充分感受到了都市圈協(xié)同發(fā)展帶來的實效。根據(jù)測算，2014年，長株潭城市群全面小康社會實現(xiàn)程度分別達(dá)到95%、91.6%、87.7%。在這樣的背景下，人民群眾才會更加自覺地投入到城市群的協(xié)同發(fā)展過程當(dāng)中去。

二、杭州都市圈發(fā)展過程

都市圈的發(fā)展，都有一個形成、發(fā)展、成熟的發(fā)展階段。從杭州都市圈的發(fā)展過程來看，也同樣經(jīng)歷了一個從形成到深入發(fā)展的時期。按照杭州都市圈的發(fā)展軌跡，我們可以大致將杭州都市圈發(fā)展歸結(jié)為三個階段：第一階段為形成探索階段，第二階段協(xié)調(diào)推進階段，第三階段是協(xié)同發(fā)展階段。

（一）形成探索階段（改革開放-2006年）

這一階段，隨著我國改革開放深入推進，經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展，一批以中心城市為核心的都市圈快速發(fā)展。杭州作為浙江的省會城市，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等原因，杭州與周邊地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系程度不斷提升，對周邊湖州、嘉興、紹興的集聚輻射能力顯著增強，杭州都市圈得到了形成和發(fā)展。這一階段，杭州都市圈是以市場自發(fā)為主推動都市圈的形成的。雖然政府也認(rèn)識到杭州都市圈建設(shè)對區(qū)域發(fā)展的重大影響，但還未真正上升到戰(zhàn)略層面對杭州都市圈的發(fā)展進行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進。

（二）協(xié)調(diào)推進階段（2007-2009年）

杭州都市圈形成以后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展成效的不斷彰顯，杭州都市圈日益引起政府部門的高度重視。2007年，杭州經(jīng)濟總量繼續(xù)位居全國省會城市第2位，副省級城市第3位，全國大中城市第8位，是長三角地區(qū)僅次于上海的第二大中心城市，已形成了先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動”的產(chǎn)業(yè)格局，與周邊地區(qū)形成了明顯的產(chǎn)業(yè)分工。隨著杭州市區(qū)“退二進三”“優(yōu)二進三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，杭州作為中心城市的集聚、輻射作用正在逐步顯現(xiàn)，制造業(yè)轉(zhuǎn)移與集聚趨勢明顯。在這樣背景下，2007年，啟動實施杭州都市圈的建設(shè)，建立了杭州都市經(jīng)濟圈市長聯(lián)席會議。2007年5月25日，召開了杭州都市經(jīng)濟圈市長聯(lián)席會議第一次會議，會議審議通過了《杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會章程》，根據(jù)章程確立了2007年杭州都市圈工作。此后，杭州都市經(jīng)濟圈市長聯(lián)席會議圍繞每個主題，相繼召開會議，共商協(xié)調(diào)發(fā)展事宜。此后四市先后下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建杭州都市經(jīng)濟圈的實施意見》，制訂了規(guī)范杭州都市經(jīng)濟圈運作包括《杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會章程》《杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會工作會議制度》在內(nèi)的7項內(nèi)部制度等，協(xié)調(diào)推進杭州都市圈的發(fā)展。

（三）協(xié)同發(fā)展階段（2010年-至今）

2010年，由杭州、湖州、嘉興和紹興市政府組織編制的《杭州都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》獲浙江省政府批復(fù)同意正式出臺，標(biāo)志著杭州都市圈的發(fā)展進入了協(xié)同發(fā)展新階段。根據(jù)規(guī)劃，杭州都市圈將在產(chǎn)業(yè)布局、交通建設(shè)、環(huán)境治理、人才交流、公共服務(wù)等方面進行一系列合作，并逐步建立共建共享機制。《浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》也提出“加強杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區(qū)建設(shè)，集聚高端要素，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，帶動周邊縣市一體發(fā)展，加快形成杭州、甬、溫三大都市圈和浙中城市群”。在市場機制與政府引導(dǎo)的雙重推動下，杭州都市圈在協(xié)同發(fā)展方面積極嘗試，改革創(chuàng)新，得到了快速發(fā)展。從政府層面看，為推動杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展，省級政府相繼編制完成了《杭州都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》及交通、旅游、環(huán)保、金融等專項規(guī)劃。杭州都市經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點獲國家發(fā)改委批復(fù)設(shè)立，杭州都市圈發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。出臺《浙江省杭州都市經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點三年(2014-2016年)實施計劃》，四市也配套出臺了針對各市特點的三年行動計劃等。隨著一系列政策舉措的出臺，杭州都市圈進入?yún)f(xié)同發(fā)展階段。

三、推動杭州都市圈協(xié)同發(fā)展舉措

（一）省級層面需建立強有力的實施推進機制

雖然當(dāng)前我國在大力推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用。但從我國的現(xiàn)行經(jīng)濟運行體制來看，政府的力量仍然發(fā)揮著重要的作用。政府的巨大資源調(diào)配和規(guī)劃政策引導(dǎo)，對都市圈的提升發(fā)展起著重要作用。京津冀都市圈、長株潭城市群的發(fā)展經(jīng)驗都表明，在組織層面上，強有力的實施推進機制，對都市圈協(xié)同發(fā)展發(fā)揮著重要作用。加快杭州都市圈協(xié)同發(fā)展，必須做好頂層設(shè)計統(tǒng)籌布局。可以考慮推動浙江省杭州都市經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)型升級綜合改革試點工作協(xié)調(diào)小組升格為杭州都市經(jīng)濟圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，各城市主要負(fù)責(zé)人和省直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組主要職能是審定都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃、指導(dǎo)創(chuàng)新政策試驗工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項等。并下設(shè)辦事機構(gòu)（辦公室），放在省發(fā)改委。

（二）做強杭州中心城市的極核功能

中心城市在都市圈中的作用與地位毋庸置疑，都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也需要進一步做強做大中心城市。對于都市圈而言，做強做大中心城市需要立足中心城市的發(fā)展特色，找準(zhǔn)突破口，加快完善中心城市各類功能。對杭州而言，針對杭州在基礎(chǔ)設(shè)施、國際化、創(chuàng)新等方面與國內(nèi)其他城市差距，加快補齊短板。

（三）明確都市圈各城市的特色定位

都市圈是一個發(fā)展的整體，在這個整體的發(fā)展過程中要特別注重都市圈內(nèi)部各城市特色功能培育，通過差異化的職能定位，選擇不同的路徑，推進都市圈內(nèi)部城市的協(xié)同發(fā)展。為此，需要根據(jù)都市圈內(nèi)不同城市的區(qū)位條件、資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，明確各城市的職能定位。杭州在都市圈的職能定位中要突出強化創(chuàng)新功能定位。在此定位指引下，杭州各方面的政策等都要圍繞創(chuàng)新開展研究，在政策制訂、平臺打造方面都體現(xiàn)創(chuàng)新。湖州在生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游方面優(yōu)勢比較突出，在杭州都市圈發(fā)展中職能定位中，要以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游為主題，推動特色優(yōu)勢功能培育。嘉興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面走在全國前列，在職能定位上，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為重要的切入點，進一步強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面功能的培育。紹興在工業(yè)轉(zhuǎn)型方面走在前列，要強化工業(yè)轉(zhuǎn)型方面的特色。

（四）探索建立都市圈協(xié)同發(fā)展的考核體系

在我國現(xiàn)行體制下，考核作為重要的“指揮棒”，在激勵區(qū)域發(fā)展中的作用顯而易見。而目前，我們的考核是以行政區(qū)劃為單元的考核體系，這必然造成執(zhí)政者對行政區(qū)“地盤”的重視，忽略都市圈發(fā)展。為此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也應(yīng)該充分發(fā)揮考核對地方政的促進作用，從國家或省級層面建立一套針對都市圈的發(fā)展的考核體系。在操作層面，可以考慮由省級政府牽頭，建立針對都市圈各城市在都市圈協(xié)同發(fā)展方面的考核體系。在指標(biāo)設(shè)定上可以圍繞跨行政區(qū)劃的項目建設(shè)情況，出臺相關(guān)政策意見，在體制機制創(chuàng)新等方面設(shè)定指標(biāo)，以此來推動各城市重視都市圈協(xié)同發(fā)展。

（五）完善都市圈協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃體系

規(guī)劃在推動區(qū)域發(fā)展方面起著引導(dǎo)作用，一個科學(xué)的規(guī)劃可以指導(dǎo)一個區(qū)域幾十年甚至上百年的發(fā)展。都市圈進入?yún)f(xié)同發(fā)展階段以后，更需要發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。從國內(nèi)外都市圈協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗看，完善的規(guī)模體系有效地保障了都市圈沿著正確的方向發(fā)展。為此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也需要構(gòu)建一套完善的規(guī)劃體系。針對杭州都市圈協(xié)同發(fā)展實際，在規(guī)劃體系建設(shè)上，可以考慮結(jié)合新形勢、新情況變化，加快修編完善《杭州都市經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃》，原有規(guī)劃實施情況進行全面評估，及時對規(guī)劃進行修編完善。其次，建立杭州都市圈的專項規(guī)劃體系，包括交通、醫(yī)療、教育、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各專項規(guī)劃。同時強化總體規(guī)劃省級層面的頒布實施，專項規(guī)劃由省級職能部門編制等。

（六）在杭州都市圈范圍內(nèi)適時推動一些突破性的改革舉措

推進杭州都市圈的發(fā)展，要在深化改革中尋求協(xié)同發(fā)展新動力。特別是制約杭州都市圈發(fā)展的一些問題和障礙，更需要通過改革的思維，打破原有的格局，在改革中實現(xiàn)跨越發(fā)展。當(dāng)前，杭州都市圈正在推進一些國家級和省級改革試點，如杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與跨境電商試驗區(qū)、嘉興國家新型城市化綜合改革、湖州國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)、嘉善縣域科學(xué)發(fā)展綜合配套改革、德清縣城鄉(xiāng)體制改革、海寧資源要素市場化配置等。從都市圈協(xié)同發(fā)展角度看，這些政策或改革試點范圍仍然比較局限，還未在都市圈發(fā)揮最大改革紅利，必須加快在都市圈范圍先行推廣覆蓋。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）