呂朝輝

(云南民族大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院,云南　昆明　650500)

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論法治視野下的中國陸地邊疆規(guī)制型治理

呂朝輝

(云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,云南昆明650500)

摘要：陸地邊疆治理的現(xiàn)代化在整個(gè)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的分量舉足輕重，而從維護(hù)邊疆①為了表述的簡潔，文中邊疆一詞均指代陸地邊疆。國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的視域來看，法治更是其中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。換言之，將邊疆治理模式的創(chuàng)新與構(gòu)建置于法治視野下分析，當(dāng)是邊疆治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題。本文著力于探討一種邊疆規(guī)制型治理方式，其立足于邊疆社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)圖景，以加快推進(jìn)法治邊疆建設(shè)為旨向，綜合運(yùn)用黨紀(jì)國法、社規(guī)民約、組織紀(jì)律以及道德約束等具有權(quán)力或非權(quán)力強(qiáng)制性的多元規(guī)制手段，最終在邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)法治政府和法治社會(huì)的良性互動(dòng)和整體合力。對(duì)理性規(guī)制的弘揚(yáng)和對(duì)非理性規(guī)制的規(guī)避，既是邊疆規(guī)制型治理的內(nèi)在要求，又是法治邊疆的內(nèi)在蘊(yùn)含。

關(guān)鍵詞：法治；陸地邊疆；規(guī)制型治理

法治是現(xiàn)代社會(huì)文明產(chǎn)物，也是不斷傳承和發(fā)展的歷史產(chǎn)物。時(shí)至今日，我國社會(huì)主義的法治實(shí)踐，無論其深度、廣度和力度，都得到了前所未有的普遍提升，法治已經(jīng)成為主導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的最熱詞。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的總體目標(biāo)，具體包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。②中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)。這就意味著在新時(shí)期條件下，包括陸地邊疆在內(nèi)的整個(gè)國家治理現(xiàn)代化范疇都必須納入法治軌道下推進(jìn)。

作為我國特定區(qū)域的陸地邊疆，客觀存在著一些明顯區(qū)別于國家腹地的社會(huì)治理生態(tài)：一方面，邊境地帶的特殊地理地緣條件，易于衍生跨境犯罪、“三非”、艾滋、西化分化等特殊性邊疆社會(huì)問題，從而加劇邊疆法治環(huán)境的復(fù)雜性；另一方面，由于大多數(shù)邊疆地區(qū)位于偏遠(yuǎn)高寒山區(qū)，信息傳遞較為滯后，上至政府系統(tǒng)下至基層社會(huì)，在局部范圍內(nèi)普遍存在“山高皇帝遠(yuǎn)”的心理定式，公共權(quán)力規(guī)制效應(yīng)并沒有得到充分合理體現(xiàn)，反而是民族習(xí)慣或宗教習(xí)俗仍舊在發(fā)揮不同程度的社會(huì)規(guī)制效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和非理性規(guī)制因素所帶來的雙重壓力下，如何做到在邊疆治理過程中既持之以恒地貫徹法治基本精神和原則，又準(zhǔn)確無誤地把握公共權(quán)力規(guī)制效度和限度兩個(gè)維度，是邊疆法治文明建設(shè)的重大議題，更是推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口，而本文所初步探討的邊疆規(guī)制型治理模式，正是對(duì)此的理論和實(shí)踐回應(yīng)。

一、法治與邊疆規(guī)制型治理

法治作為現(xiàn)代政治文明核心要素，與邊疆規(guī)制型治理方式有著天然不可分的內(nèi)在聯(lián)系。首先，邊疆規(guī)制型治理必須納入法治框架，不管是公共權(quán)力范疇還是非公共權(quán)力范疇的規(guī)制手段，都不能逾越憲法和基本法律這條紅線，必須明確法律規(guī)制在規(guī)制型治理過程中的主導(dǎo)地位。一言以蔽之，多元規(guī)制手段的綜合運(yùn)用必須服從服務(wù)于中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)。其次，從廣義角度予以理解，邊疆規(guī)制型治理實(shí)質(zhì)上是按照法治理念創(chuàng)新治理方式的現(xiàn)實(shí)過程。當(dāng)然這并不代表邊疆規(guī)制型治理僅僅只是法治的簡單同義轉(zhuǎn)述，它不是就法治而論法治，其實(shí)施手段遠(yuǎn)比法律規(guī)制豐富。政治學(xué)意義的邊疆規(guī)制型治理主要依賴于國家權(quán)力運(yùn)用，但不局限于國家權(quán)力運(yùn)用，主要依靠于法律規(guī)制，但不局限于法律規(guī)制，而是在中國特色社會(huì)主義法治體系總體框架內(nèi)，廣泛運(yùn)用黨紀(jì)國法、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范、組織紀(jì)律、道德約束等規(guī)制治理資源，發(fā)揮多層次、多維度的整體規(guī)制治理效能。簡而言之，即是在邊疆治理過程中，實(shí)現(xiàn)國家法治和社會(huì)自治的有機(jī)統(tǒng)一，其實(shí)質(zhì)在于豐富法治邊疆的理論和實(shí)踐內(nèi)涵。

邊疆規(guī)制型治理理念及其方式建構(gòu)，必須遵循法治基本精神及其價(jià)值原則。法治作為邊疆規(guī)制型治理的思想基礎(chǔ)和理論依據(jù)，至少包括三個(gè)方面基本含義，“第一，法治意味著對(duì)權(quán)力的制約；第二，法治意味著‘法律面前人人平等’，這也就是法律的普適性；第三，法律意味著形式正義”。[1](P81)據(jù)此分析，邊疆規(guī)制型治理必須包含三層最基本的內(nèi)涵：其一，多元規(guī)制手段的綜合運(yùn)用，其目的不僅在于規(guī)范規(guī)制客體的行為范式，實(shí)行邊疆社會(huì)的有序運(yùn)行與和諧穩(wěn)定，而且必須通過法律法規(guī)約束規(guī)制主體的權(quán)力運(yùn)行；其二，在法治的總體框架和總體要求下，運(yùn)用其他符合憲法和法律精神的制度、規(guī)則、紀(jì)律、道德等規(guī)制手段治理邊疆社會(huì)時(shí)，對(duì)其特定規(guī)制對(duì)象或范疇必須產(chǎn)生人人平等的規(guī)制效應(yīng)；其三，邊疆規(guī)制型治理不僅追求效率，更要以建立和維護(hù)邊疆社會(huì)有序化狀態(tài)為旨?xì)w，即必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)理性和公平正義的雙重治理效應(yīng)。

邊疆規(guī)制型治理的有效性與邊疆法治環(huán)境的純粹性直接關(guān)聯(lián)，只有在一個(gè)全民認(rèn)同法治文化、全民服從法律權(quán)威的邊疆社會(huì)里，規(guī)制型治理方式的實(shí)施效能才能得以最大化體現(xiàn)；反之，在一個(gè)法治得不到普遍尊重以至于人治橫行的邊疆社會(huì)里，規(guī)制型治理方式的實(shí)施效能必定大打折扣。因此，正確理解邊疆規(guī)制型治理，必須與本質(zhì)上屬于人治范疇的非理性規(guī)制方式徹底劃清界限，比如現(xiàn)實(shí)當(dāng)中依附于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人特權(quán)的壓制手段，以及依附于宗族勢(shì)力或黑社會(huì)勢(shì)力控制社會(huì)的非正當(dāng)手段等，必須堅(jiān)決地排斥在邊疆規(guī)制型治理過程之外。

鑒于法治和邊疆規(guī)制型治理方式密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，基于法治理念對(duì)邊疆規(guī)制型治理方式建構(gòu)所起的決定性意義，我們可以通過把脈當(dāng)前邊疆法治建設(shè)現(xiàn)狀，進(jìn)而分析邊疆規(guī)制型治理方式急需解決和克服的主要困境。就邊疆規(guī)制型治理的主體而言，政府系統(tǒng)乃至全民仍然秉持一種“輕發(fā)展、重穩(wěn)定”的治理思路，以至于過多的權(quán)力和非權(quán)力規(guī)制資源被投入到邊疆社會(huì)的控制之中。此外，由于“官本位”思想慣性力以及法治實(shí)踐起步晚，輔之以“山高皇帝遠(yuǎn)”的地理效應(yīng)，造成相當(dāng)一部分邊疆基層地方政府內(nèi)部行政文化缺乏制度文明基因，制度管人、制度限權(quán)等規(guī)制思想不夠深入人心，“官階制、一言堂”的人治模式仍然橫行，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)”的臣服遠(yuǎn)大于對(duì)規(guī)則制度的尊重。就邊疆規(guī)制型治理的客體而言，由于邊疆社會(huì)正處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代急劇變遷的過渡期，對(duì)少數(shù)民族習(xí)慣、宗教倫理規(guī)范等傳統(tǒng)因素的過度留戀，以及對(duì)外來消極腐朽文化的不知所措，成為導(dǎo)致邊疆社會(huì)公眾心理失衡和行為失范的重要誘因。

面對(duì)如此復(fù)雜的邊疆規(guī)制治理形勢(shì)，僅憑單一的法律規(guī)制手段顯然難以完全應(yīng)付，這主要是基于兩個(gè)方面的原因。一方面，法律手段過于強(qiáng)調(diào)原則性的本質(zhì)要求，意味著在許多道德情感層面的社會(huì)規(guī)制層面，法律難以發(fā)揮萬能的作用，這是由法律本身的特性決定的。另一方面，就目前邊疆法律規(guī)制體系的具體構(gòu)建情況而言，與理想狀態(tài)尚存在差距，現(xiàn)有的邊疆治理法律體系難以完全適應(yīng)邊疆地區(qū)不斷涌現(xiàn)的新情況和新問題。國家層面適用于邊疆民族地區(qū)的有關(guān)民族區(qū)域自治法律法規(guī)和政策制度，對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)利和義務(wù)有機(jī)銜接和合理平衡性規(guī)定不夠具體，操作起來難度不小。拿對(duì)邊疆地方政府政治問責(zé)來說，有關(guān)政府治理責(zé)任法律后果承擔(dān)方面的規(guī)制性條款，“應(yīng)當(dāng)”“適當(dāng)”“全力”“盡量”“照顧”“幫助”等模糊性立法語言隨處可見，缺乏操作性強(qiáng)的具體方案。因此，創(chuàng)新和構(gòu)建邊疆規(guī)制型治理方式，以此拓展邊疆法治體系內(nèi)涵和外延，從而有效破解邊疆法治建設(shè)所面臨的上述主要困境，也就成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。

通過上述對(duì)法治和邊疆規(guī)制型治理的二維關(guān)系分析，可以如此認(rèn)為，邊疆規(guī)制型治理方式的內(nèi)涵即在中國特色社會(huì)主義法治總體框架內(nèi)，在國家政權(quán)系統(tǒng)主導(dǎo)下設(shè)定一系列以權(quán)力制衡權(quán)力的規(guī)制條件，首先對(duì)邊疆地方政府公共權(quán)力行使過程予以規(guī)范、限制和約束，以此保證邊疆地方政府權(quán)力有限化和治理法治化。在此基礎(chǔ)上，以這樣一個(gè)權(quán)力有限和治理有效的邊疆法治政府系統(tǒng)運(yùn)用法律手段扮演規(guī)制治理邊疆社會(huì)的主導(dǎo)角色，但又不僅限于法律手段，而是充分挖掘并綜合運(yùn)用包括法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織紀(jì)律、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范、道德約束在內(nèi)的一切有利于建立和維持邊疆社會(huì)秩序的規(guī)制治理資源，以此合理規(guī)范和平衡生活在邊疆社會(huì)的不同群體、組織和個(gè)人的組織化行為和個(gè)性化行為，最終形成一個(gè)規(guī)則公平、程序正義、秩序井然、和諧穩(wěn)定的法治邊疆社會(huì)。

二、邊疆規(guī)制型治理的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力

注重對(duì)個(gè)人、組織、群體的各類行為予以規(guī)范和制約的規(guī)制型治理方式，之所以在邊疆有其構(gòu)建和實(shí)施的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性，根本原因在于邊疆社會(huì)法治環(huán)境的特殊性。其一，大部分邊疆地區(qū)位于高山密林之間、戈壁沙漠之邊以及草原牧場(chǎng)之上，自然地理?xiàng)l件十分惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，交通條件極為不便，很多偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場(chǎng)至今未通公路。這樣一種“山高皇帝遠(yuǎn)”的自然條件，一方面，容易在這些邊疆基層政府內(nèi)部養(yǎng)成“得過且過”、不思進(jìn)取的惰性思想，進(jìn)而造成政府規(guī)制權(quán)力異化；另一方面，也為國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力蓄意在邊疆民族地區(qū)制造分裂、滲透、破壞以及顛覆活動(dòng)提供了些許便利。其二，邊疆社會(huì)內(nèi)部普遍而廣泛地存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的民族宗教關(guān)系，民族宗教化、宗教民族化、民族宗教國際化特征突出。此外，在民族與宗教因素的雙面干擾下，邊疆地區(qū)埋藏著隨時(shí)可能在未來某個(gè)時(shí)段引爆的各類特殊問題，如非法跨國婚姻、非法移民、跨境犯罪等社會(huì)問題，文化滲透、非法傳教、恐怖活動(dòng)、分裂行徑等政治問題。其三，過往邊疆治理慣性做法一般是長期采取針對(duì)邊疆民族地區(qū)的政策優(yōu)惠和特殊照顧，同時(shí)對(duì)其相對(duì)應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)往往規(guī)制不到位，這等于間接助長了少數(shù)人非理性利益意識(shí)的膨脹。與此同時(shí)，在法治文化認(rèn)同不甚深入、法治實(shí)踐不甚到位，以及國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力采取隱蔽手段對(duì)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行極端宗教思想和民族分裂思想滲透的情況下，極易誘發(fā)局部民族族群意識(shí)的強(qiáng)化，從而對(duì)邊疆地區(qū)國家認(rèn)同的普遍增強(qiáng)構(gòu)成挑戰(zhàn)。顯然，邊疆社會(huì)客觀存在的種種行為失范現(xiàn)象，也就成為其建構(gòu)和實(shí)施邊疆規(guī)制治理方式的最大現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，公民權(quán)利和義務(wù)的失衡現(xiàn)象。我國少數(shù)民族人口主要集中在廣大陸地邊疆地區(qū)，從一定意義而言，邊疆多民族地區(qū)可以視為邊疆地區(qū)的同義轉(zhuǎn)述。隨著改革開放浪潮和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流的滾滾而至，邊疆少數(shù)民族群眾利益意識(shí)日益覺醒，利益分化日益嚴(yán)重，因利益而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾也日益增多。在這種過往邊疆社會(huì)未曾遇到的新形勢(shì)下，如若受到民族分裂分子和極端宗教勢(shì)力的蓄意唆使，易于誘發(fā)一部分不明真相群眾民族情緒的非理性形成和族群意識(shí)的非理性膨脹，造成民族認(rèn)同隨之上升而國家認(rèn)同隨之下降，這是滋生公民權(quán)利和義務(wù)失衡現(xiàn)象的關(guān)鍵誘因。其中，在人治痕跡更深、法治實(shí)踐成效不及內(nèi)地的偏遠(yuǎn)貧困邊疆民族地區(qū)，公民權(quán)利和義務(wù)失衡現(xiàn)象尤其應(yīng)當(dāng)引起高度注意。

門又被推開了， 這次是羅瑞，他穿著一件黑色皮夾克，帶著一股淡淡的香水味。他一邊搓著手取暖，一邊對(duì)大家點(diǎn)了點(diǎn)頭表示打招呼，安靜地坐下等待詢問，他始終沒看老福一眼。

邊疆地區(qū)公民權(quán)利和義務(wù)失衡現(xiàn)象的特殊性主要體現(xiàn)于兩類情形。第一類主要指活動(dòng)于邊疆民族地區(qū)的國內(nèi)“三股勢(shì)力”，一邊“開著轎車掙著大錢”，一邊卻處心積慮制造民族矛盾和暴力恐怖事件，全然不顧及一名中國公民應(yīng)盡的基本義務(wù)。比如臭名昭著的第十一世達(dá)賴?yán)锖蜔岜葖I，曾經(jīng)充分享受了中國公民的優(yōu)厚待遇，但為了滿足不斷膨脹的一己私欲，近些年蓄意制造了西藏“3.14”、新疆“7.5”、昆明“3.1”等慘絕人寰的反人類恐怖事件，企圖以此制造民族隔離和達(dá)到民族分裂的目的。這是一類完全喪失人類良知和中國公民最基本義務(wù)的極端失范行為。第二類指?jìng)€(gè)別少數(shù)民族群眾在外界迷惑下任由族群利益意識(shí)的膨脹，不愿主動(dòng)提升現(xiàn)代公民意識(shí)，只一味強(qiáng)調(diào)特定民族群體的特殊性權(quán)利要求，心安理得地享受國家優(yōu)惠政策和特殊照顧的同時(shí)，卻不愿承擔(dān)中國公民應(yīng)盡的基本責(zé)任和義務(wù)。這種思想一旦在邊疆社會(huì)蔓延，易于造成全民抵御分化分裂防線的缺口，并可能因此而給國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力實(shí)施欺騙蒙蔽和分化滲透行為留下乘虛而入的漏洞。對(duì)于前者，必須采取“嚴(yán)厲打擊、決不姑息”的硬規(guī)制措施，運(yùn)用專政和法紀(jì)力量依法嚴(yán)懲民族分裂勢(shì)力和暴力恐怖犯罪分子，這是邊疆規(guī)制型治理的重要內(nèi)涵。對(duì)于后者，必須持續(xù)推進(jìn)邊疆法治實(shí)踐，廣泛宣傳國家法律法規(guī)、民族與宗教政策，提升各族干部群眾學(xué)法、守法、用法和護(hù)法意識(shí)，激發(fā)全民抵制分化破壞、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、增強(qiáng)國家認(rèn)同的公民責(zé)任，鑄就維護(hù)國家邊境安全和邊疆社會(huì)穩(wěn)定的銅墻鐵壁。

第二，傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)實(shí)因素的內(nèi)在張力。大部分邊疆地區(qū)民族與宗教氣息濃郁，少數(shù)民族全民信教現(xiàn)象普遍，這就意味著民主法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代因素在邊疆地區(qū)落地生根面臨著與傳統(tǒng)觀念的內(nèi)在張力。因而，如何在傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)實(shí)因素沖突中實(shí)現(xiàn)兩者的無縫對(duì)接，自然成為邊疆規(guī)制型治理必須予以解決的重要議題和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。當(dāng)前，具有濃郁民族與宗教特色的傳統(tǒng)觀念仍然在邊疆社會(huì)文化體系中占據(jù)一席之地，民族習(xí)慣和宗教文化仍然內(nèi)化于部分少數(shù)民族群眾的情感取向，在現(xiàn)代市場(chǎng)觀念和法治文化的沖擊下，邊疆社會(huì)傳統(tǒng)因素的持久慣性力不容忽視。與此同時(shí)，以改革開放、市場(chǎng)競(jìng)爭、公民意識(shí)、民主法治等為特征的現(xiàn)代理性因素不斷涌入邊疆社會(huì)“深水區(qū)”，產(chǎn)生一種前所未有的巨大外部沖擊力，劇烈解構(gòu)著邊疆社會(huì)傳統(tǒng)文化觀念。一時(shí)之間，私利與公益、人治與法治、一元與多元、宗教與世俗、保守與競(jìng)爭之間的內(nèi)在張力隨之加劇。

當(dāng)前，法治邊疆建設(shè)遭遇到了因傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)因素之間內(nèi)在張力所帶來的障礙，具體表現(xiàn)為法律法規(guī)讓步于人情面子，宗族勢(shì)力干涉世俗權(quán)力，法治文化認(rèn)同難以落地生根等，進(jìn)而導(dǎo)致邊疆規(guī)制型治理的非理性特征增多。前已述及，邊疆規(guī)制型治理必須在社會(huì)主義法治文明整體架構(gòu)內(nèi)實(shí)施，才能產(chǎn)生積極正面的邊疆治理效應(yīng)。然而，在今后很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，民族習(xí)慣、宗教信仰以及封建殘余思想等傳統(tǒng)觀念，與民主、法治、市場(chǎng)、競(jìng)爭等現(xiàn)代因素的沖突和融合，仍將主導(dǎo)邊疆社會(huì)的變遷過程，非理性的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)因素必將同時(shí)左右相當(dāng)一部分邊疆群眾的內(nèi)心價(jià)值取向。在這種情況下，如果只是一味依賴原則性強(qiáng)的法律途徑，而忽視邊疆社會(huì)客觀存在的其他規(guī)制資源的話，就可能導(dǎo)致難以消除傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代因素的內(nèi)在張力，從而增加傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代因素有機(jī)融合的難度。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法治邊疆建設(shè)和邊疆規(guī)制型治理方式建構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，一方面通過法治邊疆建設(shè)完善和健全邊疆規(guī)制型治理方式的內(nèi)涵，另一方面通過邊疆規(guī)制型治理實(shí)踐豐富和拓展法治邊疆建設(shè)路徑?？傊?，法治視野下的邊疆規(guī)制型治理，應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代因素當(dāng)中文明理性要素的有機(jī)融合，應(yīng)當(dāng)在充分考慮法治邊疆建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范、道德約束甚至宗教信仰等規(guī)制治理資源，在中國特色社會(huì)主義法治文明總體框架內(nèi)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)邊疆社會(huì)非理性因素向現(xiàn)代文明理性體系的適應(yīng)性改造。

第三，市場(chǎng)因素的負(fù)面性影響。眾所周知，市場(chǎng)體制本身存在著不完全競(jìng)爭、難以維護(hù)社會(huì)公平正義、難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等固有缺陷。尤其在社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)國家腹地更為滯后的我國陸地邊疆這一特殊地域環(huán)境下，市場(chǎng)體制的固有缺陷更有可能進(jìn)一步放大，易于衍生出更多非理性市場(chǎng)行為，如何通過法律、道德等多元規(guī)制手段對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)避，自然也就成為構(gòu)建和實(shí)施邊疆規(guī)制型治理方式的又一內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。在復(fù)雜、難測(cè)、多變的市場(chǎng)環(huán)境下，克服市場(chǎng)因素負(fù)面性的規(guī)制治理手段同樣不能僅限于法律規(guī)制，包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制、行政規(guī)制、紀(jì)律規(guī)制、道德規(guī)制在內(nèi)的多元規(guī)制手段同樣不可或缺。

任何事物初始階段總是會(huì)比其成熟階段暴露更多固有缺陷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同樣如此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的初步建立階段，市場(chǎng)因素的負(fù)面性往往體現(xiàn)得最為充分。尤其在傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)根深蒂固的廣大邊疆鄉(xiāng)村社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立健全顯然需要一個(gè)緩慢艱難的過程。因此，邊疆市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段特征，意味著市場(chǎng)因素的負(fù)面性在邊疆社會(huì)的特殊而復(fù)雜性表現(xiàn)。一方面，由于在交通阻隔和消息閉塞的偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)，其內(nèi)生市場(chǎng)力量天生不足，星羅棋布散播在廣大邊疆鄉(xiāng)村社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往只是隨外地商販而來的外生市場(chǎng)力量。市場(chǎng)活動(dòng)主體的逐利本性以及邊疆市場(chǎng)體系的不完備，導(dǎo)致市場(chǎng)力量本身沒有在自然地理?xiàng)l件惡劣的邊疆地區(qū)開拓公共空間、生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)的動(dòng)力，甚至還會(huì)間接誘致強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益“優(yōu)勝劣汰”式的正當(dāng)性剝奪。另一方面，外部市場(chǎng)競(jìng)爭元素的不斷注入加速了邊疆傳統(tǒng)觀念的解構(gòu)，與此同時(shí)，尚未做好市場(chǎng)競(jìng)爭準(zhǔn)備的部分邊疆少數(shù)民族群眾，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中時(shí)常表現(xiàn)出束手無策、處處受制的尷尬，這種受挫的心理反過來進(jìn)一步強(qiáng)化故步自封的民族族群意識(shí)，進(jìn)而成為影響少數(shù)民族群眾普遍增強(qiáng)國家認(rèn)同意識(shí)的障礙因素。由此可見，綜合運(yùn)用多元規(guī)制手段克服邊疆社會(huì)普遍存在的市場(chǎng)負(fù)面性表現(xiàn)，必須成為邊疆規(guī)制型治理的題中之意。

三、邊疆規(guī)制型治理的價(jià)值要求

以政府規(guī)范化和社會(huì)有序化為根本價(jià)值追求。如果要為當(dāng)前邊疆基層政府權(quán)力運(yùn)作過程整體規(guī)范化程度不足的問題把脈，韋伯眼中的官僚制組織體系設(shè)計(jì)不到位應(yīng)該是重要原因之一。如果說精巧化和科學(xué)化政府組織架構(gòu)是突破官僚制的前提條件，當(dāng)前邊疆基層政府權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范的癥結(jié)恰恰是因?yàn)榫苫涂茖W(xué)化官僚制組織設(shè)計(jì)不到位。因此，在克服官僚制組織固有缺陷的基礎(chǔ)上，遵循官僚制科學(xué)精神和合理原則，建構(gòu)一個(gè)體制、機(jī)制、制度和方式有機(jī)銜接的邊疆地方政府組織架構(gòu)，既是順利推動(dòng)邊疆規(guī)制型治理的首要前提，也是邊疆規(guī)制型治理的核心價(jià)值追求。按照韋伯的說法，“官僚制發(fā)展得越完備，它就越是‘非人化’，在成功消除公務(wù)職責(zé)中那些不可計(jì)算的愛、憎和一切純個(gè)人的非理性情感要素方面就越是徹底”。[2](P205)以一個(gè)經(jīng)過精巧化和科學(xué)化設(shè)計(jì)的邊疆地方政府系統(tǒng)規(guī)制邊疆社會(huì)及其公眾行為，可以排除各類人情人治因素干擾，從而做到公平公正，不偏袒、不徇私、不枉法，這是持續(xù)維持邊疆社會(huì)有序化狀態(tài)的根本條件。政府規(guī)范化和社會(huì)有序化好比“一物之兩面”關(guān)系，相互促進(jìn)、相輔相成，邊疆規(guī)制型治理的落腳點(diǎn)即是實(shí)現(xiàn)邊疆地方政府規(guī)范化和邊疆社會(huì)有序化的有機(jī)統(tǒng)一。

強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制的高標(biāo)準(zhǔn)和高質(zhì)量，是邊疆規(guī)制型治理的內(nèi)在要求。邊疆規(guī)制型治理具有特定的內(nèi)涵，既徹底區(qū)別于傳統(tǒng)專制基礎(chǔ)上的規(guī)制統(tǒng)治，又不同于現(xiàn)代學(xué)者呼吁的“放松政府規(guī)制”。傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)制統(tǒng)治與法治視野下的規(guī)制型治理完全不是一回事，“治官不治民”的規(guī)制統(tǒng)治，顯然是對(duì)現(xiàn)代法治精神的嚴(yán)重背離；放松政府規(guī)制必須建立在民主法治基礎(chǔ)牢固、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系健全以及公民社會(huì)發(fā)育成熟之上。對(duì)照當(dāng)前邊疆特殊政治生態(tài)條件，很顯然，在此探討的邊疆規(guī)制型治理既不是傳統(tǒng)規(guī)制統(tǒng)治的改頭換面，也不是放松政府規(guī)制的簡單移植，而是追求高標(biāo)準(zhǔn)和高質(zhì)量的政府規(guī)制。按照OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，“有效的政府規(guī)制應(yīng)同時(shí)具備三個(gè)互為補(bǔ)充的組成要素：規(guī)制在最高的政治層面得到通過；包含明顯的和可衡量規(guī)制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；能夠提供可持續(xù)的規(guī)制管理能力”。[3](P29)據(jù)此分析，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的邊疆地方政府規(guī)制，至少也要滿足以下幾方面要求：其一，政府規(guī)制行為必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和符合黨的方針政策；其二，不管是針對(duì)邊疆社會(huì)還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府規(guī)制活動(dòng)，都必須制定一套衡量規(guī)制成效的指標(biāo)體系，防止規(guī)制異化成專制；其三，在邊疆規(guī)制型治理過程中，邊疆地方政府“自規(guī)制”和“他規(guī)制”能力能夠同時(shí)得到可持續(xù)提升。

注重組織化和個(gè)性化行為合理平衡。以規(guī)范、約束和限制為特征的邊疆規(guī)制型治理方式，其核心任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)邊疆最廣大各族群眾權(quán)利享有和義務(wù)擔(dān)當(dāng)之間的合理匹配，實(shí)質(zhì)上是組織化行為和個(gè)性化行為的合理平衡。換而言之，邊疆規(guī)制型治理實(shí)際上是使凸顯公民權(quán)利和義務(wù)平衡的規(guī)制內(nèi)容得到邊疆最廣大各族群眾普遍認(rèn)同并內(nèi)化于心的過程。邊疆規(guī)制型治理具體通過正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化兩種途徑合理平衡邊疆社會(huì)一切組織、群體及個(gè)人的組織化和個(gè)性化行為。其中，正強(qiáng)化即通過先進(jìn)文化的輻射力量、英雄模范的榜樣力量、精神及物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)力量等，鼓勵(lì)一切弘揚(yáng)社會(huì)正氣、追求公共利益、維護(hù)國家安全的組織化行為；負(fù)強(qiáng)化即通過規(guī)制手段的強(qiáng)力懲罰及其心理威懾效應(yīng)，打擊和抑制一切不利于國家、社會(huì)、集體利益的個(gè)性化行為。合理平衡組織化和個(gè)性化行為，其目的在于避免充斥著人情世故和主觀隨意的人治因素恣意干擾邊疆規(guī)制型治理過程，規(guī)避局部族群利益“綁架”國家利益，確保規(guī)制治理活動(dòng)的公共本質(zhì)。

強(qiáng)調(diào)限度和效度的有機(jī)統(tǒng)一。邊疆規(guī)制型治理在追求政府規(guī)范化和社會(huì)有序化的同時(shí)，同樣內(nèi)在追求規(guī)制效率最大化，即運(yùn)用包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息在內(nèi)的最少成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)制治理效應(yīng)的最大化。這就同時(shí)涉及規(guī)制權(quán)力規(guī)范化的“限度”問題和規(guī)制效率最大化的“效度”問題?！跋薅取痹谟诜智甯黝愡吔鐣?huì)失范行為性質(zhì)及其特征基礎(chǔ)上，防止規(guī)制治理資源的不合理運(yùn)用，尤其要避免政府規(guī)制盲目陷入“一把抓”境地，造成規(guī)制成本與規(guī)制效應(yīng)的極度不對(duì)稱；“效度”旨在確保一切規(guī)制活動(dòng)始終有利于邊疆社會(huì)有序化狀態(tài)的維持和鞏固，有利于邊疆最廣大各族群眾根本利益的維護(hù)和提升。因此，實(shí)現(xiàn)限度和效度的有機(jī)統(tǒng)一，當(dāng)是邊疆規(guī)制型治理的核心要求。當(dāng)前，除了軍事戰(zhàn)爭等嚴(yán)重威脅到邊疆安全穩(wěn)定的傳統(tǒng)安全因素外，種類繁多、形式多變、層出不窮的邊疆非傳統(tǒng)安全因素，更是成為新時(shí)期影響和破壞邊疆既定社會(huì)秩序的不確定因素。比如邊境地區(qū)特殊的親緣和地緣關(guān)系，極易成為吸毒販毒、跨境犯罪、宗教滲透、民族分化等非傳統(tǒng)安全因素衍生的最佳溫床。面對(duì)如此復(fù)雜多變的規(guī)制治理任務(wù)，如何在規(guī)制治理資源有限的情況下，及時(shí)、快速、堅(jiān)決、有力地運(yùn)用各種規(guī)制手段，有效防范和嚴(yán)厲打擊各種破壞邊疆社會(huì)有序化狀態(tài)的違法犯罪行為，顯然是邊疆規(guī)制型治理必須破解的難題。

四、理性規(guī)制是建設(shè)法治邊疆的關(guān)鍵路徑

法治邊疆建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及法治意識(shí)、法治架構(gòu)、法治機(jī)制等相關(guān)方面。如果說法治邊疆更多的是體現(xiàn)一種法治文明的邊疆治理理念，那么，“制度文明是法治文明從理念走向現(xiàn)實(shí)的紐帶”，[4](P80)而邊疆規(guī)制型治理則是制度文明的具體實(shí)踐模式。規(guī)制型治理有理性和非理性之分，理性規(guī)制型治理是制度文明的直接體現(xiàn)，而非理性規(guī)制型治理則是制度文明不成熟的表征。法治邊疆建設(shè)內(nèi)在要求理性規(guī)制、排斥非理性規(guī)制。法律、制度、紀(jì)律、民約、道德、輿論等多元規(guī)制手段分別有其內(nèi)在的理性化要求。就邊疆規(guī)制型治理的核心手段法律規(guī)制而言，要保證其理性化特征，就“要使法律更加明確易懂、可操作,必須擴(kuò)大公民和其他社會(huì)成員的廣泛參與, 使立法更民主, 更貼近生活。民主有利于防止無效規(guī)范的產(chǎn)生,而貼近生活、尊重文明進(jìn)步的習(xí)慣、風(fēng)俗,可使法律更利于理解和操作”。[4](P80)堅(jiān)持邊疆規(guī)制型治理的理性化是法治邊疆建設(shè)的核心內(nèi)容和重要路徑。為此，厘清理性規(guī)制與非理性規(guī)制的界限，對(duì)于摒棄非理性規(guī)制、堅(jiān)持理性規(guī)制，對(duì)于法治邊疆建設(shè)均意義重大。

區(qū)分理性規(guī)制和非理性規(guī)制的具體標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包含：第一，看政府權(quán)力與責(zé)任是否相對(duì)應(yīng)，以及公民權(quán)利與義務(wù)是否相對(duì)等。理性規(guī)制的前提條件就是政府權(quán)力與責(zé)任的相對(duì)應(yīng)以及公民權(quán)利與義務(wù)的相對(duì)等。如果政府權(quán)力大于所承擔(dān)的責(zé)任或政府責(zé)任大于所擁有的權(quán)力，或者說公民權(quán)利大于所承擔(dān)的義務(wù)或公民承擔(dān)的義務(wù)大于所享有的權(quán)利，都是非理性規(guī)制產(chǎn)生的源泉。第二，看規(guī)制治理效率和公平價(jià)值平衡狀況。理性規(guī)制型治理是一種科學(xué)管理方式，追求效率是其基本價(jià)值追求，但絕不能以此為借口犧牲公平正義，必須實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)平衡。規(guī)制治理是否真正體現(xiàn)公平，關(guān)鍵是看“政府作為公共服務(wù)的提供者是否秉持公正的理念，決定著政策法規(guī)能否獲得公民認(rèn)可的政治態(tài)度”。[5](P112～113)犧牲公平追求高效率，或過分突出公平而錯(cuò)失規(guī)制治理最佳效率，都是非理性規(guī)制表現(xiàn)形式。第三，看是否適應(yīng)我國陸地邊疆政治與社會(huì)生態(tài)。脫離邊疆客觀實(shí)際而照搬照抄西方規(guī)制理論是非理性規(guī)制，緊扣邊疆客觀實(shí)際實(shí)施規(guī)制治理才是理性規(guī)制。第四，適應(yīng)全球戰(zhàn)略形勢(shì)和邊疆戰(zhàn)略地位不斷發(fā)展變化的多向度規(guī)制治理是理性規(guī)制，墨守成規(guī)、不思改變的單向度管制方式是非理性規(guī)制。

客觀而言，大部分邊疆地區(qū)普遍存在法治文化認(rèn)同相對(duì)薄弱，組織紀(jì)律和鄉(xiāng)規(guī)民約的民族宗教色彩濃厚，道德約束的傳統(tǒng)秩序痕跡深厚等特殊社會(huì)生態(tài)，這就構(gòu)成了衍生非理性規(guī)制現(xiàn)象的“溫床”。比如在傳統(tǒng)中國道德秩序觀下，一以貫之地強(qiáng)調(diào)忽視個(gè)人權(quán)利的集體主義唯上觀，凸顯個(gè)人之于社會(huì)無窮盡的責(zé)任與奉獻(xiàn)。拋開倫理評(píng)價(jià)，首先得承認(rèn)這種傳統(tǒng)道德秩序觀的積極意義，我國強(qiáng)大的集中統(tǒng)一政治動(dòng)員能力不能不說與其持續(xù)作用力有關(guān)。但當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)烙印逐漸嵌入邊疆社會(huì)肢體，以及公民利益意識(shí)日益覺醒的情況下，如果一味強(qiáng)調(diào)集體利益而忽視個(gè)人利益，就容易造成兩個(gè)顯性后果：一是造成以集體主義唯上為借口，“合法”地剝奪個(gè)人正當(dāng)性權(quán)利，從而導(dǎo)致過度規(guī)制或?yàn)E用規(guī)制；二是易造成族群或社群等局部性集體利益對(duì)國家全局利益的侵蝕，從而加劇邊疆社會(huì)異質(zhì)性以及促發(fā)邊疆社會(huì)能量對(duì)沖和抵消。非理性規(guī)制對(duì)邊疆治理成本及效能的影響很大。其一，侵蝕邊疆治理成本。非理性規(guī)制往往表現(xiàn)為強(qiáng)制性地不合理分配資源，本應(yīng)該投向邊疆社會(huì)和市場(chǎng)的資源和能量，在政府權(quán)力任性調(diào)配下浪費(fèi)或流失。其二，消解邊疆治理效能。治理效能是效率與公平的有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用非理性規(guī)制治理邊疆的效率越高，治理效能的公平合理性就越差。

鑒于非理性規(guī)制對(duì)法治的侵蝕及其在邊疆治理中日益凸顯出來的負(fù)面效應(yīng)，必須對(duì)其予以有效規(guī)避。第一，防止邊疆地方政府在合法化規(guī)制外衣下尋求權(quán)力尋租。在追逐自身利益最大化天然動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，部分邊疆基層政府部門可能披著公共權(quán)力合法外衣，處處以公共利益代理人名義設(shè)置琳瑯滿目的有償性規(guī)制名目去尋租尋利。因此，必須按照程序正義要求，確保政府規(guī)制過程在陽光下運(yùn)行。第二，防止邊疆地方政府?dāng)U張規(guī)制范圍和突破公共利益保護(hù)界限。應(yīng)當(dāng)設(shè)置“規(guī)制規(guī)制者”的法律法規(guī)，限定政府合理規(guī)制范圍與合法規(guī)制程序，確保政府規(guī)制活動(dòng)不突破憲法和基本法律原則這條“紅線”。第三，防止政府規(guī)制權(quán)力中的自由裁量權(quán)濫用。邊疆規(guī)制型治理舞臺(tái)自然少不了行政自由裁量權(quán)戲份，對(duì)行政自由裁量權(quán)制約與監(jiān)督失位是導(dǎo)致政府規(guī)制失靈的一大主因。因此，要從事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)行政自由裁量權(quán)設(shè)定及其運(yùn)用予以全過程監(jiān)督。

此外，就邊疆實(shí)際情況而言，應(yīng)當(dāng)特別防止非理性民族利益意識(shí)和宗教宗族勢(shì)力綁架邊疆社會(huì)道德輿論、鄉(xiāng)村民約及組織紀(jì)律等非權(quán)力規(guī)制過程。合理的民族利益意識(shí)覺醒和健康規(guī)范的宗教發(fā)展，在某種程度固然可以成為邊疆理性規(guī)制型治理的潤滑劑，但由于邊疆民族與宗教因素錯(cuò)綜復(fù)雜特性以及外部分裂分化因素干擾，則往往容易滑向非理性民族利益意識(shí)和宗教宗族勢(shì)力，從而在打上濃重民族與宗教色彩的道德約束、鄉(xiāng)村民約及組織紀(jì)律等非權(quán)力規(guī)制形式上注入很多非理性元素。這些非理性元素如果任由其在邊疆社會(huì)泛濫，會(huì)極大損害國家整體利益和降低國家認(rèn)同。因此，必須在堅(jiān)持法律規(guī)制主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上適度運(yùn)用多元規(guī)制手段，絕不能主次顛倒，即以法治為基礎(chǔ)確保邊疆規(guī)制治理過程不受任何人治因素干擾。

總而言之，如果說理性規(guī)制是邊疆規(guī)制型治理的題中之意，那么，邊疆規(guī)制型治理過程則是法治邊疆建設(shè)的關(guān)鍵路徑。通過邊疆規(guī)制型治理方式的理論構(gòu)建與實(shí)踐的完善，法治邊疆建設(shè)也必將駛?cè)肟燔嚨?，民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、安定有序的邊疆社會(huì)秩序必將得以可持續(xù)地維持和鞏固。

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〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

On Regulatory Governance of China’s Land Border under the Perspective of the Rule of Law

LV Zhao-hui

(School of Politics and Public Administration, Yunnan Minzu University, Kunming,650500, Yunnan, China)

Abstract:The modernization of land border governance in China plays a prominent role in modernization of the whole country. And from the point of view of maintaining border security and social stability, the rule of law is the key link. In other words, the innovation and construction of frontier governance model under the perspective of the rule of law is a key issue of modernization of frontier governance. In this paper, we focus on the discussion of ways to regulate the governance of border areas, which is based on the reality of governance of the border areas, in order to accelerate the construction of the legal system of the border. Moreover, the regulation mode of governance applies comprehensively diverse means of regulation with power or non coercive power, likeParty discipline and the laws of the state, social rules and regulations, organizational discipline and moral constraints, to achieve the positive interaction and overall force of the legal government and legal society in the border areas. To carry forward the rational regulation and avoid the non rational regulation is not only the inherent requirement of the border regulation governance, but also the inherent implication of the legal system of the border.

Key words:the rule of law;land border;regulatory governance

中圖分類號(hào):C912.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006-723X(2016)05-0055-07

作者簡介:呂朝輝(1979—)，男，湖南邵陽人，云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，博士，主要從事地方政府與邊疆治理研究。

基金項(xiàng)目:國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(14CZZ033)