◎楊書房

◎張勁松a，b

（蘇州大學a.政治與公共管理學院 b.“新型城鎮(zhèn)化與社會治理”協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇蘇州215123）

論基層政府“關(guān)系式迫遷”的糾偏

◎楊書房b

◎張勁松a，b

（蘇州大學a.政治與公共管理學院 b.“新型城鎮(zhèn)化與社會治理”協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇蘇州215123）

公民權(quán)利意識的上漲催生著基層政府征地拆遷策略的轉(zhuǎn)變。面對政府維穩(wěn)與公民維權(quán)這對現(xiàn)實矛盾，同時鑒于基層拆遷情況復雜難控以及現(xiàn)有制度難以全部涵納，契合基層民眾心理文化結(jié)構(gòu)而生的“關(guān)系式迫遷”取代了“強制性拆遷”，在當前基層拆遷實踐中被廣泛應用，其在帶來成本節(jié)約與效率提升的同時，也因行政權(quán)力對社會領(lǐng)域的嵌入而實質(zhì)上將風險轉(zhuǎn)移至基層社會內(nèi)部，并為腐敗滋生培植了溫床，如不糾偏則會損害基層政府公信力并危害基層政府執(zhí)政合法性基礎，因此，當前基層政府拆遷策略需擺脫對單純“有效性”的依賴，謀求意識形態(tài)、制度與有效性的有機結(jié)合，構(gòu)建民眾主動認同的合法性基礎。

基層政府；征地拆遷；關(guān)系式迫遷；強制性拆遷

“新型城鎮(zhèn)化”將在相當長時間內(nèi)仍是中國經(jīng)濟的驅(qū)動力，而與之相伴而生的征地拆遷也依然成為擺在政府面前的棘手難題。頻頻發(fā)生的暴力拆遷及其帶來的一系列后遺癥在降低民眾對黨和政府的信任度和認同感的同時，也帶來令人深省的警示，“強制性拆遷”在貌似經(jīng)濟、高效的表象下，實質(zhì)上卻要付出高昂的代價。對此，中央政府也開始積極進行政策上的調(diào)整與修正，《國有土地上房屋征收與補償條例》的重新修訂便正式取消行政強制拆遷，宣布“行政強拆退出歷史”，與此相伴隨的是基層政府“關(guān)系式迫遷”行為也悄然出現(xiàn)，新的拆遷方式仍不完美，需要糾偏。

一、新策略的生成：從“強制性拆遷”到“關(guān)系式迫遷”

伴隨經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，利益的多元化帶來個人利益、個人價值的凸顯，進而上升為個人進行選擇與決策的依據(jù)。在政治經(jīng)濟體制與思想文化統(tǒng)合高度一元化的制度松動境況下，基層政府在行政決策時不得不將個人權(quán)利與利益納入考量范圍。以公共權(quán)力為后盾介入利益之爭的“強制性拆遷”在損害公民正常的土地權(quán)益及連帶而來的尊嚴權(quán)、工作權(quán)的同時，也帶來政府信任危機與花樣繁多的抵制方式，壓力之下的基層政府不得不尋求拆遷策略的轉(zhuǎn)變。

（一）政府維穩(wěn)與公民維權(quán)：“強制性拆遷”的時代困境

自20世紀90年代以來，城鄉(xiāng)一體化進程的加速推進，拆遷矛盾日益凸顯。究其本質(zhì)，拆遷乃是土地所有權(quán)的變更，作為資源的土地本身具備多重屬性：首先，“在意識形態(tài)上，土地是政權(quán)國土化的載體，中國共產(chǎn)黨新政權(quán)的建立和鞏固本身就與對土地權(quán)屬的改造密不可分，國家及其代理人也因此對土地享有至高的意識形態(tài)合法性。其次，在市場交換上，土地是被商品化的空間，激發(fā)地方政府參與市場逐利，以此推動其向績效合法性的轉(zhuǎn)型；再者，在日常生活上，土地是個人具體的居住空間，承載著被國家和市場雙重擠壓下的私人生活”［1］。政權(quán)、資本與個人生活的高度融合、交織使得其構(gòu)成轉(zhuǎn)型期大量復雜沖突的來源。盡管已有立法在賦予政府征收權(quán)的同時，也規(guī)定了政府的補償義務，但從實踐來看，大量拆遷矛盾的根源仍是補償標準未獲得統(tǒng)一，進而演化成政府、開發(fā)商、拆遷居民的利益博弈。

基于協(xié)商、聽證等方式的煩瑣耗時，“強制性拆遷”相對成為一種經(jīng)濟、高效的選擇。而事實上，這種方式并沒有收獲理想的預期效果，并且其所帶來的一系列后果讓基層政府難以承受，山東棗莊特警護航拆遷、河南鄭州賈靈敏抗拆被捕等一系列拆遷事件的層出不窮，不僅嚴重影響社會的穩(wěn)定，還帶來惡劣的社會影響。從短期看，“強制性拆遷”削減了基層政府本該支付的行政成本，但實質(zhì)上這種成本卻已被外部化和社會化，需要用更多的時間、精力甚至金錢來消弭。身處現(xiàn)行政治生態(tài)下的基層官員，其職位晉升依賴于一些可測量的經(jīng)濟指標，與此同時作為重中之重的維穩(wěn)工作又常常有著“一票否決”的功效。無論是從行政成本還是維穩(wěn)重任來考量，“強制性拆遷”都已不能成為基層政府拆遷首選。

從拆遷補償來看，拆遷戶得到的拆遷補償與他們所承擔的風險往往是不成正比的。一方面，在由政府主導的拆遷補償格局下，拆遷款多采用的是一次結(jié)清的方式，拆遷戶并不能以土地作為生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)中，享受收益成果。與政府和開發(fā)商從中獲得的巨額極差地租相比，拆遷戶無法從地價與房價的飛漲中獲益。另一方面，失去了生產(chǎn)資料的拆遷戶在融入城市的過程中常因失去謀生手段和缺少工作技能而無所適從，離開熟人社會而對新環(huán)境難以適應。凡此種種都會給拆遷戶的內(nèi)心帶來強烈震撼，加劇心中的不平衡。隨著基層民眾權(quán)利意識的提升，拆遷戶對于內(nèi)心的不滿與憤懣不再保持沉默，而是尋求情緒釋放與利益保護。

同時，網(wǎng)絡的普及又讓普通民眾接受訊息的渠道愈發(fā)多樣，對于身處信息海洋中的普通民眾而言，被夸大的事實與謠言往往通過更吸引眼球的方式招致更多的關(guān)注與效仿，信息的不對稱導致對政府的不信任，也加劇了拆遷中基層民眾更傾向于通過“鬧大”的方式來引起關(guān)注。傳統(tǒng)的管控方式顯然已無法適應維權(quán)方式的多樣，且易招致更多反感。強權(quán)與威壓在權(quán)利意識至上的時代只會帶來更大的反抗，孕育更多不穩(wěn)定因素。壓力之下的基層政府也不得不尋找拆遷策略的轉(zhuǎn)變。

（二）情況復雜與適用有限：“關(guān)系式迫遷”的策略選擇

在基層拆遷行為所形成的特定“場域”之中，包含中央政府、基層政府、開發(fā)商、拆遷戶等四類利益主體，“已有的拆遷制度往往是他們?yōu)閷崿F(xiàn)利益目標進行討價還價的知識或策略，但制度并不完全限制他們的行動選擇，拆遷制度的不斷完善并沒有從根本上改變拆遷中的矛盾和沖突”［2］。因為已有的制度規(guī)范針對的都是常規(guī)問題，而對于不斷涌現(xiàn)的新情況卻往往解釋力有限。被寄予厚望的《國有土地上房屋征收與補償條例》將原有的行政強拆與司法強拆并行的二元體制調(diào)整為僅能依靠司法強拆，其建立的基礎是在相信司法機構(gòu)能夠在拆遷事件中處于中立地位并能夠做出客觀公正的判決之上，然而在實踐中卻未取得預期效果。在其頒布后不久，湖南、江蘇兩地就相繼發(fā)生兩起因司法機關(guān)強拆而引發(fā)自焚的慘劇，事實證明這一制度并不能有效解決當前“拆遷難”這一問題。因為與基層政府有著千絲萬縷聯(lián)系的司法機關(guān)獨立性欠缺，難以保持中立立場。加之，基層社會往往具有“高程度的復雜性、情境依賴性和不確定性，以至于無法事先在想象中被充分認識，也無法事后在規(guī)范上加以最后確定”［3］。因此，在現(xiàn)階段寄希望于制度的完善來解決基層拆遷的種種問題在短期內(nèi)是難以達成的。

在基層治理實踐中需要注意的是，根植于傳統(tǒng)文化的鄉(xiāng)村社會治理受宗族自治、鄉(xiāng)紳權(quán)威影響頗深，構(gòu)成除了國家正式制度之外的另一股鄉(xiāng)村治理力量?！斑@種力量一方面來自于宗族長者的道德權(quán)威，另一方面則來自于熟人社會人與人之間的道德約束，它甚至構(gòu)成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的治理基礎。傳統(tǒng)鄉(xiāng)里道德教化的實施，對造成醇厚民風、強化鄉(xiāng)里統(tǒng)治確曾起過十分重要的作用”［4］。對于剛性制度的過分強調(diào)，在某種程度上易導致政府與公民的關(guān)系緊張，致使基層治理陷入困境。以親緣關(guān)系、血緣關(guān)系、地緣關(guān)系為紐帶的基層社會更易接受傳統(tǒng)文化價值觀，從中得到慰藉與服從。因此在基層拆遷過程中，基層政府往往會采取諸如“做工作”（通過當?shù)鼗蚣易逯杏型娜诉M行勸說），“責任連帶”（如將拆遷戶親屬中有在公職部門工作的暫留薪停職，什么時候做通工作什么時候回來上班）等方式來勸說拆遷戶接受拆遷方案，在倫理本位的基層社會中，社會關(guān)系往往發(fā)揮著十分重要的作用，既能構(gòu)建起利益主體間的信任關(guān)系，也能通過道德機制約束利益主體的行為?；蚧谌饲椤⒛樏娴耐讌f(xié)，或囿于切身利益的牽連，在多數(shù)情況下只得被迫接受拆遷方案。本文將其統(tǒng)稱為“關(guān)系式迫遷”，主要指統(tǒng)籌整合各種社會資源，通過利益或情感等方式輸送，迫使拆遷戶接受拆遷方案。在發(fā)展與維穩(wěn)的雙重壓力下，基層拆遷實踐的復雜性與正式制度的適用有限，“關(guān)系式迫遷”成為基層政府的策略選擇。

二、功能與隱患：“關(guān)系式迫遷”的實施效應

基層社會的民眾并非完全意義上的經(jīng)濟人，同時也是生活在熟人社會中的道德人，其思維習慣、行為選擇既基于利益判斷，也受到傳統(tǒng)社會價值判斷的影響。與基層民眾心理文化結(jié)構(gòu)相契合的“關(guān)系式迫遷”在基層拆遷實踐中往往能起到正式制度難以起到的作用，其廣泛應用在帶來成本節(jié)約與效率提升的同時，也因行政權(quán)力對社會領(lǐng)域的嵌入將風險轉(zhuǎn)移到基層社會內(nèi)部而為腐敗滋生培植了溫床。

（一）功能：成本節(jié)約與效率提升

“關(guān)系式迫遷”在基層的廣泛應用有著深厚的社會根源和價值基礎。“傳統(tǒng)社會中的社會關(guān)系構(gòu)造模式及其禮俗規(guī)范依然部分殘留于當下的農(nóng)村社會中，無形指引著農(nóng)民生活化和非正式化的行動邏輯。同時，現(xiàn)代社會中的各項法律、政策和制度等新公共規(guī)則對鄉(xiāng)村社會的逐步滲透，也對農(nóng)村的社會關(guān)系和社會規(guī)范起著一定的形塑作用，一些新的公共規(guī)則也成為鄉(xiāng)土社會中農(nóng)民價值認同和行為規(guī)范的來源之一。正是兩者之間的合力和張力，構(gòu)造了當前鄉(xiāng)土社會不規(guī)則和多元化的特征，使基層治理單純依靠正式制度和非正式制度中的任何一種都會失效，而是需要將兩者有效地結(jié)合和平衡”［5］。一方面，制度的完善與程序的公正在短期內(nèi)難以取得實質(zhì)性的突破，作為已有拆遷條例的補充，“關(guān)系式迫遷”更重視人本關(guān)懷，以思維習慣、傳統(tǒng)文化為切入點，注重與拆遷戶的情感交流、心理溝通，這些柔性特點能讓拆遷戶感到被尊重與重視，會相應減少很多矛盾爆發(fā)點；另一方面，作為非正式制度的“關(guān)系式迫遷”，其行為往往被控制在法律許可范圍內(nèi)，與現(xiàn)行法律規(guī)范并不沖突，因此，在拆遷事件中被廣泛使用。

在傳統(tǒng)觀念影響深遠的基層社會，宗族意識、人倫關(guān)系往往構(gòu)成除了國家正式權(quán)力之外的另一種非正式權(quán)力。從心理學角度來看，在“關(guān)系式迫遷”中，拆遷戶的行為往往“不是一種理性的隨機選擇，而是一種習慣心理在特定環(huán)境刺激下所做出的行為復制。它沒有縝密的邏輯推理形式，僅僅靠一種穩(wěn)定的心理定勢和人類長期實踐活動形成的習性及取向，來判斷主體與對象存在的關(guān)系”［6］。對于拆遷戶而言，在行為選擇時，會相應減少理性的成本與收益的考量，而更多地則是遵從價值觀上的判斷，對于基層政府而言，則減少了中間討價還價的環(huán)節(jié)，也就相應節(jié)省了經(jīng)濟與時間成本。同時有了人情、道德的約束，拆遷戶一般也不會選擇通過“鬧大”的方式來達成目的，也降低了政府維穩(wěn)風險。以相對穩(wěn)定、高效，從情感上易接受的方式成為當前基層拆遷常見方式。

（二）隱患：風險轉(zhuǎn)嫁與腐敗滋生

與早期發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程多是專業(yè)分工與要素集聚的結(jié)果相比，中國的城鎮(zhèn)化往往是一種自上而下的行政命令或領(lǐng)導決策，自由市場經(jīng)濟中的要素在很大程度上遭到忽視。在財政分權(quán)體制下，迫于地方經(jīng)濟壓力與競爭需求，地方政府只能寄希望于從土地財政中獲得收益。在這一過程中，公司化特征愈加明顯的基層政府遵循的是成本最小化、收益最大化的市場邏輯?！瓣P(guān)系式迫遷”通過“做工作”“責任連帶”等方式對拆遷戶施加壓力，實質(zhì)是行政權(quán)力對社會領(lǐng)域的嵌入。在極端發(fā)展主義思維下，這種嵌入有著某種為了公共利益的潛在合理性。

在帶來相對穩(wěn)定與效率提升的同時，“關(guān)系式迫遷”的高效、柔性也在一定程度上弱化了正式制度的剛性，動搖了基層政府的制度權(quán)威與社會的規(guī)則基礎，助長了機會主義行為的高漲。關(guān)系與人情在傳統(tǒng)文化中的長期沉淀已經(jīng)深刻影響人們的行為選擇，甚至已成為思維定式，奉為處世良方。而正是這種觀念的盛行與蔓延，正在弱化政治制度尤其是法律制度的剛性，進而損害政府權(quán)威與社會規(guī)則基礎，并助長了機會主義行為。信息不對稱與監(jiān)督機制的疲軟為政府官員的徇私行為留下巨大的制度空間，權(quán)力與資本的強勢合謀，導致土地開發(fā)中的大量腐敗行為的滋生。

三、效度與糾偏：“關(guān)系式迫遷”的治理有效性與合法性危機

“現(xiàn)代政治學表明，過分倚重政績合法性的政治系統(tǒng)，遠不如法治和民主基礎上的政治系統(tǒng)有效”［7］。“關(guān)系式迫遷”在有效整合各種社會資源，高速有效地推進政府拆遷工作進程的同時，也因?qū)駲?quán)利的忽視而帶來“合法性危機”。從長遠來看，“關(guān)系式迫遷”僅是當前政治經(jīng)濟文化條件下基層政府拆遷工作中所采取的權(quán)宜之計，如不糾偏任其發(fā)展易導致次生風險的加劇與腐敗的滋生，危害基層政府執(zhí)政的合法性基礎。

（一）“關(guān)系式迫遷”存在的合理性與治理有效性

“從政治必須滿足社會發(fā)展的需求出發(fā)，任何政治體系的穩(wěn)定與有效運行，需要兩大基本要件：一是政治體系是否能夠為經(jīng)濟與社會發(fā)展創(chuàng)造條件；二是政治體系的特性與作為是否能夠得到絕大多數(shù)民眾的認同，從而被人們視為應該接受并自覺服從的權(quán)力與制度”［8］。前者謂之政治的有效性，后者謂之政治的合法性。任何一個民主國家的穩(wěn)定發(fā)展都是將二者有機結(jié)合起來。

政治有效性主要是指“政治權(quán)力在為提高共同體和集體利益時的有效運作”［9］。伴隨經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，基層社會也逐漸步入到開放化、異質(zhì)化、碎片化的時代，覺醒的權(quán)利觀念以及紛繁的利益訴求，傳統(tǒng)政治威壓顯然已難以適應當前需要甚至帶來不穩(wěn)定因素?！按罅渴聦嵄砻?，由于我國基層政府沒有將其治理機制附著在社會脈絡中，使之成為強制力、影響力和引導力兼?zhèn)涞纳鐣孕袨?，因而造成其治理能力碎片化”?0］?！瓣P(guān)系式迫遷”有效整合社會資源，以相對高效、靈活的方式進行拆遷動員，充分利用可能的公私關(guān)系及地方性智慧，因人因事制宜，以拆遷戶心理上較能接受的柔性的方式，弱化了抵抗與不滿情緒，相較于強拆，在現(xiàn)階段無疑有其存在的合理性。

對于中國社會基層治理而言，對傳統(tǒng)觀念與人倫關(guān)系的忽視往往會導致工具理性超越于價值理性，而陷入剛性與對抗的治理困境。對于運作于壓力體制與鄉(xiāng)土社會之中的基層政府而言，正式制度并無法消弭非正式制度的運行空間，“關(guān)系式迫遷”便是將正式制度的運作嵌入到非正式制度的文化土壤中，二者的相互融合、互相補充，也有助于合作、開放的基層治理空間的形成。

（二）“關(guān)系式迫遷”存在的合法性危機

僅有有效性的存在并無法保證政治體系的穩(wěn)定運行，“關(guān)系式迫遷”存在合法性危機。利普塞特曾指出：“從短期眼光來看，效率很高但缺乏合法性的社會，要比效率相對低但合法性高的政權(quán)更不穩(wěn)定?！保?1］事實上，從革命戰(zhàn)爭年代到改革開放現(xiàn)代化建設以來，隨著社會政治經(jīng)濟文化的變化，其合法性基礎也隨之發(fā)生變化，面臨著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變，“在轉(zhuǎn)型社會中，市場經(jīng)濟的驅(qū)動力否定了傳統(tǒng)社會完全由政治力量實現(xiàn)社會整合的狀態(tài)，思想文化領(lǐng)域也開始逐漸擺脫從屬于政治領(lǐng)域的狀況”［12］。

在由傳統(tǒng)的個人魅力型威權(quán)統(tǒng)治向現(xiàn)代法理型統(tǒng)治轉(zhuǎn)型過程中，面對民眾民主意識的覺醒與日益復雜的變化，任何政權(quán)穩(wěn)固合法性的獲得都難以靠某一方面支撐。經(jīng)濟發(fā)展處于周期性波動之中，而經(jīng)濟發(fā)展成果難以惠及每個民眾，政績有效性已無法構(gòu)成長期穩(wěn)固的合法性基礎。在當代社會，統(tǒng)治合法性的構(gòu)建途徑主要有三條：“一是意識形態(tài)基礎，即從人們的認知、信仰、價值觀等理念方面獲得支持；二是規(guī)則基礎，即政治權(quán)力的獲得與運作遵循公認的程序與規(guī)則；三是我們前面已經(jīng)分析過的有效性基礎?！保?3］而無論哪條，其最終目的都是要得到民眾的認同。

“一般計稅應交增值稅”明細科目明細核算企業(yè)按一般計稅方式計算抵扣結(jié)轉(zhuǎn)當月應納增值稅，設置如表1所示八個專欄，除了“應納稅額”專欄外，其他專欄核算內(nèi)容與現(xiàn)行增值稅會計處理相關(guān)規(guī)定相同，只是核算方法上，期末將其他專欄的期末余額結(jié)轉(zhuǎn)到“應納稅額”專欄計算當月應交增值稅，結(jié)轉(zhuǎn)完，其他各專欄期末余額為零。

“關(guān)系式迫遷”雖然暫時緩解了拆遷矛盾，卻并非拆遷戶主動認同，而是被迫接受，被動地置于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型之中，原有拆遷中的各利益主體的矛盾并沒有得到徹底解決，而是通過行政嵌入社會的方式將風險轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)土社會內(nèi)部，或是將矛盾暫時擱置。這些都易釀成新的不穩(wěn)定因素。利普塞特就曾指出：“穩(wěn)定的民主要求在對立的政治力量之間保持比較緩和的緊張局勢，要求政治制度有能力分期分批地解決問題。如果讓宗教問題、公民權(quán)問題和集體談判問題積累起來，政治勢力之間的矛盾就會在一大堆問題上日益激化，分裂和沖突的基礎愈雄厚，牽連愈廣，政治上容忍的希望也就愈小。”［14］

生活技能的缺失，加之心理歸屬感的剝奪，使得失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中逐漸被弱勢化、邊緣化，進而淪為最易引發(fā)社會沖突的最敏感群體。在利益摩擦與不公平感加劇的境況下極易引起大規(guī)模的社會沖突。同時傳導至鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的壓力成為新的社會矛盾的誘因，進而對社會穩(wěn)定發(fā)展、經(jīng)濟平穩(wěn)運行構(gòu)成極大負面影響。由于在“關(guān)系式迫遷”中，非正式規(guī)則的推行進而對正式規(guī)則造成侵蝕，動搖正式規(guī)則的權(quán)威性，也增加了利益主體的機會主義行為，政府權(quán)威的喪失和社會規(guī)則的破壞，嚴重地影響基層政府合法性的“規(guī)則基礎”，降低基層民眾對基層政府的信任基礎，對宏觀的國家治理也構(gòu)成了巨大的威脅。

四、合法性重構(gòu)：基層政府拆遷策略優(yōu)化

任何政治系統(tǒng)的有效運行都離不開合法性的支持，基層拆遷也不例外。當前，“關(guān)系式迫遷”在過渡期有效地緩解了政府追求績效與維持穩(wěn)定這對矛盾，但從長遠來看，“政治體系積極追求有效性的過程，也應該同時伴隨著合法性的累積過程。這兩個過程要形成相互促進的關(guān)系，政治體系必須把自身的有效性建設和積累與合法性的累積結(jié)合起來，使有效性建設包含有合法性的追求”［8］。在拆遷工作中，基層政府需擺脫對單純“有效性”的依賴，謀求意識形態(tài)、制度與有效性的有機結(jié)合，只有民眾真正接受與主動認同，才能構(gòu)建長久穩(wěn)固的合法性基礎。

（一）認同塑造：民主協(xié)商與公共利益的回歸

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們權(quán)利意識的萌芽，文化與觀念越來越趨于理性化與世俗化，傳統(tǒng)社會與戰(zhàn)爭年代通過意識形態(tài)與魅力領(lǐng)袖所積累起來的強大凝聚力及給予政權(quán)的廣泛合法性能力正逐步削弱，而韋伯所認為的現(xiàn)代國家所必需的法理性合法性基礎在中國尚不成熟，新的價值認同體系尚未建立起來?！叭藗儗τ跈?quán)威的認同程度在不斷下降；對抗政府政策法令的技巧已達到爐火純青的地步；中央政府關(guān)于國計民生的重大決策無法順利施行；懷舊心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現(xiàn)象，凡是來自上邊的意圖、決定，都會引起一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制”［15］。

缺少認同感的失地農(nóng)民，在面臨賴以生存的生產(chǎn)資料喪失時，對自身身份的困惑與對前途的迷茫，加劇了深層次的價值缺失與不安全感。不斷滋長的期望挫折感或?qū)ι鐣F(xiàn)實的不滿心態(tài)，造成思想上的逆反與行為上的不配合。而認同感的塑造首先需確保公共政策的公共利益回歸，這就需基層政府官員拋棄過去的“唯發(fā)展論”的政績觀，樹立公共服務型政府觀念。

對于拆遷事件而言，需充分尊重拆遷戶的真實意愿，在堅持整體利益的基礎上強調(diào)個體價值內(nèi)容的差異。讓拆遷中各關(guān)涉主體都參與到拆遷方案的征詢、討論與制定中來，而政府應當從社會領(lǐng)域中適當退出，僅作為利益表達的維持者與利益分配的協(xié)調(diào)者的存在，給予拆遷中各利益主體充分的自由協(xié)商的空間，確保拆遷戶的利益表達機制得以有效運行。任何制度安排只有契合民眾的利益需求，才能內(nèi)化為基層群眾的行為準則，根植于日常實踐之中。政府應從社會領(lǐng)域適當退出，僅作為利益協(xié)調(diào)者，公正回應拆遷戶的利益需求與權(quán)利表達，促使利益表達機制正常運轉(zhuǎn)。

（二）制度完善：保障體系構(gòu)建與權(quán)力規(guī)制

被學術(shù)界廣泛認為維護社會統(tǒng)治最可靠的權(quán)威形式的法理型統(tǒng)治，它建立在被統(tǒng)治者對制度、規(guī)則的認同之上。能夠獲得廣大群眾對其制度認同與支持的政治體系無疑將是合法性基礎最穩(wěn)固的。當前，基層民眾對于拆遷的抗拒大部分基于擔心自身利益受損或?qū)ξ磥砩畹膿鷳n與恐懼，因此，拆遷制度不僅需著眼于拆遷條例本身，還需著眼于拆遷戶保障體系的構(gòu)建：

1.利益表達機制的構(gòu)建。在征地拆遷程序中增加聽證程序與參與程序，改變過去的因為信息不對稱所引發(fā)的不信任，讓拆遷戶作為行為主體能夠參與到方案設計中來，盡管仍然會有矛盾與紛爭，還需要更多的行政成本不斷地去對不同意見進行整合，但從長遠來看，這是對矛盾的徹底解決最為根本的途徑。

2.讓基層民眾以土地作為生產(chǎn)要素享有收益成果，改變過去一次結(jié)清的方式。在拆遷實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一夜暴富的拆遷戶面對突然而至的財富的無所適從，因缺少長遠的打算而沉迷于眼前的享受型消費，揮霍一空后又面臨生活上的困窘，因此對拆遷戶而言，讓其以土地作為生產(chǎn)要素參與收益分配，逐年獲得收益，更有利于長遠保障。

3.再生活的關(guān)懷與保障。遠離故土之后面臨著與過去熟人社會的告別與對新環(huán)境的融入，面臨著從村民到市民身份的轉(zhuǎn)換，難免會遇到種種不適應，基層政府應對此引起重視，及時組織專職人員關(guān)懷與開導，并可開展各種聯(lián)誼活動幫助拆遷戶盡快融入新群體，同時也需對拆遷戶進行職業(yè)技能培訓，以便他們更好地適應工作與生活。

4.基層政府必須對權(quán)力進行規(guī)制。防范行政權(quán)力對基層社會的過度僭越，培育基層社會以倫理道德、風俗人情、文化習慣等為主要內(nèi)容的自治空間，激發(fā)基層組織與居民自治的主動性與積極性，同時應從制度層面保障基層社會治理的民主化、規(guī)范化。

（三）發(fā)展有效：能力提升與成果共享

我國的改革開放就是基于提高人民生活水平這一發(fā)展有效而展開的，其成效將直接關(guān)系到民眾的生活水平與對制度的信念，創(chuàng)造有效發(fā)展既是現(xiàn)代化建設的本質(zhì)要求，也是當前政治發(fā)展的首要任務。發(fā)展有效不僅在于單一的經(jīng)濟增長，還在于關(guān)系到諸如環(huán)境保護、公民安全、權(quán)利保障、社會公平等一系列的公共政策的績效。而這些僅靠政府的公共利益取向是難以達成的，還需要政府執(zhí)政能力的提升。

對于基層拆遷實踐而言，基層政府需從長遠著眼，杜絕形象工程等無益于長久民生的短視行為。一方面，積極推進基層政府績效考核制度的改革。行政成本的付出及收益在短期內(nèi)都難以計量，因而不能以短期內(nèi)成效簡而代之，應結(jié)合當?shù)卣谓?jīng)濟具體發(fā)展情況從長遠考慮、科學評估。同時基層政府績效需側(cè)重于行政客體的需求，主要體現(xiàn)在利益需求、公正需求、發(fā)展需求等三個方面，政府績效的評估也需綜合考慮以上元素，進行全面考量、整體評估。另一方面，切實提升基層政府的科學決策能力?！靶姓黧w在實施行政行為時應該有一種成本意識，應該著眼于社會整體利益來計算行政得失。經(jīng)濟上不合理、外部性成本過高、存在浪費的行政行為顯然是不成比例的”［16］。對于基層拆遷而言，基層政府在做建設規(guī)劃時就應將盡可能給民眾及社會帶來最小損失納入考慮因素，而不能僅著眼于經(jīng)濟發(fā)展需要。

發(fā)展的有效針對的主體應當是廣大民眾，而不是少數(shù)特權(quán)者，現(xiàn)代化經(jīng)濟建設給民眾帶來的并不是平等意義上的共同富裕，而是貧富差距進一步增大，這應引起決策者充分重視，在每項經(jīng)濟改革措施推行之初，就應預先考慮到其成果以及可能伴隨的聯(lián)動效應是否惠及大多數(shù)民眾而非少數(shù)特權(quán)者。同樣，城鎮(zhèn)化建設也應當是符合大多數(shù)人的利益，且建設成果為大多數(shù)人所能共享的。

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（責任編輯：溫美榮）

D630；G206

A

1005-460X（2016）02-0048-05

2015-11-16

國家社會科學基金重點項目“政府生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（15AGL019）；江蘇省教育廳重大項目“生態(tài)文明建設的法治路徑研究”（2014ZDAXM006）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“新型城鎮(zhèn)化視角下社會體制改革與社會穩(wěn)定長效機制研究”（14JJD810019）；江蘇省協(xié)同創(chuàng)新中心“新型城鎮(zhèn)化與社會治理”資助項目；蘇州大學2013年度“卓越人才學術(shù)資助項目”（5832003213）

楊書房（1987—），女，湖北黃岡人，博士研究生，從事地方政府治理研究；張勁松（1967—），男，湖北鄂州人，博士，教授，博士研究生導師，副主任，從事生態(tài)治理研究。