李岳龍

民選政府與人民關系芻議

李岳龍

內(nèi)容提要：在人類政治思維的演化歷程中，有一條清晰的線索是人民相對于政府地位的逐步提高。這種提高的根本在于人民與民選政府之間的委托授權關系。關于人民與政府關系的論述集中體現(xiàn)在一系列社會契約理論之中。文章對霍布斯的專制契約論、洛克的自由契約論、盧梭的民主契約論進行梳理，分析不同理論的貢獻與不足；通過分析民選政府與人民關系的基本定位為切入點，從實證角度發(fā)現(xiàn)民選政府與人民關系的現(xiàn)實困境；最后從人民權利與民選政府權力互相依存、相互制約、相互轉(zhuǎn)化三個方面來探索解決方案。

關鍵詞：政府人民委托社會契約論

一、民選政府與人民關系的歷史發(fā)展

在政治思想發(fā)展中，人們最關心的問題莫過于“怎樣才能協(xié)調(diào)人類爭取自由的愿望與建立權威需要的關系”，即：一方面，個體向往自由，渴望不受外在力量的羈絆；另一方面，井然有序的生存方式和規(guī)范嚴整的社會秩序是極有必要的。

(一)霍布斯的專制契約論

作為契約論的鼻祖，英國思想家霍布斯認為，人類最初生活的自然狀態(tài)是一種所有人對所有人的戰(zhàn)爭狀態(tài)，彼時人類表現(xiàn)的主要是自然屬性。每個人都是既自私又帶有惡意的，他們將彼此的存在視為對自己生命權的威脅，因而寄希望于戰(zhàn)爭來維護自己的生命權，然而實際上彼此之間的戰(zhàn)爭這種無序的自然狀態(tài)更威脅了每個人的生命權。隨著時代的發(fā)展，人們意識到這個問題，于是轉(zhuǎn)換思維尋求和平的方法實現(xiàn)對生命權的保護。于是，國家便產(chǎn)生了，因契約獲得權力的這一個人或這一群人就成了統(tǒng)治者，因契約失去部分權力的人就成了被統(tǒng)治者。統(tǒng)治者通過國家這個機器構建一套社會秩序，每個人都要按著規(guī)則行為，于是人們的生命權便有了強有力的保障。在此過程中，產(chǎn)生了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的分化，統(tǒng)治者權力會逐漸擴張，甚至成為擁有絕對權力的至高無上的權威，這種權力產(chǎn)生的震懾作用保證了秩序的穩(wěn)定和人民的生命。

(二)洛克的自由契約論

洛克關于社會契約的觀點與霍布斯有所不同。在他看來，如果人民簽訂社會契約的結果是產(chǎn)生一個使人民都心存畏懼的“利維坦”式的國家，那無異于人民為了消除一個較小力量對生命的威脅創(chuàng)造了一個力量大得多的組織來任其威脅生命，即使是再愚蠢的人也不會作出如此荒謬的決定?；舨妓沟钠跫s不符合理性思維，因而是不可能存在的。根據(jù)洛克的觀點，人類最初所處的自然狀態(tài)是一個每個人都自由、平等，有財產(chǎn)權，由自然法統(tǒng)治的狀態(tài)。在這種自然狀態(tài)下，任何人可以在自然法的范圍內(nèi)，按照他們認為合適的辦法決定他們的行動和處理他們的財產(chǎn)和人身，而無須得到任何人的許可或聽命于任何人。然而這種自然狀態(tài)缺少一個衡量是非的共同標準和一個公正的裁判者，因而是不穩(wěn)定的。人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的這些缺陷、更好地保護自己的人身和財產(chǎn)，便一致同意自愿放棄自己的某些權利，交由他們指定的人來行使，于是便產(chǎn)生了作為人民權利代理者的國家。

(三)盧梭的民主契約論

盧梭提出了一種新的社會契約理論論述人類如何能夠在現(xiàn)今的文明成果之下享有最大的自由。不同于霍布斯所主張的契約是統(tǒng)治者與人民雙方簽訂的雙邊契約。盧梭認為，契約的簽訂主體應該是所有的人民，是人民內(nèi)部的契約與統(tǒng)治者無關，而且契約是根據(jù)所有人把個人的一切權利全部讓渡所形成的，而接受讓渡權利的主體也是所有人。具體而言，所有人將自己的所有權利全部讓渡給人類共同體，看似每個人都喪失了權利，但實際上，每個人在參加共同體的過程中也享有了支配參加這個共同體的其他人的權利，從量上來說每個人的權利并沒有減少。

之后，所有的問題集中到一點就是這個人類共同體應當如何產(chǎn)生，從而能夠有效保證所有人仍然能夠像從前那樣自由。從人民主權理論出發(fā)，盧梭找到理論的落腳點，即“公意”，公意是社會契約簽訂者的統(tǒng)一人格，是每個人意志的凝結；另一方面，每個人也都是公意這個統(tǒng)一體的一部分。但公意并不是所有個別意志的簡單相加，其應該是所有個別意志共同指向的相同的那一部分，于是我們可以發(fā)現(xiàn)服從公意的結果與服從個人意志的結果是相同的。我們可以把這一社會階段總結為“由民做主”的階段。

經(jīng)過以上的梳理我們可以看出，伴隨著資本主義的發(fā)展形成了不同的社會契約理論，每種理論都試圖闡釋國家和社會的起源與發(fā)展，從而使資產(chǎn)階級民主共和國在政治和法律上都能夠獲得正當性基礎。社會契約理論在起源上對政府和人民關系做了初步論述，從民選政府和人民關系處理的視角看，我們還需要對兩者關系加以定位。

二、民選政府與人民關系的基本定位

從定位上來說，在日益拓展的社會實踐和漸次發(fā)展的契約理論指引下，民選政府和人民之間呈現(xiàn)地位平衡與關系權衡的狀態(tài)，這是完善處理兩者關系的基礎。

(一)民選政府與人民之間的主體、客體關系

托馬斯·潘恩開創(chuàng)了“代議民主制”，開啟了代議制政府論的先河。潘恩在考察當時西方國家政體結構后，把政府劃分為兩類：一類是實行選舉的代議制政府，稱為共和國；另一類是世襲繼承制政府，通稱為君主政體或貴族政體。他指出，人類理想的政體是共和國。他認為，代議制與民主制相互結合的政體是一種能夠容納不同利益、聯(lián)合不同地域范圍內(nèi)人民的政治體制。約翰·密爾則是代議制政府論的集大成者。代議制政府論成為近代西方政治民主化理論的主流。

產(chǎn)生政府的人民是人民的整體，作為行政相對人的人民是人民個體的自然人。事實上，政府是抽象的，也是具體的：作為一個抽象的政府，實際上是一個概念，就是那個抽象的執(zhí)行國家行政管理職能的機關；而具體的政府則由大廈、機構、人員和職權所構成，是政府里邊工作的人員，事實上也是人民的一員。同樣，人民也是抽象的，它是一個整體；更是具體的，人民中的個體，既是人民的一員，也是具體的社會成員。政府為人民的個體服務，就是為人民服務；政府對個體的管理，只是對人民的成員的管理，是對人的管理，而不是對人民的管理。

政府的宗旨是為人民服務，政府行政權力的宗旨和目的必須代表最廣大的人民群眾的最大利益或者根本利益，就是對政府行使行政權的最高要求。無論是政府的組織、政府的機構、政府的人員、政府的決策以及政府的行為，都應當貫徹“為人民服務”這個人民政府的根本宗旨，通過自己的行政行為實現(xiàn)代表最廣大的人民群眾的最根本利益。政府行使公權力、實施行政行為，就應當讓人民能夠感受到政府的組織、政府的機構、政府的決策、政府的行為的實際狀況，觀察政府行使公權力的行為是不是在實現(xiàn)人民群眾利益的最大化。

(二)民選政府與人民之間的委托、被委托關系

亞里士多德認為：“人是天生的政治動物?！?亞里士多德：《政治學》，北京：商務印書館，1981年，第12頁。社會契約論以個人自愿出發(fā)，來論述國家起源的合法性。

在人民擁有最終主權的前提和基礎上，民選政府通過人民的委托獲得授權，二者在實踐中表現(xiàn)為代表與被代表的狀況。

在盧梭那里，社會公約是社會成員之間的契約，而不是人民與政府之間的契約，這種契約的主體必須要明確。此外，“創(chuàng)制政府的行為絕不是一項契約，而只是一項法律；行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”*③盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館，2011年，第23、45頁。。

形成社會公約的全體社會成員——人民構成了主權體，主權體把行政權力委托給政府，政府只是介于全體社會成員與每個社會成員之間的媒介，而不是人民主體之外的另一個獨立的主權體。政府官員只能服從人民，無權與他們談論契約關系、爭論條件。政府只是人民主體(形成社會公約的全體社會成員)委托授權的實施機構，它必須忠實執(zhí)行人民主體的意愿，而不能凌駕于人民主體之上?！叭祟愑捎谏鐣跫s而喪失的，乃是他的天然自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限權利；而他所獲得的，乃是社會的自由以及對于他所享有的一切東西的所有權。”③

三、民選政府與人民關系的現(xiàn)實困境

從實然的狀況看，二者面臨的處境是選民的權利保障和政府對權力行使的把握，人民權利的讓渡形成民選政府的權力，在代議制政府的產(chǎn)生過程中即為選民，領導者的影響力在當代呈現(xiàn)力度縮小、廣度擴大的趨勢。權力是職位對職位的影響力、是上級對下級的影響力、是法定權力的影響力，它具有的以下三大本質(zhì)特征形成了民選政府與人民關系的現(xiàn)實困境。

(一)權力獨占性致客體異化

權力是決定利益分配的稀缺資源，以人的意志的存在為前提，能夠給人帶來地位、榮譽等利益。鑒于此，不論權力的主體是集體還是個人、是領袖還是一般官員，都具有自然的沖動性和內(nèi)在的獨占性。權力主體為了實現(xiàn)其意志和利益，依據(jù)法律賦予的不容許侵犯、挑戰(zhàn)和分享的占有、支配地位和強制力量，形成權力主體與客體之間的命令與服從關系。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出，國家及其公共權力是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”*《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第171頁。。權力與權利之間的授受、制衡與回歸關系斷裂或虛缺，形成非理性、非制度化的獨占、支配地位，甚至權力盜用、濫用、專制等腐敗現(xiàn)象。

恩格斯明確告誡過人們：“最初人們?yōu)榱吮Ｗo共同的利益通過分工的方法建立了一些組織，然后在后來的發(fā)展過程中，某些組織，以國家政權最為突出，它們?yōu)榱俗非笞陨淼念~外利益，從社會服務者的角色變成了支配者。這種情形不但在例如世襲的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主的共和國內(nèi)也可以看到?！?《馬克思恩格斯選集》第2卷，第334～335頁。政府與人民主體是委托、授權關系而不是契約關系，人民主體把一部分公權力，特別是具體實施的部分，委托給政府，而絕對不是兩個主權體之間的契約關系。這種理論錯位必然導致政府與官僚階層政治活動的錯位，把自己當成了公權力主體，凌駕于人民之上而任意作為。

(二)權力擴張性使人民被動

“三權分立”理論的杰出代表孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，張雁深譯，北京：商務印書館，1959年，第184頁。英國思想家羅素指出，權力從它產(chǎn)生的那一天起，就摻雜著私欲的成分，“動物只要能夠生存和生殖就感到滿足，而人類還希望擴展”*〔英〕伯特蘭·羅素：《權力論》，吳友三譯，北京：商務印書館，2011年，第3頁。。德國歷史學家費里德里希的話更為經(jīng)典：“腐敗是附著在權力上的咒語，哪里有權力，哪里就有腐敗的存在?！?/p>

權力還具有自然的擴張性特征，權力的行使者為實現(xiàn)其集團利益甚至私人利益最大化，必然積極擴張權力，突破權力邊界，繞過監(jiān)督盲區(qū)，甚至異化、虛化監(jiān)督權能，致使人民“委托之權”“授受之權”常常在不斷擴張中變異、增殖，甚至被亂用和濫用。因而，一部權力史也就是一部權力擴張和權力制約的歷史。

(三)權力排他性令人民難堪

狹義上的資本結構主要是指公司的長期股權融資和債務融資的構成及比例，而廣義上的資本結構則是指包括勞動、資本、土地和企業(yè)家才能在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的組成和分配比例。本文主要研究狹義資本結構對公司績效的影響。

權力作為一種公共資源和支配力量，既具有法律賦予的不可轉(zhuǎn)讓或混淆的正向排他性，又具有非制度化的排除或阻止他人使用的負向排他性特征，顛倒了權力與權利的授受與委托關系。正如美國政治學家羅伯特·達爾所言：“一個懂得如何最大限度利用其資源的領導者與其說是他人的代理人，不如說他人是他的代理人?！?/p>

首先，權力的正向排他性是指權力主權的排他性和權力邊界問題。全民集體是權力的所有者和真正主人，這種主權是排他性的，是不可轉(zhuǎn)讓、不可分割的，是至高無上、神圣不可侵犯的。人民只不過是把權力的使用權委托給代議機構和官員，代議機構和官員是主權者的代理人、執(zhí)行人。但是，在代議制條件下，代議機構和代理人以獲得相對多數(shù)(半數(shù)或2/3或3/5)的權力授予，就獲得了對所有人的管理和控制權，就獲得了排他性的權力和濫用權力的條件；同時，權力作為一種可配置的社會資源，必須劃清其在個人、組織乃至階級、政黨、國家、社會等方面的職責邊界、時間邊界和空間邊界；必須在權力系統(tǒng)內(nèi)部劃清決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的職責邊界、時間邊界和空間問題；必須劃清權力在中央與地方、上級與下級的職責邊界、時間邊界和空間問題。

其次，權力的負向排他性是指權力的使用者在獨占性和擴張性的慣性驅(qū)使下，具有“臥榻之旁豈容他人酣睡”的強烈排他性，以個人意志或利益取向?qū)嗔ψ優(yōu)樽约旱南M品或交換物，既阻止他人占有、控制或使用，又不允許他人侵犯、挑戰(zhàn)和分享，還排除他力監(jiān)督、制衡，致使權力系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)之間的平衡被打破，權力不分工制衡、運行不能循環(huán)閉合，形成壟斷一切權力、凌駕于一切人之上的超級權力。

這些困境的產(chǎn)生根本上是代議制民主的局限性，政府行使公權力必須接受人民的監(jiān)督，有一句極為重要的格言，就是“沒有監(jiān)督的權力會發(fā)生腐敗”。那么，政府行使公權力，如果沒有人民的監(jiān)督，也會發(fā)生腐敗。人民的政府需要人民監(jiān)督，沒有必要的監(jiān)督，無法保障公權力的行使不發(fā)生問題。只有人民群眾能夠觀察到政府行使公權力的內(nèi)情，才有可能使監(jiān)督有的放矢，保證民選政府與人民之間關系的良性發(fā)展。

四、民選政府與人民關系的解決對策

政府的基礎是人民，是人民產(chǎn)生政府，這就是通過人民的選舉才能產(chǎn)生政府。因此，人民是政府的基礎，人民是政府的主宰?，F(xiàn)代民主國家自下而上地用民主程序設計來解決，通過強化民眾一方的力量，增強了執(zhí)政集團內(nèi)部有責任意識一方的力量，使執(zhí)政集團的整體行為向著改善公共服務、以維護和鞏固雙方關系的方向傾斜。

(一)人民權利與民選政府權力互相依存

公民的權利與政府的權力在本質(zhì)上是完全不同的，權利的主體是每個個人，權利伴隨著每個人的生命產(chǎn)生，而且早在原始社會時期，人類就已經(jīng)有了最原始的權利，這些我們通過對氏族內(nèi)部生活的分析都能很明晰地發(fā)現(xiàn)。相反，政府的權力是隨著社會的發(fā)展產(chǎn)生國家和政府之后才出現(xiàn)的。此外，二者在屬性、行使方式上也存在很大區(qū)別。

我國正處于社會的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制逐步完善，民主政治建設效果顯著，傳統(tǒng)國家權力過于集中的現(xiàn)象有所改變。但是，我們也應該看到，受封建傳統(tǒng)文化因素的影響，我國公民的權利意識較差，權利的行使還不充分。因此，為了構建以公民權利制約國家權力的模式、促使國家政治進一步向民主化發(fā)展，我們必須加大對公民權利意識的培養(yǎng)，培育良好的公民社會。

(二)人民權利與民選政府權力相互制約

人民的權利和民選政府權力的行使并不是沒有邊界的，二者存在制約關系。一方面，民選政府從維護憲法和法律創(chuàng)建規(guī)則和秩序出發(fā)，能夠?qū)€別濫用權力的行為加以制止，維護大多數(shù)人的合法權利；另一方面，政府權力的行使也有可能侵犯公民個人的權利，這時就需要公民通過運用選舉權、監(jiān)督權以及控告權等方式來制約政府權力，保護個人權利。

知政權是人民對政府“知”的權利，政府在做什么、怎么做、效果怎樣，人民群眾都有權利知道。人民群眾對政府有“知”的權利，那么，按照法律關系的基本要求，人民群眾是知情權的主體，是其權利人；而作為這一權利的義務主體就是政府。政府有義務滿足人民群眾的知情權。如果政府沒有滿足人民的知情權，那就是對人民群眾知情權的不尊重，未盡告知義務，就是違反法律，就應當承擔責任。按照這樣的要求，政府應當將自己做什么、怎樣做、做得怎樣都如實告訴人民。沒有這樣做，就是沒有盡到義務，就是沒有尊重和保障人民群眾的知情權。

(三)人民權利與民選政府權力相互轉(zhuǎn)化

公民權利與國家權力不僅在靜態(tài)上相互依存和制約，二者還存在相互轉(zhuǎn)化的動態(tài)特征。一方面，公民的權利有可能轉(zhuǎn)化成國家的權力，因為國家權力產(chǎn)生于公民的權利，在很多情況下，公民權利難以通過私力救濟來維護，這時候公民權利的保護就需要求助于國家機關的權力；另一方面，人民通過構建完善的民主憲政制度，通過國家權力的分工制衡，最終保證自身權利實現(xiàn)，從而實現(xiàn)國家權力向公民權利的轉(zhuǎn)化與回歸。

政府工作的宗旨就是要實現(xiàn)人民群眾的最大利益，然而，人民卻是一個極為抽象的概念，是個人的集合體。憲法和法律是人民意志的集中體現(xiàn)，是人民利益的集中反映。尊重憲法和法律，就是尊重人民；服從憲法和法律，就是服從人民。反之，違背憲法和法律，就是權力對權利的抵觸，甚至是背道而馳了。德沃金說得好：“如果政府不能認真對待權利，它就不會認真對待法?！蓖瑯樱J真對待憲法和法律了，也就是認真對待人民的權利了。兩者的關系是高度一致的，從來不可能有輕視憲法和法律而重視權利的情況存在，也絕對不可能有重視憲法和法律而輕視權利的現(xiàn)象出現(xiàn)。在民選政府與人民的關系中，民選政府在權力運用中應當具有“感恩”情懷，遵循人民權利的要求。一方面，改造內(nèi)部生成心性、確立人民主體地位的思想，這是人本思想的精髓。另一方面，建立外部調(diào)節(jié)機制，主要是選舉操作機制，把人民變?yōu)檫x民，產(chǎn)生民選政府；科學分配權力結構和運行機制；啟動公民的權利保障機制。

黨的十八大報告歸結為：“必須堅持人民主體地位?！痹谥袊嗣裰黧w地位已經(jīng)不可動搖，任何動搖人民主體地位的圖謀都將是徒勞的。民選政府與人民的關系可以進一步拓展為以下三點：首先，理念上存“公心”。伯恩斯說：“在真正的生活中，對領導者的最實用的建議，就是不要將卒子當卒子一樣對待，也不要將王當王一樣對待，而是將所有人當人一樣對待?！?〔美〕詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯：《領袖》，常健等譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第516頁。這里的公心是超越一般層次差異的，所謂“目貴明、耳貴聰、心貴公”。其次，過程中要“公開”。公開是對“陽光”力量的堅信，是對群眾觀的落實，它既是一種方法，又演變?yōu)橐环N價值。最后，結果上顯“公益”。民選政府的活動最終是以公益為落腳點的，馬克思在描述未來社會時說：“在那里，每一個人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件”*《共產(chǎn)黨宣言》。，進而指出，未來的社會主義和共產(chǎn)主義社會是“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”*《資本論》，北京：人民日報出版社，2007年。。

責任編輯：萬小燕

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5330(2016)02-0092-06

作者簡介：李岳龍，管理學博士，清華大學法學院博士生(北京100084)。