雷俊卿 董紅杰

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鞏義市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)體制改革發(fā)展框架研究

雷俊卿 董紅杰

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、前世界銀行副行長(zhǎng)斯蒂格利茨指出：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。誰(shuí)抓住了這一輪機(jī)遇，誰(shuí)突破了城鎮(zhèn)化的難題，誰(shuí)就在未來(lái)贏得了主動(dòng)?！蔽覈?guó)高度重視城鎮(zhèn)化問(wèn)題，2012年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出：城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問(wèn)題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問(wèn)題。2012年，黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。”這標(biāo)志著城鎮(zhèn)化正逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略。本文認(rèn)為破解城鎮(zhèn)化難題的支點(diǎn)在于：產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、省直管縣建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建設(shè)。本文通過(guò)典型案例研究的方法，以鞏義市為例對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革進(jìn)行探討研究。

一、鞏義市經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

作為河南省10個(gè)直管縣試點(diǎn)之一，鞏義市工業(yè)基礎(chǔ)較好，是全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)祥地之一，已形成了各種所有制結(jié)構(gòu)并存、具有一定區(qū)域特色的地方工業(yè)體系。目前，全市規(guī)模企業(yè)達(dá)到426家，上市企業(yè)7家；獲得全國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣（市），中原城市群、鄭洛工業(yè)走廊的重要節(jié)點(diǎn)城市，中國(guó)最具投資潛力中小城市50強(qiáng)等眾多殊榮。

（一）鞏義市經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體情況分析

鞏義市在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比中，2005年排名58位，2006年至2011年排名一直保持在45位，2012年與2013年排名降至62位，2014年排名81位，2015年排名85位。從排名來(lái)看，鞏義市的縣域經(jīng)濟(jì)與縣域基本競(jìng)爭(zhēng)力自2012年以來(lái)有所降低，且最近兩年降幅較大。從2015年百?gòu)?qiáng)縣評(píng)價(jià)指標(biāo)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)看，鞏義市處于A+ 級(jí)，縣域相對(duì)富裕程度等級(jí)A級(jí)，縣域相對(duì)綠色指數(shù)等級(jí)A級(jí)，說(shuō)明鞏義市基本競(jìng)爭(zhēng)力尚可，相對(duì)富裕程度降低，相對(duì)綠色指數(shù)等級(jí)維持原狀。相對(duì)富裕程度降低，其原因主要在于在全國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下，鞏義市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為第二產(chǎn)業(yè)的鋁加工、電線電纜、制藥、耐火材料、陶粒砂等，有一定的污染，轉(zhuǎn)型升級(jí)難度較大。

2015年11月，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)根據(jù)2014年各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生、可持續(xù)發(fā)展3個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)選出了2015年度全省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鞏義市15個(gè)建制鎮(zhèn)中，回郭鎮(zhèn)、竹林鎮(zhèn)、米河鎮(zhèn)、北山口鎮(zhèn)進(jìn)入百?gòu)?qiáng)。其中，回郭鎮(zhèn)位列第三，竹林鎮(zhèn)第十二，康店鎮(zhèn)第十八，米河鎮(zhèn)第三十七，這四個(gè)鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以鋁加工、電線電纜、制藥、耐材、陶粒砂等為主，均屬于第二產(chǎn)業(yè)，四鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)較重。

鞏義市15個(gè)建制鎮(zhèn)憑借工業(yè)化率先發(fā)展而實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的領(lǐng)先發(fā)展，一部分區(qū)位條件優(yōu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的建制鎮(zhèn)脫穎而出、快速崛起，發(fā)展成為富裕繁榮的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。15個(gè)建制鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，除了新中鎮(zhèn)和康店鎮(zhèn)有旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)外，其余大部分為第二產(chǎn)業(yè)中的重工業(yè)。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍面臨著責(zé)大、權(quán)小、能弱等瓶頸和體制性障礙，削弱了可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，只有通過(guò)“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”等措施，推進(jìn)以擴(kuò)權(quán)為核心的綜合治理改革，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，才能有力化解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的矛盾和問(wèn)題，真正“讓長(zhǎng)大的孩子穿上合適的衣服”。

鞏義市根據(jù)《河南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于報(bào)送省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)的通知》，按照“不求多，要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)”的特征和要求，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研后，推薦回郭鎮(zhèn)、米河鎮(zhèn)列為省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。

（二） 鞏義市典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況分析

1.鞏義市回郭鎮(zhèn)的發(fā)展情況

回郭鎮(zhèn)曾是全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)之一，全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，也是省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)——鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的所在地。回郭鎮(zhèn)通過(guò)“產(chǎn)城互動(dòng)，產(chǎn)城融合”的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和小城市建設(shè)齊頭并進(jìn)，各行政村均勻聚集在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊，21個(gè)村統(tǒng)分為三個(gè)大型社區(qū)，2014年常住人口占全市總?cè)丝诘?/7，達(dá)11.4萬(wàn)余，城鎮(zhèn)化率達(dá)75%以上?；毓?zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)如下：

（1）區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。回郭鎮(zhèn)地處鄭洛工業(yè)走廊的重要節(jié)點(diǎn)位置，形成了“兩條鐵路并肩行，三條公路環(huán)其中”的交通便捷、運(yùn)輸順暢的優(yōu)越區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。2014年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)GDP 95.05億元，完成規(guī)模企業(yè)主營(yíng)收入500億元，規(guī)模工業(yè)增加值71億元，固定資產(chǎn)投資68.68億元，招商引資8.13億元，出口創(chuàng)匯1.1億美元，財(cái)政收入2.00億元。綜合實(shí)力在2015年全省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)選中名列第三。

（3）產(chǎn)業(yè)特色鮮明。鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地和增長(zhǎng)極，是全國(guó)最大的普通鋁板帶箔加工基地，是國(guó)家級(jí)新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)基地、首批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群。區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)特色鮮明，集聚效應(yīng)明顯。截至2015年底，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)共入駐各類工商企業(yè)1500余家，法人企業(yè)246家，其中限額企業(yè)78家，銷售收入超億元企業(yè)42家，上市企業(yè)1家，省百?gòu)?qiáng)企業(yè)2家。全區(qū)年鋁精加工產(chǎn)量占河南省的63%左右，占全國(guó)的22%左右。主導(dǎo)產(chǎn)品中電子箔占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的60%以上，PS版基占35%以上，空調(diào)箔占30%以上，基本主導(dǎo)全國(guó)價(jià)格定位。產(chǎn)業(yè)集聚加速了更多鋁加工企業(yè)的入駐，同時(shí)輻射帶動(dòng)了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全市鋁加工行業(yè)的快速增長(zhǎng)。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施完善。鎮(zhèn)內(nèi)交通路網(wǎng)六橫六縱，給排水系統(tǒng)暢通，電力供應(yīng)充足，配套設(shè)施齊全，服務(wù)功能日臻完善。無(wú)論是道路、供排水設(shè)施，電力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺裙芫€管網(wǎng)設(shè)施，還是基層衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，其規(guī)模、類型、水平都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

近年來(lái)，回郭鎮(zhèn)在鞏義發(fā)展中始終發(fā)揮著領(lǐng)頭雁和排頭兵作用，郭庚茂、謝伏瞻等省領(lǐng)導(dǎo)到該鎮(zhèn)調(diào)研后提出了“打造千億級(jí)鋁精深加工基地和建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城”的要求。為此，回郭鎮(zhèn)確立了“產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城融合”的發(fā)展思路以及建設(shè)全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范基地、全省鋁精深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范基地和全省產(chǎn)城融合發(fā)展示范基地的目標(biāo)，并通過(guò)實(shí)施三個(gè)十大項(xiàng)目、建設(shè)八個(gè)專項(xiàng)園區(qū)、配套五大基礎(chǔ)工程，引進(jìn)建業(yè)集團(tuán)開(kāi)發(fā)建設(shè)等突破性舉措，力爭(zhēng)早日把回郭鎮(zhèn)建設(shè)成為一個(gè)水域靚城、產(chǎn)業(yè)新城，打造鞏義市區(qū)域性中心城市建設(shè)中的一顆璀璨明珠。

2. 鞏義市米河鎮(zhèn)的發(fā)展情況

米河鎮(zhèn)在2015年河南百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)排名中位列第37名，先后榮獲河南省小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)、國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號(hào)。其發(fā)展情況如下：

（1）區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。米河鎮(zhèn)位于鄭洛經(jīng)濟(jì)帶之間，地處?kù)柫x、滎陽(yáng)、上街交界，310國(guó)道和中鋁鐵路專用線橫貫全境，規(guī)劃中的新310國(guó)道、鄭州市隴海西路西延和旅游道路建設(shè)均過(guò)米河境內(nèi)，鎮(zhèn)區(qū)已經(jīng)形成了“五縱四橫”的道路交通網(wǎng)絡(luò)，物流便利，商貿(mào)繁榮。在鄭州都市區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，鄭州宜居職教城規(guī)劃使用米河鎮(zhèn)土地2.45平方公里，宜居健康城與米河南部毗鄰，使米河成為鞏義與鄭州溝通的橋頭堡，區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯。

（2）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。鎮(zhèn)建成區(qū)面積4.4平方公里，人口3.3萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率59.9%。該鎮(zhèn)培育發(fā)展了鑫旺集團(tuán)、金駒集團(tuán)、仲發(fā)集團(tuán)等42家規(guī)模企業(yè)，形成了鋁加工、石墨碳素、高檔耐材、特種陶瓷、機(jī)械制造、化工、印刷等多業(yè)并舉的經(jīng)濟(jì)格局，為發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鎮(zhèn)有綜合農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)3處，服裝專業(yè)市場(chǎng)1處，中型超市3家，從事三產(chǎn)的工商戶達(dá)2000多戶。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。目前，擁有工礦企業(yè)476家，2014年全鎮(zhèn)規(guī)模工業(yè)增加值完成55.47億元，財(cái)政收入完成8971萬(wàn)元，工商稅收完成4992萬(wàn)元，500萬(wàn)元以上固定資產(chǎn)投資完成22億元；引進(jìn)域外資金30萬(wàn)元；農(nóng)業(yè)增加值完成5675萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到17010元。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施完善。鎮(zhèn)域范圍內(nèi)年供電量1.2億千瓦時(shí)，供水能力可達(dá)3.5萬(wàn)人。擁有1家省級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范衛(wèi)生院，建有怡樂(lè)園、百樹(shù)園等大型休閑、綠化場(chǎng)所4處，鎮(zhèn)區(qū)綠化覆蓋率約42.6%。全鎮(zhèn)已建成不同類型的住宅樓，近2萬(wàn)人住進(jìn)了樓房，過(guò)上了城里人的生活。

米河鎮(zhèn)按照“北部工業(yè)，中部城鎮(zhèn)，南部生態(tài)”的整體布局，調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，發(fā)展工業(yè)重鎮(zhèn)，借外力、建設(shè)施，建設(shè)商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)，拉框架、美環(huán)境，創(chuàng)建宜居城鎮(zhèn)，構(gòu)筑有區(qū)域特色的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，著力建設(shè)位于鄭州與鞏義之間的小城市，全面提升米河的發(fā)展水平。

二、鞏義市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)體制改革的特點(diǎn)

鞏義市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借獨(dú)特的自然條件、工業(yè)化先發(fā)優(yōu)勢(shì)，并以鞏義人“先干不說(shuō)，多干少說(shuō)”的務(wù)實(shí)作風(fēng)，積極搶抓機(jī)遇，開(kāi)拓奮進(jìn)，推動(dòng)鞏義市鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展。無(wú)論在城鎮(zhèn)化水平上，還是在綜合實(shí)力上，鞏義的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高于全省平均水平，成為全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)的標(biāo)桿和示范。

鞏義市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制為民營(yíng)企業(yè)后，發(fā)展活力持續(xù)激發(fā)，逐步形成“一鎮(zhèn)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展格局。尤其是接受國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后，鞏義鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)層次、國(guó)際化水平和總量規(guī)模迅速提升。如回郭鎮(zhèn)2014年全鎮(zhèn)規(guī)模工業(yè)增加值、工業(yè)營(yíng)業(yè)收入、工商稅收、地方財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)民人均收入等均居全市第一。在2015年河南省百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)評(píng)比中，回郭鎮(zhèn)位列第二，充分凸顯了其經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相適應(yīng)，鞏義市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革體現(xiàn)了五大特點(diǎn)：在所有制結(jié)構(gòu)上，由以集體經(jīng)濟(jì)為主向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)等并存的多元化轉(zhuǎn)變；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由二三一向三二一轉(zhuǎn)變，加快第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平，多措并舉大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，由內(nèi)向型為主向內(nèi)外并存型轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制上，向逐步完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念和機(jī)制轉(zhuǎn)變，在決策、生產(chǎn)要素配置和產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)中以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，按照價(jià)值規(guī)律辦事；在利益分配上，在堅(jiān)持“共同富?！钡脑瓌t下，分配內(nèi)容有了較大的擴(kuò)展，分配方式有了更大的變革；在政府職能上，揚(yáng)棄了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府親力親為、直接掌控管理企業(yè)的做法，明確定位、服務(wù)企業(yè)，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)，突出了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的引導(dǎo)、服務(wù)功能。

三、 鞏義市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)體制改革框架

為科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，河南省政府辦公廳新近印發(fā)《關(guān)于河南省重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)示范工程實(shí)施方案的通知》，要求按照控制數(shù)量、提高質(zhì)量、節(jié)約用地、體現(xiàn)特色，實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)示范工程。根據(jù)通知要求，鞏義市積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，完善發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善城鎮(zhèn)功能、提高管理服務(wù)水平，使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)、服務(wù)區(qū)域“三農(nóng)”發(fā)展的重要載體，為全省小城鎮(zhèn)發(fā)展提供示范。

（一）規(guī)劃先行，合理定位發(fā)展目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域定位、產(chǎn)業(yè)類型等方面都有很大的差異。在過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和管理措施，盲目跟風(fēng)、盲目投資建設(shè)的現(xiàn)象頻出，往往造成無(wú)謂的浪費(fèi)和建設(shè)的無(wú)序混亂。有的地區(qū)有規(guī)劃，但缺乏科學(xué)的論證和預(yù)見(jiàn)性，頻繁出現(xiàn)先建后拆的現(xiàn)象。有的地區(qū)疏于規(guī)劃管理，有規(guī)劃不執(zhí)行，或隨領(lǐng)導(dǎo)更替隨意調(diào)整規(guī)劃，既造成政府建設(shè)資金和社會(huì)公共資源的浪費(fèi)，又影響政府的公信力。

因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革工作中，要樹(shù)立“規(guī)劃是生產(chǎn)力、規(guī)劃是指南針”的理念，堅(jiān)持規(guī)劃先行，加快編制試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃，切實(shí)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。規(guī)劃設(shè)計(jì)要充分挖掘試點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，按照“因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、突出特色”的指導(dǎo)思想，研究設(shè)計(jì)試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃。

1.確定發(fā)展定位與產(chǎn)業(yè)選擇。鞏義市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將規(guī)劃作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，注重規(guī)劃的前期研究，明確試點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、景觀等要素，根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)的自身情況以及面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行SWOT分析，根據(jù)分析結(jié)果找準(zhǔn)試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展定位，各鎮(zhèn)結(jié)合自身資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，選擇符合自身特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。例如：竹林鎮(zhèn)結(jié)合自身現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然地貌，確定發(fā)展定位為“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、旅游興鎮(zhèn)、文化塑鎮(zhèn)”，產(chǎn)業(yè)選擇為重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，“依靠人口集中促三產(chǎn)、發(fā)展旅游帶三產(chǎn)，形成吃、住、行、游、購(gòu)、娛的特色鎮(zhèn)”?；毓?zhèn)自古以來(lái)就是區(qū)域物資的集散地，貨暢其流，回郭鎮(zhèn)發(fā)展定位為打造鋁加工特色產(chǎn)業(yè)集群和我國(guó)北方最大的普通鋁板箔生產(chǎn)基地。

2.區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。國(guó)家“十三五”規(guī)劃發(fā)展理念中提出協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展分為四個(gè)層次，其中兩個(gè)層次為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此背景下，各鎮(zhèn)跳出城鎮(zhèn)范疇，在更高層次的區(qū)域范圍內(nèi)考慮城鎮(zhèn)發(fā)展，先整體后局部，盡可能與周邊城鎮(zhèn)進(jìn)行資源共享、產(chǎn)業(yè)對(duì)接和設(shè)施共建，變同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)為合作互補(bǔ)，形成試點(diǎn)鎮(zhèn)帶動(dòng)周邊區(qū)域共同發(fā)展、共同進(jìn)步的共贏格局。如新中鎮(zhèn)依托三大資源優(yōu)勢(shì)—礦石資源、礦泉水資源和旅游資源（浮戲山雪花洞風(fēng)景名勝區(qū)），打造耐火材料、凈水劑和生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，在功能上進(jìn)行錯(cuò)位互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。各鎮(zhèn)要優(yōu)化資源配置，通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

芪骨膠囊組：口服芪骨膠囊（廈門中藥廠有限公司生產(chǎn)，規(guī)格0.55 g/粒，國(guó)藥準(zhǔn)字Z20090656）3粒/次，3次/d，溫水送服，治療6個(gè)月。

3.特色塑造。各鎮(zhèn)因地制宜，充分利用地理?xiàng)l件、環(huán)境優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)文化，形成各具特色的規(guī)劃設(shè)計(jì)。如竹林鎮(zhèn)提出要培育和提升“魅力竹林”品牌的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，圍繞高效益農(nóng)業(yè)、高標(biāo)準(zhǔn)旅游業(yè)、高水平工業(yè)、高品質(zhì)人居環(huán)境的目標(biāo)定位，建設(shè)現(xiàn)代新型小城市。

（二）理順關(guān)系，穩(wěn)妥下放權(quán)力

權(quán)力下放是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革組織實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是試點(diǎn)工作的一項(xiàng)核心內(nèi)容。為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，要賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，解決“車大馬小”、“責(zé)大權(quán)小”等權(quán)責(zé)不符問(wèn)題。試點(diǎn)鎮(zhèn)在權(quán)力下放與承接中要解決好下放哪些權(quán)限、以什么形式下放權(quán)限、如何承接相關(guān)權(quán)限、綜合執(zhí)法主體資格等等問(wèn)題。只有妥善解決一系列法律、法規(guī)、政策和操作層面的難題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)才可能有序推進(jìn)。

落實(shí)權(quán)力下放，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)體制改革，要注意幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

1.權(quán)力下放的范圍。權(quán)力下放要突出重點(diǎn)領(lǐng)域，《河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，試點(diǎn)鎮(zhèn)主要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)、推進(jìn)基層民主等主要職能。賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，重點(diǎn)擴(kuò)大規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等管理權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?；谠圏c(diǎn)鎮(zhèn)以現(xiàn)代新型小城市或新城區(qū)為改革目標(biāo)，與城市建設(shè)、管理和服務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)縣級(jí)審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)等行政權(quán)力，能夠下放的，要下放到位，能夠一步到位的盡量一步到位，暫時(shí)不具備下放或承接條件的，要明確時(shí)限，積極創(chuàng)造條件分步到位。要提高下放權(quán)限的實(shí)用性，與基層群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的權(quán)限應(yīng)盡量下放，試點(diǎn)鎮(zhèn)極少涉及或是試點(diǎn)鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)的管理權(quán)限可暫不下放。

2.權(quán)力下放的方式和主體資格。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)力下放方式主要有兩種：一是采取“分局”模式。鎮(zhèn)政府辦事機(jī)構(gòu)掛縣政府部門“分局”牌子，由縣政府部門委托分局行使部分行政權(quán)力。行政主體仍是縣政府部門。優(yōu)點(diǎn)在于規(guī)避了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是執(zhí)法主體的法律障礙，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管轄權(quán)。弊端是權(quán)力下放具有臨時(shí)性、非正式性，縣政府部門容易重新收回權(quán)力，縣鎮(zhèn)行政責(zé)任難以有效界定。二是修訂相關(guān)法律法規(guī)，直接明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格，或者出臺(tái)省政府規(guī)章或地方法規(guī)，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)限。

在改革試點(diǎn)中，要明確鎮(zhèn)政府是綜合執(zhí)法主體，綜合執(zhí)法局作為鎮(zhèn)政府的職能機(jī)構(gòu)，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等。同樣，縣級(jí)以上職能部門下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)政府行使的行政許可、非行政許可審批的主體也是鎮(zhèn)政府。便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政許可、非行政許可審批及公共服務(wù)事項(xiàng)。

（三）創(chuàng)新基層政府體制，打造新型基層政府架構(gòu)

在現(xiàn)代基層政府架構(gòu)下，試點(diǎn)鎮(zhèn)既要享有縣級(jí)管理權(quán)限、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效、增強(qiáng)發(fā)展活力，又要統(tǒng)籌各方關(guān)系、提高工作效能。

1.加快職能轉(zhuǎn)變。各鎮(zhèn)要加快政府從管制職能向公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，不斷提高政府公共服務(wù)的能力和成效，同時(shí)還需增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力，切實(shí)承擔(dān)起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、搞好公共服務(wù)、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等職責(zé)。重點(diǎn)強(qiáng)化面向基層和群眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)在民生、城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限。

2.理順條塊關(guān)系，減少管理層次?？h級(jí)職能部門派駐試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)交試點(diǎn)鎮(zhèn)管理。不能下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)仍由部門管理的，縣（市、區(qū)）職能部門要充分授權(quán)，健全試點(diǎn)鎮(zhèn)政府職能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市后，不再?gòu)?fù)制現(xiàn)有縣級(jí)政府的管理模式，仍是基層政府，不再設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這一中間層次，直接面向社區(qū)。

（四）人事制度創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的管理對(duì)象不斷增多，機(jī)構(gòu)編制也要與時(shí)俱進(jìn)。試點(diǎn)鎮(zhèn)改革促成的權(quán)力下放以及綜合機(jī)構(gòu)改革，必然帶來(lái)人事編制制度的變化。

1.試點(diǎn)鎮(zhèn)改革方案允許公務(wù)員編制與事業(yè)編制統(tǒng)一使用?？梢詫⑹聵I(yè)單位編制予以保留，合理確定編制規(guī)模，但并不配備相關(guān)人員，其職責(zé)與相關(guān)的辦、局、中心整合歸并。由試點(diǎn)鎮(zhèn)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和事權(quán)需要，在身份上分類管理，在用人上統(tǒng)一調(diào)度和使用，把有限的機(jī)構(gòu)編制資源向服務(wù)群眾和“窗口”部門傾斜。在財(cái)力許可情形下，試點(diǎn)鎮(zhèn)還可創(chuàng)新人員配置方式，探索靈活用人制度，采用外包、外聘等方式對(duì)用人制度進(jìn)行改革。對(duì)于職能部門領(lǐng)導(dǎo)崗位實(shí)行競(jìng)聘上崗，以實(shí)際能力和工作業(yè)績(jī)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，盡最大可能實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。

2.建立考評(píng)體系和激勵(lì)機(jī)制。在改革進(jìn)度和動(dòng)力不一的處境下，要鞏固推廣改革成果，急需制度化的配套措施?？梢砸敫嗫荚u(píng)要素，例如經(jīng)濟(jì)集中度、建成區(qū)面積擴(kuò)大、人口增長(zhǎng)比例、區(qū)域地位提升等。評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的效果，不能僅參照GDP等財(cái)政指標(biāo)，還要考慮居民幸福指數(shù)。如果鎮(zhèn)人口總是外流，說(shuō)明其不具備建成副中心的潛力；反之，人口顯著攀升，說(shuō)明其具備較強(qiáng)的吸引力。通過(guò)自然選擇，為未來(lái)的副中心城市建設(shè)和界定指明方向。

3.人才資源建設(shè)。隨著權(quán)力下放和社會(huì)公共服務(wù)的深化，需要更多的專業(yè)技術(shù)人才。當(dāng)前，一些試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍存在干部隊(duì)伍老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)技術(shù)人才缺乏等問(wèn)題。要?jiǎng)?chuàng)新干部人事管理制度，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，保持屆期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。鼓勵(lì)縣、鎮(zhèn)干部實(shí)行雙向交流，積極探索人才使用、管理、考核、獎(jiǎng)懲新辦法，加大招才引智力度，提高待遇、加強(qiáng)培養(yǎng)與培訓(xùn)，在吸引人才的同時(shí)，還要做到能留住人才。

四、結(jié)論

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治，則市縣治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最低一級(jí)建制的地方基層政府，既擔(dān)當(dāng)著城鎮(zhèn)化發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要使命，又面臨著以服務(wù)為中心的管理模式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)?！版?zhèn)級(jí)體制、縣級(jí)工作量、市級(jí)要求”成為這些強(qiáng)鎮(zhèn)體制運(yùn)行的寫照。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到輻射帶動(dòng)作用，在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展方面做出更大的貢獻(xiàn)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為試點(diǎn)的行政管理體制改革成為走出這一窘境的有益嘗試。

河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)主要在于依靠工業(yè)優(yōu)勢(shì)形成的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，但河南省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，因而在以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升就成為河南省面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革是以上問(wèn)題解決的根本保障，是關(guān)系新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重大工程，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革的一個(gè)組成部分，改革的成效直接影響我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。

（雷俊卿，鞏義市編辦主任；董紅杰，鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授）