○　袁　飛

(蚌埠學(xué)院　馬克思主義學(xué)院， 安徽　蚌埠　233030)

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·學(xué)術(shù)史譚·

從“制度紅利”到“制度陷阱”〔*〕
——嘉慶十四年的漕務(wù)改革與制度困境

○袁飛

(蚌埠學(xué)院馬克思主義學(xué)院， 安徽蚌埠233030)

嘉慶初政，統(tǒng)治者想通過(guò)“咸與維新”，試圖整頓當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的漕運(yùn)，然這一期望隨著嘉慶十四年(1809)各省漕弊的大量揭露而破產(chǎn)。面對(duì)日益嚴(yán)重的漕運(yùn)困境，嘉慶帝再一次掀起了一場(chǎng)全國(guó)性的治漕運(yùn)動(dòng)。然而因?yàn)橹贫鹊穆窂揭蕾?、帝王品行等因素，中?guó)古代社會(huì)的統(tǒng)治者根本無(wú)法跳出舊制度的束縛。此外，因?yàn)闆](méi)有培育出一種認(rèn)同制度、敬畏制度的文化生態(tài)，讓制度和人形成良性互動(dòng)，這也是其中的一個(gè)重要原因。

漕務(wù)；積弊；制度；改革；困境

有清一代作為關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈、賴以定國(guó)安邦的漕運(yùn)，經(jīng)清前中期幾位統(tǒng)治者一個(gè)半世紀(jì)的勵(lì)精圖治，無(wú)論是從組織機(jī)構(gòu)、典章制度還是人事安排上都趨于完善?！?〕泰極否來(lái)，乾隆晚期以降，漕運(yùn)開始呈現(xiàn)衰落狀態(tài)，〔2〕漕運(yùn)中長(zhǎng)期積累的弊端全面暴露。1799年剛剛親政的嘉慶帝面對(duì)日益陷入困境的漕務(wù)開始有所作為，試圖徹底整飭積重難返的漕運(yùn)。但嘉慶初年的“咸與維新”并沒(méi)有使漕運(yùn)狀況得到改善，反而愈加嚴(yán)峻。至嘉慶十四年(1809)隨著各省大量漕弊被揭露，嘉慶帝意識(shí)到他前期所作的努力皆徒勞無(wú)功。面對(duì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，統(tǒng)治者不得不再籌除弊治漕之法，于是又掀起了一場(chǎng)全國(guó)性的治漕運(yùn)動(dòng)。本文利用相關(guān)檔案文獻(xiàn)，擬就這一年嘉慶君臣治理漕務(wù)的努力作一探討，以管窺帝制晚期面對(duì)危機(jī)時(shí)的路徑選擇及制度困境。不當(dāng)之處，尚祈方家指正。

一、引　言

嘉慶十四年(1809)二月初五日，鑲白旗都統(tǒng)率領(lǐng)下屬赴北新倉(cāng)領(lǐng)取當(dāng)年的兵米，卻發(fā)現(xiàn)所發(fā)放的倉(cāng)米都霉?fàn)€了。在拒絕支領(lǐng)后，他立即將這一情況向上奏報(bào)。接到奏報(bào)的嘉慶帝十分震驚，立即派大學(xué)士祿康、費(fèi)淳二人前往北新倉(cāng)會(huì)同查倉(cāng)御史清泰詳查。結(jié)果非常嚴(yán)重，“該倉(cāng)稄米六萬(wàn)余石，分貯十四廒，米色俱屬霉黑?！薄?〕如此堪憂的狀況之前竟然沒(méi)有一點(diǎn)風(fēng)聞，在天子腳下的京師真會(huì)出現(xiàn)這種貪腐嗎？為了進(jìn)一步確證，嘉慶帝又派戶部尚書德瑛等六人急赴北新倉(cāng)進(jìn)一步調(diào)查，此外還要對(duì)祿米、南新、海運(yùn)、富新、興平等另外五倉(cāng)進(jìn)行徹底查驗(yàn)。

不久，德瑛等人的調(diào)查結(jié)果與前次無(wú)異：“霉?jié)衩资嘞凳艹闭糇?，各倉(cāng)米色皆不純凈，而北新一倉(cāng)尤甚”，并當(dāng)即將米樣包封與各倉(cāng)米色、數(shù)目開單呈覽?！?〕顯然，情況要比上次更嚴(yán)重。為了慎重起見，嘉慶帝再派軍機(jī)大臣慶桂等三人進(jìn)行第三次詳查，結(jié)果依然與前兩次如出一轍，“廒座多有霉變氣息。迨驗(yàn)看米色，有甫經(jīng)發(fā)變尚分顆粒者，亦有霉?fàn)€太甚現(xiàn)已結(jié)塊者”，“將各倉(cāng)米色與前日德瑛等進(jìn)呈米樣詳悉對(duì)比，均屬相符?！薄?〕面對(duì)確鑿的事實(shí)，負(fù)有管理責(zé)任的倉(cāng)場(chǎng)侍郎和各倉(cāng)監(jiān)督一致聲稱原因不在于管理和看護(hù)的不當(dāng)，而是因?yàn)榻簧蟻?lái)的漕米就是潮濕的，所以入倉(cāng)后很快霉變。這一理由很快得到有力的佐證。漕督薩彬圖和巡漕御史喜敬在盤驗(yàn)過(guò)淮幫船時(shí)發(fā)現(xiàn)，有很多幫船裝載了米色不純的漕糧，其中“江淮三六兩幫兌運(yùn)漂陽(yáng)縣米石，色黯者居多，緣該縣米質(zhì)本屬潮嫩，又經(jīng)由大小汛湖適值陰雨連綿，起剝時(shí)稍有濕潤(rùn)，未及風(fēng)晾，以致色有不純?！奔热讳罴Z潮濕，這些入倉(cāng)的漕米怎么能逃過(guò)監(jiān)兌官弁的檢查，又怎么能避開漕糧過(guò)淮漕督的盤驗(yàn)，最終交倉(cāng)時(shí)又怎么能避開倉(cāng)場(chǎng)和坐糧廳的檢查？面對(duì)事實(shí)，嘉慶帝確信“其弊不在糧戶而在州縣旗丁”，且在“盤驗(yàn)過(guò)淮之時(shí)，如果該漕督等認(rèn)真抽查，則旗丁亦豈能朦混？”〔6〕如何解決？嘉慶帝沒(méi)有一個(gè)成熟可行的辦法，只能暫時(shí)一如既往地警告官員們：“如又有此等弊竇，一經(jīng)查出，更當(dāng)加倍懲處”。然而，這樣的警告不知傳諭了多少次，漕務(wù)困境依然如故。

二、積重難返：漕運(yùn)制度紅利的終結(jié)

雖然經(jīng)過(guò)清前幾朝的改革和發(fā)展不管是從組織機(jī)構(gòu)、典章制度還是人事安排上，漕運(yùn)制度在這一時(shí)期內(nèi)都趨于完善。〔7〕然而，這種狀況從乾隆中晚期開始便出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，漕運(yùn)制度中長(zhǎng)期積累起來(lái)的弊端開始爆發(fā)，至嘉慶時(shí)期已至無(wú)以復(fù)加的程度。至嘉慶十四年時(shí)，嘉慶帝在這一問(wèn)題上清醒了。京通倉(cāng)米霉?fàn)€之事還沒(méi)結(jié)束，山東道監(jiān)察御史李鴻賓就把他家鄉(xiāng)江西省存在的漕弊統(tǒng)統(tǒng)揭露出來(lái)，漕運(yùn)黑幕從這里撕開了一個(gè)大口子。

李鴻賓指出“南省各漕情形或亦相類”，〔8〕也是積弊相因。嘉慶帝同意李鴻賓的看法，“所奏情形均屬切中時(shí)弊”，“江西如此，恐他省亦復(fù)不免。”而倉(cāng)場(chǎng)中的漕米霉變正因?yàn)椤澳鲜∮袖罡髦菘h及旗丁等于收兌時(shí)相率舞弊，遂致運(yùn)通米石一經(jīng)入倉(cāng)即有霉變等事”，遂強(qiáng)令有漕各省督撫必須認(rèn)真剔除各種積弊，確保征收的漕糧符合規(guī)定?！?〕然而，漕運(yùn)中的弊端何止李鴻賓所奏！從南到北，從收漕到交倉(cāng)，弊端無(wú)處不在。官員們的奏報(bào)讓嘉慶帝真正認(rèn)識(shí)到漕運(yùn)的真實(shí)狀況。巡視天津漕務(wù)御史吳榮光指出，在北運(yùn)途中漕弊比比皆是，特別是糧艘經(jīng)過(guò)山東、天津、通州等地時(shí)運(yùn)丁經(jīng)常盜賣漕米?！?0〕此外，交兌漕糧時(shí)也會(huì)出現(xiàn)種種弊端：

“南糧抵通停泊，未經(jīng)起卸之先，每幫有驗(yàn)費(fèi)，有窩子錢；起卸之始，除照例個(gè)兒錢外復(fù)有后手錢。每幫每項(xiàng)約制錢一百串或數(shù)十串不等，皆由幫丁湊斂(交)坐糧廳號(hào)房書役及經(jīng)紀(jì)得受，……該經(jīng)紀(jì)等得有陋規(guī)，遂與旗丁通同舞弊，攙灰使水，種種可慮?！薄?1〕

針對(duì)吳榮光所奏，嘉慶帝特別傳旨給倉(cāng)場(chǎng)侍郎，要求他于當(dāng)年“新糧抵通時(shí)，設(shè)法嚴(yán)密稽查，將從前索取陋規(guī)種種各情弊一律剔除?！薄?2〕然而，倉(cāng)場(chǎng)也是處處弊端重重。不久，京通各倉(cāng)又被查出問(wèn)題。京城太平倉(cāng)中有四廒被查出糧米霉變，通州中、西二倉(cāng)所貯“白米尚未完竣，已虧短至十?dāng)?shù)萬(wàn)石之多?！薄?3〕在查辦過(guò)程中，嘉慶帝對(duì)南糧北來(lái)途中的一些弊端也有所掌握：“南糧在途往往盜賣米石，并于虧短之后有用藥發(fā)漲情弊”，而“糧米用藥多在天津一代地方所為，其藥名為五虎下四川”?！?4〕統(tǒng)治者通過(guò)自己掌握的情況隱隱約約地感到漕弊可能有著驚人程度，并要求有漕各省督撫“將一切弊端和盤托出，不可稍涉狥循”。〔15〕

浙江巡撫阮元卻報(bào)喜不報(bào)憂，他表示：“(浙省)漕白正米俱系慎選足額，責(zé)令道廳監(jiān)兌，向無(wú)虧短折交情事”，〔16〕漕米也沒(méi)有中途上岸，“各水口亦無(wú)囤糧鋪戶”。嘉慶帝則明確表示其“所言殊不可信”，并責(zé)問(wèn)他如果“該軍船于未經(jīng)開行之先，其米石早有虧短，又何待沿途盜賣乎？”〔17〕在嘉慶帝的一再督促下，各省漕弊紛紛被揭露。

江西巡撫先福指出，江西漕運(yùn)的問(wèn)題：一是各州縣原收米色本非一律干潔，此外還用銀赴省“向米鋪買湊低潮之米充數(shù)，其幫船伍丁多所熟識(shí)，索得兌費(fèi)，通同一氣，即為上兌。迨至貯艙日久濕熱霉壞，抵通慮難交卸，則又先期赴通賄商經(jīng)胥人等”。二是向漕米中灌水，其手法花樣百出，讓人駭異。根據(jù)向漕糧中灌水方法的不同，旗丁們冠以?shī)A沙糕、打針、開天艙、自來(lái)潤(rùn)、發(fā)汗、大翻方等稱謂?！?8〕之后，署江西巡撫袁秉直除了證實(shí)上述漕弊外，還查出尚有一種武生衿監(jiān)“專藉包漕漁利，攬收別戶額糧，折錢入己”，用次米抵漕，“挜交不遂，阻擾滋事，最為漕務(wù)之害。”特別是那些沒(méi)有領(lǐng)過(guò)牙帖的米局和奸牙，“平日藉買民間倉(cāng)米為名囤積丑米，待至漕倉(cāng)開兌之先廣設(shè)棧房，結(jié)聯(lián)衿蠹，遍事招徠”。〔19〕

湖北、湖南兩省的漕弊經(jīng)湖廣總督兼署湖北巡撫汪志伊和署理湖南巡撫朱紹曾調(diào)查，兩省的漕弊頗為相似。湖北省的漕弊有：劣衿包漕，以次充好，胥吏舞弊，私收折色，倒賣漕糧，發(fā)水?dāng)v糠等?！?0〕湖南省漕弊有：胥吏舞弊，劣衿鋪戶包攬代納，以次充好，私收折色，偷盜漕糧，州縣浮收，旗丁勒索，向漕糧中攙糠、發(fā)水、用藥等，無(wú)所不至?！?1〕

作為國(guó)家財(cái)賦重地的江浙地區(qū)，一直是“最困者莫甚于漕”，〔22〕漕弊重重。雖然浙撫阮元表示浙省漕運(yùn)狀況很好，但嘉慶帝并不相信。而繼任浙撫蔣攸铦雖然也沒(méi)有完全揭露浙江的漕弊，但他對(duì)嘉興府漕弊的調(diào)查至少證明了嘉慶帝對(duì)阮元的懷疑是完全正確的。蔣攸铦在奏報(bào)中指出：嘉興府的“刁生劣監(jiān)包攬好米價(jià)值，另買丑米挜交，所在多有州縣受其挾制，隱忍濫收，實(shí)所不免”，而且“各幫丁力疲乏，積漸已深?！薄?3〕至于江南的漕弊，兩江總督阿林保指出：“州縣以旗丁需費(fèi)借口任意浮收，旗丁以長(zhǎng)途用度不敷肆行橫索，竟致有加無(wú)已”?！?4〕阿林保認(rèn)為漕弊產(chǎn)生的根源是旗丁用費(fèi)不夠。之后不久，常熟縣生員沈旭向都察院呈遞的條陳卻推翻了阿林保的說(shuō)辭。沈旭在條陳中痛述了江蘇“吏治日益廢弛，即如收漕一項(xiàng)，官吏多通同舞弊，任意浮收，甚至差提鎖押，鄉(xiāng)民不勝擾累?！薄?5〕沈旭的條陳證明了阿林保的敷衍和避重就輕。

江浙的奏報(bào)情況讓嘉慶帝開始疑惑督撫們的匯報(bào)可信度到底有多少。隨后，太常寺少卿馬履泰詳細(xì)地奏報(bào)了每幫漕船完成一次漕糧任務(wù)需要承擔(dān)的各種陋規(guī)，〔26〕揭露了漕運(yùn)過(guò)程中的一大黑幕，進(jìn)一步證實(shí)了嘉慶帝的疑惑。根據(jù)馬履泰的奏報(bào)，就一幫50只漕船而言，一幫一年為應(yīng)付陋規(guī)就要多花去白銀7400余兩，平均每只漕船每年多付出白銀約148兩。若除去養(yǎng)家之月糧，以及“沿途遇淺起剝，楊村至通起剝，加以本船頭舵、水手、人工、本丁、副丁、人口盤費(fèi)，沿途鹽、菜、柴、煤，又有艌船工料、修理篷桅、鋪艙席竹、錨纜器具，尚有瑣碎不敢盡開者，所費(fèi)實(shí)多，應(yīng)得之項(xiàng)委不敷用?！薄?7〕很快，馬履泰所報(bào)得到了巡漕御史程國(guó)仁印證。

很顯然，督撫們向嘉慶帝奏報(bào)的種種漕弊是經(jīng)過(guò)了他們的過(guò)濾，并十分默契地選擇了對(duì)最大的漕弊——“陋規(guī)”保持緘默不語(yǔ)。究其原因，他們或多或少是受益者。但無(wú)論是選擇性的奏報(bào)還是主動(dòng)性的揭露毫無(wú)疑問(wèn)地展現(xiàn)了整個(gè)漕政體系的實(shí)際狀況，最大限度地暴露了漕運(yùn)中的各種漕弊，讓嘉慶帝在這一問(wèn)題上開始清醒。清前幾朝通過(guò)有效的漕運(yùn)制度變遷，極大地減少了漕運(yùn)中的交易成本從而促進(jìn)漕運(yùn)以及整個(gè)國(guó)家、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，漕政也發(fā)揮了最大的制度紅利。然而當(dāng)漕政的制度紅利達(dá)到其邊際時(shí)，如果沒(méi)有制度上的完全改革或創(chuàng)新，僅靠舊制度的修補(bǔ)是無(wú)法維持原有的制度紅利。嘉慶時(shí)的漕運(yùn)制度在積重難返的弊端影響下，制度紅利逐漸消耗殆盡，其所發(fā)揮的積極效果最終被消極作用所代替，漕運(yùn)制度的“輝煌時(shí)代”已經(jīng)終結(jié)。時(shí)人曾一針見血地指出：“皇上親政之初，于漕務(wù)嚴(yán)加整頓，外省知所凜承，雖未能徹底澄清，亦不至若今日之甚?！褚验喍嗄?，各省未免心存懈弛，漕弊又當(dāng)厘剔?！薄?8〕

三、“政出多門”：漕運(yùn)治理的制度陷阱

大量弊端被揭露后，嘉慶帝開始認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，并在隨后的十天內(nèi)連發(fā)兩個(gè)上諭，斥責(zé)大多數(shù)督撫之前的做法“未得要領(lǐng)”，指出：“各督撫總以旗丁苦累需索幫費(fèi)，遂致各州縣藉端浮收為詞，而剔弊厘奸之要全未籌及?！薄?9〕對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急不僅要發(fā)現(xiàn)漕運(yùn)中的問(wèn)題，更重要的是提出相應(yīng)的解決辦法，而且還必須具有針對(duì)性，并能夠上升為一種制度，通行全國(guó)。循著這一思路，督撫們開始籌劃治漕之策。

巡漕御史雖為臨時(shí)派差，卻代表最高統(tǒng)治者和朝廷，系天子耳目，對(duì)于涉漕事務(wù)均有巡視、查察、糾劾、章奏等職權(quán)。作為巡漕御史的程國(guó)仁首先提出辦法，他認(rèn)為：“州縣之弊在于折色浮收，旗丁之弊在于勒索幫費(fèi)”，所以“欲杜受弊之實(shí)，必先清致弊之源”，提出八條除弊治漕的辦法：1.僉丁宜慎重核實(shí)也；2.運(yùn)丁宜禁止浮費(fèi)也；3.巡漕衙門宜先肅清也；4.領(lǐng)運(yùn)員弁宜防需索也；5.漕標(biāo)委員宜遵例禁也；6.抵通交卸宜防掯勒也；7.開行停泊雇夫起載宜禁把持也；8.糧頭伍長(zhǎng)等宜選派妥實(shí)也。除此之外，重運(yùn)不得攜帶多于規(guī)定的土宜，回空不許夾帶私鹽?！?0〕清仁宗頒布諭旨，“著將該御史條奏各款交有漕督撫、漕運(yùn)總督、倉(cāng)場(chǎng)侍郎分別查照，妥議辦理，不得視為具文，致不肖旗丁有所借口?！薄?1〕

不久，兵科給事中史祐提出幾條“查禁之方”，立足點(diǎn)是從革除陋規(guī)入手，減少漕運(yùn)過(guò)程中不必要的環(huán)節(jié)和人員。他建議：1.為了避免勒索克扣，所有旗丁運(yùn)費(fèi)應(yīng)由州縣扣解，就近封貼印花，按船給領(lǐng)；2.交納給廳倉(cāng)的茶果等銀，在旗丁本地所領(lǐng)銀兩內(nèi)由糧道庫(kù)扣發(fā)，同經(jīng)費(fèi)銀兩一并解交通濟(jì)庫(kù)。三升八合余米收買價(jià)銀由州縣應(yīng)解輕赍銀內(nèi)扣留，照數(shù)給領(lǐng)；3.大加裁省各種委派的催儧漕委；4.漕運(yùn)總督、巡漕御史及各糧道所帶書役應(yīng)該確定額數(shù)，不得多派。另外，裁革各督撫大員隨身不必要的雜役；5.旗丁到通交完漕米后，倉(cāng)收回照請(qǐng)?jiān)O(shè)限期。如果遲延，即行參辦；6.通州巡漕御史不得仍用坐糧廳書吏，應(yīng)從通州水道衙門委派；7.漕糧運(yùn)京后應(yīng)請(qǐng)分派一人立即駐扎大通橋，每日率同監(jiān)督監(jiān)視掣斛，防范訛索之事?！?2〕雖然史祐的立足點(diǎn)也是革除陋規(guī)，但革除的對(duì)象要比程國(guó)仁更具體，更具針對(duì)性。雖然規(guī)定越細(xì)，可操作性越強(qiáng)；但從另一個(gè)方面來(lái)看，受到的限制也會(huì)越多，靈活性也越差，實(shí)際操作中就會(huì)遇到更多問(wèn)題和障礙。

江西道監(jiān)察御史汪彥博則從“民情、丁力、官廉”三個(gè)方面提出了自己的設(shè)想：1.根據(jù)監(jiān)兌官、巡撫、運(yùn)官、漕督、糧道、押領(lǐng)等官各自的責(zé)任和管轄范圍劃清界限，分別考成；2.運(yùn)丁應(yīng)領(lǐng)各項(xiàng)銀錢改交兌米州縣臨時(shí)按數(shù)發(fā)給，無(wú)庸解交道庫(kù)，其有藩庫(kù)具領(lǐng)之項(xiàng)亦照此辦理。凡糧艘經(jīng)過(guò)的地方負(fù)責(zé)查禁各種涉漕違法行為；3.外省各屬養(yǎng)廉應(yīng)禁止攤扣，并不得有捐廉名目；4.各州縣必須遵守(嘉慶)四五年間收漕之法?！?3〕

此外，禮科掌印給事中趙佩湘也從漕運(yùn)體系外進(jìn)一步揭露漕弊發(fā)生的緣由，他認(rèn)為“各省虧空，輾轉(zhuǎn)清查”，而各州縣為了彌補(bǔ)庫(kù)項(xiàng)虧空，“各上司計(jì)無(wú)所出，又巧增漕余名目”，〔34〕以致各州縣任意浮收，浮收不已，從而折色。不肖州縣既囊橐私肥，其上司需索漕規(guī)，運(yùn)弁旗丁需索兌費(fèi)，刁生劣監(jiān)乘機(jī)挾制。因此，要革除漕弊，必須永遠(yuǎn)革除各省清查名目，嚴(yán)飭各州縣不許借漕余之名浮收漕糧。〔35〕

官員們提出的解決辦法，既有制度執(zhí)行的問(wèn)題，也涉及到相應(yīng)的制度建設(shè)，但最終都需要一個(gè)完備的法律制度。然如果一個(gè)制度出了毛病，再訂一個(gè)制度來(lái)防制它，相沿日久，制度一天天地繁密化，于是制度不僅不能得到改善，反而變成了病上加病?！?6〕而這種制度累積，常造成機(jī)構(gòu)重疊、前后矛盾，扯皮推諉、效率缺失，陷入了錢穆先生所說(shuō)的“制度陷阱”。從清朝入關(guān)到乾隆鼎盛，漕運(yùn)的發(fā)展雖然呈上升趨勢(shì)，但不可否認(rèn)的是漕運(yùn)制度建設(shè)卻是日漸繁密，涉漕機(jī)構(gòu)重疊建設(shè)，且多頭管理，權(quán)責(zé)不分，模糊不清。因其時(shí)漕運(yùn)制度的績(jī)效仍有發(fā)揮的空間，所以雖有弊端卻能呈現(xiàn)出利處，保障對(duì)整個(gè)清王朝政治經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率。當(dāng)漕運(yùn)的制度紅利從乾隆中晚期開始消減直至耗竭時(shí)，嘉慶時(shí)陷入危機(jī)的漕運(yùn)制度更是積重難返。面對(duì)這種窘境，各地官員們提出的種種辦法，從漕政體系來(lái)看無(wú)非是針對(duì)弊端或問(wèn)題而欲建立的種種制度，姑且不論其“本”的治理之法是否有效，單從各種各樣日益繁密的制度來(lái)看，問(wèn)題也是非常大的。大量制度的設(shè)立，造成制度越來(lái)越復(fù)雜，制度越復(fù)雜，越容易交叉、虛置甚至前后矛盾，相互“打架”，執(zhí)行成本就越高，甚至是無(wú)法執(zhí)行，況且從某種程度上來(lái)看有些辦法還是一種倒退。在這種情況下，用一種有問(wèn)題的新制度去彌補(bǔ)、調(diào)整和規(guī)范前一種有問(wèn)題制度所出現(xiàn)的問(wèn)題和弊端，不但不能解決漕運(yùn)困境，還會(huì)導(dǎo)致更多問(wèn)題的出現(xiàn)，從而加重漕運(yùn)危機(jī)。沒(méi)有制度上的真正變革，使得為了漕運(yùn)能夠勉強(qiáng)支撐而設(shè)計(jì)出的種種規(guī)章制度成了國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的陷阱，這是嘉慶朝最大的悲劇。

四、無(wú)奈結(jié)局：制度改革的困境

這場(chǎng)討論一直持續(xù)到嘉慶十五年(1810)的上半年。正當(dāng)嘉慶君臣還在繼續(xù)苦尋良策之際，運(yùn)河又傳來(lái)了壞消息：山陽(yáng)縣境內(nèi)運(yùn)河大堤出現(xiàn)漫塌，塌陷決口寬至三十余丈，運(yùn)道嚴(yán)重受阻，直接威脅漕運(yùn)。面對(duì)突如其來(lái)的狀況，朝廷被迫立即將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到河工治理上，有關(guān)漕運(yùn)治理的這場(chǎng)討論也被戛然中止。在這場(chǎng)討論中，清仁宗不但沒(méi)有找到滿意的答案，督撫們各不相同的意見反而使他更加不知所措。他只能寄希望于地方督撫的努力，“惟在該撫等嚴(yán)飭各地方員弁隨時(shí)實(shí)力查禁，庶漕務(wù)日有起色，于恤丁愛民之道兩有裨益。勿徒托之空言，視為具文也?！薄?7〕清仁宗又回到了原點(diǎn)。這是這場(chǎng)討論的最后結(jié)局，也是整個(gè)漕運(yùn)治理的無(wú)奈選擇，更是嘉慶一朝所有弊政改革和治理的最終歸宿。

對(duì)清仁宗來(lái)說(shuō)，他實(shí)在無(wú)法也不可能突破舊制度的限制。因?yàn)殇钸\(yùn)制度經(jīng)過(guò)前四朝的發(fā)展已牢牢地確立起來(lái)，而這種制度一旦確立，繼任者不會(huì)輕易改變，這是制度的慣性所導(dǎo)致的，也是路徑依賴的結(jié)果。嘉慶朝漕運(yùn)陷入危機(jī)后，最高統(tǒng)治者仍然在傳統(tǒng)的漕運(yùn)制度內(nèi)苦苦地尋求治理的辦法。對(duì)清仁宗來(lái)說(shuō)，只能通過(guò)“先存的心智構(gòu)念”來(lái)處理和辨識(shí)漕運(yùn)問(wèn)題，并解決所面對(duì)的困境。而這種“先存的心智構(gòu)念”則來(lái)源于其父、祖?zhèn)兯鶆?chuàng)造的“康乾盛世”及其之下的制度“報(bào)酬遞增”。因此，清仁宗作為歷史的參與者，他的這種“心智構(gòu)念”不僅要型塑他在漕政治理上的決策選擇，而且還將演化成一種意識(shí)形態(tài)，這種意識(shí)形態(tài)不僅能為他所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)辯護(hù)，還能為諸如已經(jīng)陷入危機(jī)的漕運(yùn)制度這樣的績(jī)效找到理由?！?0〕于是，面對(duì)漕運(yùn)危機(jī)，“政府行政的程式化、表面化，沉湎于駕輕就熟的經(jīng)驗(yàn)方法，在碰到前所未遇的問(wèn)題需要解決的時(shí)候，不是束手無(wú)策，就是套用舊法予以處理?！弊罱K，王朝政府、統(tǒng)治者及其封建官僚階層“越來(lái)越喪失一種制度創(chuàng)新的精神”。〔41〕因此，一種制度一旦確立，繼任者不會(huì)輕易地去改變，“一朝之內(nèi)的每一位登基皇帝都必須恪守開國(guó)皇帝定下的典章制度”?！?2〕

更準(zhǔn)確地說(shuō)，至嘉慶朝時(shí)，傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)制度如漕運(yùn)制度已經(jīng)“被設(shè)定在一個(gè)特定的進(jìn)程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過(guò)程以及得自于歷史的主觀模型，就將強(qiáng)化這一進(jìn)程”，從而使這一制度進(jìn)入了鎖入(lock-in)狀態(tài)，更加難以打破?！?3〕這種路徑依賴和鎖入效應(yīng)讓統(tǒng)治者明白改變一種制度所要付出的成本和代價(jià)更加巨大，而這些無(wú)論是從意識(shí)形態(tài)還是從現(xiàn)實(shí)世界中都是無(wú)法承擔(dān)的。更何況，對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)一種新制度或方式給王朝能否帶來(lái)好處具有極大的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，是不可預(yù)測(cè)的。清仁宗至少明白，以當(dāng)時(shí)蹩腳的漕運(yùn)還可以將漕糧運(yùn)到目的地，雖然效率非常低下，危機(jī)重重。而一旦改變這一漕運(yùn)制度，所產(chǎn)生的巨大代價(jià)和成本未必比保持蹩腳的漕運(yùn)要少，或許還會(huì)危及到他的統(tǒng)治。職是之故，清朝統(tǒng)治者往往會(huì)對(duì)制度經(jīng)常進(jìn)行邊際修補(bǔ)，決不會(huì)動(dòng)其根本。就像清仁宗治理漕運(yùn)那樣，總是在制度內(nèi)提出各種辦法對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ)，卻沒(méi)有采用動(dòng)其根本的辦法。正如錢穆先生所說(shuō)，清代政治“全只有法術(shù)，更不見制度?！薄?4〕當(dāng)這種解決問(wèn)題的統(tǒng)治法術(shù)所產(chǎn)生的積極作用已經(jīng)無(wú)法抵消制度所帶來(lái)的弊端時(shí)，矛盾的爆發(fā)和危機(jī)的呈現(xiàn)是不可避免的。清朝統(tǒng)治者就是沿著這條路前進(jìn)的，而且越到后來(lái)，統(tǒng)治法術(shù)的效果越來(lái)越難以解決所出現(xiàn)的問(wèn)題。仁宗始終跳不出原來(lái)漕運(yùn)制度的舊框框，面對(duì)日益嚴(yán)重的漕運(yùn)危機(jī)，他千方百計(jì)在漕運(yùn)制度內(nèi)尋找解決的辦法，結(jié)果還是令他非常失望，無(wú)法解決面臨的困境。最終，延續(xù)的制度消磨了統(tǒng)治法術(shù)的有效性，在解決問(wèn)題時(shí)只能“治標(biāo)”，而不能從根本上解決。不久，弊端又會(huì)重現(xiàn)。

其實(shí)，制度能否發(fā)揮功效，還得看人的作用。制度由人設(shè)計(jì)，但制度設(shè)計(jì)的目的不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)人的行為實(shí)踐。歷代后繼者改變或發(fā)展前人的政策、措施，屢見不鮮，一句話，沒(méi)有一成不變的！繼承與改變(革)相輔相成，關(guān)鍵在繼任者其人的眼光、胸懷、才略。從皇太極、順治、康熙、雍正，到乾隆這幾朝，都是在不斷繼承與改變的過(guò)程中，把清朝推向前進(jìn)。但乾隆的后繼者清仁宗與前幾朝帝王相比，是一位既沒(méi)有政治膽略又缺乏革新精神，既沒(méi)有理政才能又缺乏勇于作為品格的平庸天子。“平庸”兩個(gè)字，是嘉慶皇帝的主要性格特點(diǎn)?！?5〕這就決定了清仁宗不可能有所創(chuàng)新，只能沿著原來(lái)的統(tǒng)治軌跡按部就班地走下去。由于缺乏統(tǒng)治“大才”，清仁宗在統(tǒng)治過(guò)程中總是猶猶豫豫、搖擺不定，在應(yīng)對(duì)困境時(shí)更是缺少果敢的勇氣、堅(jiān)定的決心和恰到好處的治術(shù)。因此，即使漕運(yùn)弊端已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度收益，清仁宗不會(huì)、不愿、不敢也不可能打破舊制度的框框，只能依靠官員們的實(shí)力效忠這樣一個(gè)老套路。然而，乾隆晚年以后官僚制度越來(lái)越腐敗不堪，“各督撫聲名狼藉，吏治廢弛?！堂癜虢怎绢~興嘆”?！?6〕特別是和珅專權(quán)之后，腐敗之風(fēng)更盛，所以乾隆留給嘉慶的決不是一個(gè)欣欣向榮的盛世，而是一個(gè)內(nèi)創(chuàng)累累、積重難返的疲敗之局?！?7〕等到嘉慶即位后，官員腐敗的“積習(xí)已成，不可挽救”，宦途蒙蔽失實(shí)，請(qǐng)謁公行之風(fēng)盛行?！?8〕試問(wèn)，嘉慶將漕運(yùn)治理的重任寄于這一群人能行得通嗎？

對(duì)于漕務(wù)，清仁宗是想通過(guò)各有漕省份的整治來(lái)達(dá)到徹底治理漕務(wù)的目的，即通過(guò)局部的解決達(dá)到整體的和諧。但這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有一個(gè)前提，即必須確保每一個(gè)局部都不能出問(wèn)題。清仁宗治漕思想是把重心下移到有漕各省，因此史祐、汪彥博和程國(guó)仁三人就通漕而言的辦法必須放在有漕各省的具體環(huán)境中考量，而不是脫離實(shí)際的空談，在某種程度上這一點(diǎn)是值得肯定的；但另一個(gè)方面又陷入到“法多必亂”的繁雜窘境中。面對(duì)漕運(yùn)困境以及由此而來(lái)的各種議論，清仁宗并沒(méi)有找到一個(gè)妥當(dāng)?shù)霓k法，只能一再希望大臣們能夠“忠心體國(guó)”，“盡心除弊，有犯必懲”，“實(shí)心辦理，不在空言”等等。而這種將漕務(wù)治理寄托于官員們的主動(dòng)性和他們所謂的“忠君愛國(guó)”之心的無(wú)奈選擇，卻在日益腐敗的官僚制度前顯得那么蒼白無(wú)力。因此，從深層次上說(shuō)，如果沒(méi)有培育一種認(rèn)同制度、敬畏制度的文化生態(tài)，讓制度和人形成良性互動(dòng)，到頭來(lái)制度也只是在文字中落實(shí)、在實(shí)際中落空。正如秉持“有治人無(wú)治法”統(tǒng)治原則的清仁宗那樣無(wú)法跳出舊制度的束縛，只能在制度窠臼中拼命掙扎。

注釋：

〔1〕韓書瑞、羅友枝：《18世紀(jì)中國(guó)社會(huì)》，陳仲丹譯，南京：江蘇人民出版社，2009年，第219頁(yè)。

〔2〕李治亭：《中國(guó)漕運(yùn)史》，臺(tái)灣：文津出版社，1997年，第296頁(yè)。

〔3〕〔8〕〔11〕〔13〕〔15〕〔16〕〔18〕〔19〕〔20〕〔25〕〔26〕〔28〕〔32〕〔33〕〔34〕《嘉慶朝軍機(jī)處錄副奏折膠片》，北京：中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：03-1844-004、03-1751-026、03-1751-044、03-2359-006、03-1845-046、03-1751-099、03-1751-105、03-1752-019、03-1845-046、03-1752-042、03-1752-014、03-1752-025、03-1752-020、03-1752-025、03-1820-007。

〔4〕〔6〕〔9〕〔10〕〔12〕〔14〕〔17〕〔29〕〔31〕〔35〕〔37〕中國(guó)第一歷史檔案館編：《嘉慶道光兩朝上諭檔》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2000年，卷207、207、211、212、212、214、217、219、220、220、229。

〔5〕《清仁宗實(shí)錄》，北京：中華書局，1986年。

〔7〕吳琦、肖麗紅：《制度缺陷與漕政危機(jī)——對(duì)清代“廢漕督”呼聲的深層分析》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2006年第4期。

〔21〕〔23〕〔24〕〔27〕〔30〕《宮中檔嘉慶朝朱批奏折膠片》，北京：中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)：04-01-35-0208-071、04-01-35-0208-063、04-01-35-0208-043、04-01-35-0191-027、04-01-35-0208-041。

〔22〕魏源：《清經(jīng)世文編》，北京：中華書局，1992年，卷46。

〔36〕〔44〕錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，北京：三聯(lián)書店，2006年，第174、127頁(yè)。

〔40〕〔43〕諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海：格致出版社，2011年，第131-137、136頁(yè)。

〔41〕李寶臣：《文化沖突中的制度慣性》，北京：中國(guó)城市出版社，2002年，第281、284頁(yè)。

〔42〕羅茲曼：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第53頁(yè)。

〔45〕稻葉君山：《清朝全史》，長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2011年，第246頁(yè)。

〔46〕趙爾巽：《清史稿》，北京：中華書局，1977年，卷322。

〔47〕關(guān)文發(fā)：《評(píng)嘉慶帝》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1984年第4期，第43頁(yè)。

〔48〕印鸞章：《清鑒》，北京：中國(guó)書店，1985年，第539頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：陶然〕

袁飛(1980—)，蚌埠學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授、博士，研究方向?yàn)榍宕问?、漕運(yùn)史。

〔*〕本文系國(guó)家社科基金后期資助(14FZS025)后續(xù)成果，中國(guó)人民大學(xué)重大基礎(chǔ)研究項(xiàng)目(10XNL013),安徽省教育廳人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目(SK2014A305)，安徽省宣傳文化領(lǐng)域(社科理論類)青年英才基金階段性成果。