宋宇文　劉旺洪

?

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)移的本質(zhì)、方式與路徑*

宋宇文劉旺洪

[摘要]國(guó)家治理現(xiàn)代化要求過度集中的政府職能由體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)移部分職能。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)移本質(zhì)上是政府規(guī)模最優(yōu)的找尋過程，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重塑過程，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治能力的培育過程。當(dāng)前，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移一方面是由于順應(yīng)世界潮流發(fā)展的一般性規(guī)律而做出的適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的戰(zhàn)略決策，另一方面也是根據(jù)中國(guó)特殊國(guó)情而做出的戰(zhàn)略決策。為此，政府應(yīng)該在合理界定自身職能范圍、明確職能轉(zhuǎn)移重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，健全社會(huì)自治制度，提升社會(huì)自組織能力，并做好相關(guān)保障工作，通過將社會(huì)職能公益化、政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)去行政化、公營(yíng)企業(yè)社會(huì)化以及政府與社會(huì)主體合作等方式推進(jìn)政府職能平穩(wěn)有序地向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移。

[關(guān)鍵詞]治理現(xiàn)代化政府職能職能轉(zhuǎn)移社會(huì)主體

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“政府信息公開與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究”（14CKS036）的階段性成果。

在國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)家治理現(xiàn)代化是其核心和重中之重，因而黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]作為全面深化改革的總目標(biāo)，并特別強(qiáng)調(diào)要“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，[2]提出“凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)”、[3]“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”[4]的改革指導(dǎo)方針。這一改革的總目標(biāo)以及指導(dǎo)方針，實(shí)際上表明要把政府職能轉(zhuǎn)移作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。因此在當(dāng)前，筆者認(rèn)為，將政府職能轉(zhuǎn)移的本質(zhì)、方式與路徑等問題置于國(guó)家治理現(xiàn)代化整個(gè)過程中進(jìn)一步加以澄清具有重要的理論和實(shí)踐意義，對(duì)于厘清國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

一、政府職能轉(zhuǎn)移的本質(zhì)

所謂政府職能轉(zhuǎn)移，其實(shí)“就是政府把原先自身承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)交給政府以外的主體承擔(dān)的行為或過程，就是向社會(huì)、向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的過程”。[5]筆者認(rèn)為，如果從實(shí)現(xiàn)模式視角來論，政府職能轉(zhuǎn)移具有狹義和廣義兩層含義，即在狹義上，政府職能轉(zhuǎn)移僅指職能由政府機(jī)構(gòu)向社會(huì)主體的轉(zhuǎn)移；而在廣義上，除了包括職能由政府機(jī)構(gòu)向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移之外，也包括由于職能主體性質(zhì)轉(zhuǎn)變（政府部門或準(zhǔn)政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體）而導(dǎo)致的職能存在領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移——在這種情形中，盡管承擔(dān)職能的是同一主體，但由于主體性質(zhì)發(fā)生了變化，政府職能由政治領(lǐng)域隨之轉(zhuǎn)換到非政治領(lǐng)域，政府職能也實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。然而需要指出的是，要正確理解政府職能轉(zhuǎn)移的涵義就需要將其與政府職能轉(zhuǎn)變相區(qū)分，但是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界往往把政府職能轉(zhuǎn)移的概念混同于政府職能轉(zhuǎn)變的概念，其實(shí)二者是不同的。所謂“政府職能的轉(zhuǎn)變就是指政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展”，[6]顯然，職能轉(zhuǎn)變有可能是僅僅限于政府內(nèi)部的職能調(diào)整，而不必然會(huì)造成政府職能向社會(huì)主體的讓渡，但很顯然，中國(guó)現(xiàn)代語境中的政府職能轉(zhuǎn)變是在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、人員臃腫、效率低下、行政成本高居不下、公共服務(wù)供給不足的情況下進(jìn)行的，僅僅局限于政府內(nèi)部的調(diào)整已不足以從根本上解決這些問題，為此，政府職能轉(zhuǎn)變必須在一部分職能讓渡出去的前提下才能繼續(xù)有效地進(jìn)行，因此政府職能轉(zhuǎn)移就成為政府職能轉(zhuǎn)變必要工作的一部分。

（一）政府職能轉(zhuǎn)移是政府最優(yōu)規(guī)模的找尋過程

一般而言，政府規(guī)模與職能呈正相關(guān)關(guān)系，于是通過控制職能來控制規(guī)模就成為一些國(guó)家的政策選擇。盡管理論上至今沒有找到一個(gè)有關(guān)政府最優(yōu)規(guī)模的答案，但政府規(guī)模最優(yōu)化的努力卻一直沒有間斷過。從歷史上看，在羅斯福“新政”之前，受到古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家“市場(chǎng)萬能論”思想的影響，西方國(guó)家政府大都信奉“守夜人”理念，堅(jiān)持“最小的政府就是最好的政府”，[7]這一理念貫徹到現(xiàn)實(shí)中就是這些國(guó)家的政府職能非常有限；但“新政”之后，凱恩斯主義開始成為西方國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)思想，但“凱恩斯政府干預(yù)主義長(zhǎng)期盛行引起的政府規(guī)模不斷膨脹”，[8]政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能增多，逐漸出現(xiàn)了“全能型政府”；到了20世紀(jì)70年代，“全能型政府”的弊端開始顯現(xiàn)出來，“政府過度干預(yù)不僅會(huì)影響個(gè)人創(chuàng)造性和能動(dòng)性以及經(jīng)濟(jì)效率”，[9]并導(dǎo)致“滯漲”現(xiàn)象的出現(xiàn)，而且也使得西方國(guó)家背上了沉重的財(cái)政包袱，因而這些國(guó)家就有了擺脫凱恩斯主義的客觀需要，于是主張限制政府功能發(fā)揮市場(chǎng)功能的新自由主義經(jīng)濟(jì)理論趁機(jī)攻城略地，迅速取代凱恩斯主義成為西方國(guó)家的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)思想。在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的引導(dǎo)下，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在西方世界興起，通過市場(chǎng)化、民營(yíng)化、社會(huì)化改革，政府職能大大減少；但進(jìn)入新世紀(jì)以后，美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)自由市場(chǎng)的沖擊誘發(fā)了加強(qiáng)政府管制的聲音，在一定程度上意味著職能的增加……從政府規(guī)模的變動(dòng)軌跡可以看出，無論小政府還是大政府，都存在缺陷和不足，但政府規(guī)模在大與小之間的波動(dòng)，并不是政府“精簡(jiǎn)——膨脹”的簡(jiǎn)單循環(huán)，實(shí)質(zhì)上是政府職能在邊際上做出調(diào)整來尋找一個(gè)“最優(yōu)規(guī)?！?。以上是就國(guó)外的情況而言的，具體到中國(guó)的實(shí)際而言，自新中國(guó)成立以來，政府規(guī)模就成為歷次政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要議題，尤其是在認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變政府職能的重要性（1988年）之前，政府機(jī)構(gòu)改革的主要做法就是縮減政府規(guī)模。由此可見，中國(guó)同樣需要找到一個(gè)“最優(yōu)政府規(guī)?！钡拇鸢?，雖然到目前為止還沒有找到一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案，但當(dāng)前中國(guó)政府規(guī)模過大卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此客觀上需要把一部分職能轉(zhuǎn)移出去以達(dá)到優(yōu)化政府規(guī)模之目的。

（二）政府職能轉(zhuǎn)移是政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重塑過程

“政府與市民社會(huì)之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系”，[10]也即政府與社會(huì)之間存在一定張力。其實(shí)，這樣的張力在政府與市場(chǎng)之間也同樣存在，這意味著政府承擔(dān)的職能越多，解決的社會(huì)問題就越多，留給市場(chǎng)和社會(huì)解決的社會(huì)問題則就越少，市場(chǎng)功能發(fā)揮空間和社會(huì)自治空間就越小，反之，則市場(chǎng)功能發(fā)揮空間和社會(huì)自治空間就越大。政府職能轉(zhuǎn)移意味著政府職能減少，政府直接解決的社會(huì)問題減少，而留給市場(chǎng)和社會(huì)解決的社會(huì)問題增多，因而政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的職能領(lǐng)地實(shí)現(xiàn)了重新劃分。由此可見，政府職能轉(zhuǎn)移的過程是政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的調(diào)整過程，在這個(gè)過程中，不僅政府需要重新定位，市場(chǎng)和社會(huì)也需要重新定位，以確保公共管理職能的順利交接，防止出現(xiàn)因公共職能喪失承擔(dān)機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)職能真空的問題，但政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整究竟應(yīng)該達(dá)到什么樣的狀態(tài)，“理論上難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體的職能劃分要因地因時(shí)而變化”。[11]

（三）政府職能轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治能力的培育過程

政府職能轉(zhuǎn)移須以完善的市場(chǎng)機(jī)制和較強(qiáng)的社會(huì)自治能力為前提，否則，政府讓渡出來的職能將沒有社會(huì)主體能夠承接，勢(shì)必會(huì)造成這一職能得不到履行，出現(xiàn)職能真空，影響社會(huì)正常運(yùn)行。自人類社會(huì)產(chǎn)生以來，自治作為一種社會(huì)治理方式就始終存在，但在不同時(shí)期，社會(huì)自治程度是不同的。原始社會(huì)幾乎完全依靠自治維持運(yùn)行；奴隸社會(huì)、封建社會(huì)以及資本主義社會(huì)初期，盡管政府治理達(dá)到了一定水平，但經(jīng)濟(jì)主要通過自由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，社會(huì)基層治理還是主要依靠家族、宗族、宗教等自治體來實(shí)現(xiàn)；只是在“羅斯福新政之后，國(guó)家開始全面干預(yù)社會(huì)生活，社會(huì)自我管理的空間受到較大限制”；[12]但西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治力量再度崛起，這次崛起并非傳統(tǒng)自治因素的卷土重來，而是現(xiàn)代自治主體——非政府組織和現(xiàn)代企業(yè)開始作為一股重要自治力量登上歷史舞臺(tái)。相對(duì)于傳統(tǒng)自治力量，現(xiàn)代自治主體具有結(jié)構(gòu)更正式、目標(biāo)更明確、組織性更強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，為了更好地發(fā)揮它們的功能，西方國(guó)家開始向現(xiàn)代自治主體讓渡部分職能，從而實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)移。對(duì)于中國(guó)而言，自古以來傳統(tǒng)自治力量在社會(huì)治理中就發(fā)揮著巨大作用；但在新中國(guó)完成社會(huì)主義改造后，國(guó)家計(jì)劃開始全面干預(yù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，政府幾乎壟斷了所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治空間遭到嚴(yán)重壓縮，自治力量幾乎消失殆盡；改革開放后，政府開始從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域撤退，市場(chǎng)機(jī)制逐步完善，社會(huì)自治力量開始增長(zhǎng)，但由于制度等方面的缺失，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治力量發(fā)展非常緩慢，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)代自治主體數(shù)量還是偏少的。在這一背景下推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，意味著需要培育更多現(xiàn)代自治主體以承接政府職能，這本身就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治能力的培育過程。

綜上，需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，政府職能轉(zhuǎn)移本身并不是目的，而是為了更好地履行公共職能，而且，組織職能通常是權(quán)力、利益、責(zé)任三者的統(tǒng)一：沒有權(quán)力，組織履行不了職能；沒有利益，組織不愿承擔(dān)職能；而沒有責(zé)任，組織則會(huì)濫用職能。因此，為確保職能轉(zhuǎn)移的成功，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)權(quán)力、利益、責(zé)任三者的整體轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)只轉(zhuǎn)移部分職能要素而最終導(dǎo)致職能無法得到有效履行的問題。

二、當(dāng)前中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移的承接主體和方式

當(dāng)前，中國(guó)政府為什么要轉(zhuǎn)移政府職能呢？自1988年中央政府提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”之后，就圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了多輪改革，其中就包含著政府將一部分職能讓渡給社會(huì)主體承擔(dān)的情形。因此，當(dāng)前中國(guó)政府正在推進(jìn)的政府職能轉(zhuǎn)移工作僅僅是之前工作的延續(xù)和強(qiáng)化。中國(guó)之所以繼續(xù)延續(xù)和強(qiáng)化這一工作，主要基于以下兩個(gè)方面的原因。

其一是自20世紀(jì)七八十年代開始，西方世界興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革浪潮，改革主題之一就是轉(zhuǎn)移政府職能，主要做法就是把大量政府職能通過市場(chǎng)化、社會(huì)化、民營(yíng)化等方式轉(zhuǎn)移給非政府組織及企業(yè)。其二是由中國(guó)特殊國(guó)情而做出的戰(zhàn)略決策，動(dòng)因主要包括解決機(jī)構(gòu)改革遺留問題、迎合政府職能劇增以及滿足公眾日益提升公共服務(wù)質(zhì)量的要求等三個(gè)方面。在這一方面，需要借鑒世界各個(gè)國(guó)家的有益做法。通過綜合考察世界各個(gè)國(guó)家中可以替代政府承擔(dān)公共職能的組織機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前能夠承接政府職能的主體主要包括以下三類：（1）私營(yíng)企業(yè)。“在排除不付費(fèi)者的情況下，私人企業(yè)能夠有效提供公共產(chǎn)品”，[13]也即盡管私人企業(yè)以“利潤(rùn)最大化”為基本經(jīng)營(yíng)理念，但只要保證企業(yè)在提供公共產(chǎn)品時(shí)能獲得消費(fèi)者支付的相應(yīng)價(jià)格，企業(yè)也可以成為公共產(chǎn)品供給的主體。盡管并非所有的公共產(chǎn)品都可以收費(fèi)，但俱樂部型公共產(chǎn)品中相當(dāng)一部分的收費(fèi)難題正被逐步解決，這為私人企業(yè)供給這類公共產(chǎn)品提供了可能，也就為其承接政府職能提供了可能。（2）非政府組織。非政府組織（包括社會(huì)企業(yè)在內(nèi)）也稱非營(yíng)利組織、第三部門、社會(huì)組織、民間組織等，是當(dāng)前世界各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移中承接政府職能的主要力量，“他們的任務(wù)是增進(jìn)公共利益和供給公共產(chǎn)品，而不是獲得利潤(rùn)和增加狹隘的小團(tuán)體的利益，同時(shí)，他們的獨(dú)立性又可以使他們有能力監(jiān)督政府績(jī)效并對(duì)政府提出改善績(jī)效的建議”，[14]這決定了其目標(biāo)具有一定公共性，具有促進(jìn)公共利益最大化的意愿，這與承擔(dān)公共目標(biāo)的政府具有相似性，當(dāng)兩者在具體目標(biāo)上相同時(shí)，政府就可以把一些具體的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給非政府組織，而且現(xiàn)代非政府組織的壯大也逐步使得自身在一定程度上具有了承接這些職能的能力。（3）社區(qū)組織?！吧鐓^(qū)是進(jìn)行一定社會(huì)活動(dòng)，具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動(dòng)區(qū)域，具有內(nèi)源性、自主性和互助性特征”。[15]當(dāng)前，社區(qū)組織已漸成為發(fā)達(dá)國(guó)家整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基石，因?yàn)樵S多公共產(chǎn)品的供給最終要落實(shí)到滿足社區(qū)居民的需要上，而社區(qū)組織供給公共產(chǎn)品正好著力于滿足本社區(qū)居民的需要，因此社區(qū)組織就可以替代政府承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給職能。

雖然上述三類承接主體都可以承接政府轉(zhuǎn)移出去的職能，但是三種主體的比較優(yōu)勢(shì)是不同的。在三種承接主體中，非政府組織無疑是今后政府職能轉(zhuǎn)移承接主體的主要選擇，因?yàn)樗ǔＳ忻鞔_的公共目標(biāo)，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有利于公共利益的增進(jìn)，這為它們贏得了大量公眾的認(rèn)可或支持，為其承接政府職能提供了“合法性”；相對(duì)而言，企業(yè)組織通常缺乏公共目標(biāo)，這使它在承接政府職能方面難以得到社會(huì)公眾的廣泛支持；社區(qū)組織作為一個(gè)復(fù)雜的群體或空間往往缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)，即使確立了統(tǒng)一目標(biāo)，也僅僅限于社區(qū)自身范圍，社區(qū)之外的公眾難以從中獲得益處，因此從社會(huì)支持的角度看，非政府組織在承接政府職能方面具有天然優(yōu)勢(shì)。而且，非政府組織通常數(shù)量龐大，種類繁多，這也為政府選擇職能承接主體提供了更多選擇。此外，盡管企業(yè)組織、社區(qū)組織與非政府組織相比存在些許劣勢(shì)，但它們?cè)谝恍┓矫嬉彩欠钦M織所不能及的，例如企業(yè)在規(guī)模和資金方面往往比非政府組織有優(yōu)勢(shì)，所以一些大型企業(yè)可以承擔(dān)大規(guī)模公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或供給工作；社區(qū)組織由于在鄰里關(guān)懷、基層互助等方面更顯優(yōu)勢(shì)，所以可以承擔(dān)部分基層福利工作。

目前，上述三類政府職能的承接主體在中國(guó)的發(fā)展呈現(xiàn)出一定差異。企業(yè)組織已比較普遍和成熟，在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面已發(fā)揮了一定作用，但私營(yíng)企業(yè)的私利性決定了其難以成為主要的職能承接主體；非政府組織雖有一定發(fā)展，但主要集中于官方的或半官方的范圍內(nèi)，如各級(jí)政府的紅十字會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)、科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、書法協(xié)會(huì)等等，體制外非政府組織不僅數(shù)量少，而且規(guī)模普遍偏小，總體水平比較低，①非政府組織數(shù)與人口數(shù)的比例是衡量一個(gè)國(guó)家非政府組織發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)在德國(guó)為1∶75，英國(guó)為1∶250，日本為1∶260（數(shù)據(jù)來自王名等編寫的《德國(guó)非營(yíng)利組織》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第28-29頁(yè)），而中國(guó)到2013年才達(dá)到1∶1243（根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年年末總?cè)丝跀?shù)據(jù)與《中國(guó)民政部發(fā)布2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中“社會(huì)組織”、“社會(huì)團(tuán)體”、“基金會(huì)”和“民辦非企業(yè)單位”四類主體加總數(shù)據(jù)計(jì)算）。發(fā)展相對(duì)緩慢，它們要想有效承接政府職能，還需不斷壯大自身力量；社區(qū)組織隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，正在各個(gè)地方不斷涌現(xiàn)，可以為政府職能的承接提供良好的支持，但當(dāng)前中國(guó)多數(shù)社區(qū)存在功能虛化的問題，行政執(zhí)行能力強(qiáng)，而自治能力弱，在一定程度上淪落為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，其承接政府職能并不一定意味著政府職能被徹底轉(zhuǎn)移出去，而是仍然被政府間接操控著。

上文所考察、概括和匯總的世界各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移方式，可以為中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移提供現(xiàn)實(shí)借鑒。筆者認(rèn)為，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移的方式主要包括以下四種方式。

1.社會(huì)職能公益化。社會(huì)職能公益化是指原先由政府承擔(dān)的一部分社會(huì)職能轉(zhuǎn)交給非政府組織來承擔(dān)，這樣，社會(huì)職能由政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)榕c非政府組織分享，其中轉(zhuǎn)讓的部分由政府責(zé)任性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織公益性質(zhì)。社會(huì)職能公益化可以充分發(fā)揮社會(huì)的力量，更好滿足社會(huì)需要，減輕政府負(fù)擔(dān)，但這種方式的采用需要具備兩個(gè)必要條件：一是健全的制度保障，對(duì)公益組織的社會(huì)身份、資金來源、資金支出等方面都有全面而詳細(xì)的規(guī)定，避免因社會(huì)職能公益化而帶來混亂；二是一定數(shù)量和質(zhì)量的非政府組織的存在，從數(shù)量上來說，非政府組織要達(dá)到一定的總體規(guī)模，非政府組織個(gè)體規(guī)模的局限性決定了其必須用數(shù)量彌補(bǔ)規(guī)模之不足，一個(gè)社會(huì)中非政府組織數(shù)量太少顯然難以勝任承接政府職能的任務(wù)，而從質(zhì)量上來說，非政府組織還要具備足夠的自主承擔(dān)一些公共職能的能力，如果非政府組織自身運(yùn)轉(zhuǎn)都存在問題，顯然難以擔(dān)負(fù)起承接政府職能的重任。

2.政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)去行政化。政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)（主要指事業(yè)單位）去行政化是指把政府或準(zhǔn)政府部門的身份由官方（或半官方）性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g性質(zhì)，從而使政府部門或事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成事業(yè)法人或企業(yè)法人，在身份性質(zhì)發(fā)生變化的情況下繼續(xù)承擔(dān)原先的職能。如果把政府部門和承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成社會(huì)組織或企業(yè)，那么它們承擔(dān)的職能就從政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)換到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因而這也可以看作是政府職能轉(zhuǎn)移的一種特殊方式。政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)去行政化有利于調(diào)動(dòng)這些部門的積極性，但由于職能主體并沒有被替代，隱性制度的頑固性往往會(huì)使得去行政化的程度大打折扣。

3.公營(yíng)企業(yè)社會(huì)化。公營(yíng)企業(yè)社會(huì)化是指通過拍賣、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，把一部分公營(yíng)企業(yè)變成社會(huì)企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，實(shí)質(zhì)就是“企業(yè)控制權(quán)和現(xiàn)金流所有權(quán)從政府向經(jīng)理和外部股東的轉(zhuǎn)移”，[16]這樣，公營(yíng)企業(yè)由政府職能的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的市場(chǎng)供給主體。中國(guó)國(guó)有企業(yè)可以看作是政府機(jī)構(gòu)的延伸，因此其社會(huì)化也可以看作是政府職能進(jìn)一步推向市場(chǎng)的一種方式。但到目前為止，國(guó)有企業(yè)主要通過私有化的方式來增強(qiáng)活力，向社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)變的嘗試還沒有突破，所以適當(dāng)推動(dòng)一些國(guó)有企業(yè)向社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)變應(yīng)該成為今后國(guó)有企業(yè)社會(huì)化的一個(gè)重要方向。

4.政府與社會(huì)主體合作。政府在公共產(chǎn)品供給中，可通過招標(biāo)、采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、財(cái)政補(bǔ)貼等方式與私人企業(yè)、非政府組織或社區(qū)展開合作，使它們參與到公共產(chǎn)品供給過程，在這一過程中，政府的壟斷地位在一定程度上被破除了，參與的私人企業(yè)、非政府組織或社區(qū)等主體分享了政府的部分公共職能，因此這也可以看作政府職能轉(zhuǎn)移的一種方式。盡管這種職能轉(zhuǎn)移方式不徹底，但卻靈活多變，能夠適應(yīng)多種情況，所以此種方式是政府職能轉(zhuǎn)移的一種常見方式。

此外，政府還可以通過直接授權(quán)等方式直接賦予非政府主體一定的公共職能，也可以通過放棄管制等方式給其他主體承接這些職能提供機(jī)會(huì)。總之，政府職能轉(zhuǎn)移的方式是多種多樣的，不同層級(jí)和地方的政府應(yīng)該根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇合理的職能轉(zhuǎn)移方式。

三、政府職能轉(zhuǎn)移的路徑選擇

政府職能轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要求政府從結(jié)構(gòu)上做出改變，也要求每個(gè)政府人員以及公民從思想層面做出改變，從傳統(tǒng)政府行政觀念轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代政府治理觀念上來，實(shí)質(zhì)上要求全社會(huì)進(jìn)行一次社會(huì)治理理念的革新。為了更有效地進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)移工作，可以通過以下路徑進(jìn)行。

1.明確政府職能的合理邊界，科學(xué)確定轉(zhuǎn)移職能的范圍。政府職能轉(zhuǎn)移成功的前提就是首先明確哪些職能有必要轉(zhuǎn)移。其實(shí)，哪些政府職能需要轉(zhuǎn)移的問題可以轉(zhuǎn)化為哪些職能政府應(yīng)該保留的問題，也即政府職能的合理范圍是什么。關(guān)于政府職能，十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中曾經(jīng)做出了說明，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。[17]為此，就需要以“科學(xué)合理地界定政府與市場(chǎng)邊界為前提，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，把應(yīng)交給市場(chǎng)來調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交出去，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用，盡快實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的‘全能政府’向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的‘有效政府’的轉(zhuǎn)變”。[18]

2.引導(dǎo)市民社會(huì)走向成熟，夯實(shí)政府職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。“非政府組織是市民社會(huì)的核心構(gòu)成要素”，[19]甚至有學(xué)者認(rèn)為非政府組織與市民社會(huì)是等義概念，[20]這意味著市民社會(huì)成長(zhǎng)必然帶來非政府組織成長(zhǎng)，而非政府組織恰恰是當(dāng)前各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接主體，因此市民社會(huì)的成熟可以為政府職能轉(zhuǎn)移提供條件。雖然“在中國(guó)并未存在過與市民社會(huì)這一觀念直接的對(duì)應(yīng)形態(tài)”，[21]但早在20年前俞可平就指出“一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的市民社會(huì)正在中國(guó)逐步現(xiàn)形”，[22]非政府組織的興起、網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的形成、村（居）民自治日益完善等一系列市民社會(huì)要素的出現(xiàn)，都在一定程度上說明了“中國(guó)已出現(xiàn)了市民社會(huì)的萌芽”。[23]但中國(guó)“市民社會(huì)正在形成之中，還很不成熟”，[24]因此引導(dǎo)中國(guó)市民社會(huì)走向成熟，壯大非政府組織力量，就成為當(dāng)前中國(guó)政府做好職能轉(zhuǎn)移工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。一方面要建立健全有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)體系，“用法律形式明確規(guī)定非政府組織的性質(zhì)、宗旨、地位、組織形式、經(jīng)費(fèi)來源、權(quán)利和義務(wù)等，使非政府組織的生存和發(fā)展合法化、規(guī)范化、科學(xué)化，使其日?；顒?dòng)有法可依，有章可循，從而為非政府組織的發(fā)展和壯大提供法律空間”。[25]另一方面，要建立政府與非政府組織合作機(jī)制，明確非政府組織可以介入的公共領(lǐng)域范圍、政府購(gòu)買公共服務(wù)的法定程序、服務(wù)對(duì)象與購(gòu)買內(nèi)容，“加大對(duì)公益性民間組織籌資等方面的政策支持”，[26]并“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。

3.明確政府職能轉(zhuǎn)移重點(diǎn)，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移同步推進(jìn)。由于各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的政府職能具有不同特點(diǎn)，職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容在側(cè)重點(diǎn)上也應(yīng)有所差別。首先，要把社會(huì)職能的轉(zhuǎn)移確定為戰(zhàn)略重點(diǎn)，隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，“政府工作的重心將由推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向社會(huì)建設(shè)等民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)移”，[27]在此前的經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府已把一部分經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體承擔(dān)，相對(duì)而言，社會(huì)體制方面基本沒有大的改革，社會(huì)職能仍集中在政府手中，但政府在一些社會(huì)職能的履行上與一些非政府主體相比不僅不具優(yōu)勢(shì)，反而經(jīng)常凸顯劣勢(shì)，因此政府有必要把一些社會(huì)職能讓渡出來交由合適的非政府主體來承擔(dān)。其次，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移的工作重心地位，盡管之前的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)促成了一部分經(jīng)濟(jì)職能向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)移，但就目前來看，政府仍然掌握著過多的經(jīng)濟(jì)職能，因此經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移工作不僅不能停止，而且要進(jìn)一步加快步伐，以便真正“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。[28]最后，重視其他領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)移，通過競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步激活這些領(lǐng)域服務(wù)部門的活力和創(chuàng)造力，從而更好地滿足社會(huì)公共需要。

4.健全社會(huì)自治制度，提升社會(huì)承接政府職能的能力。社會(huì)主體承接政府職能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自治需要以健全自治制度的存在為基礎(chǔ)，否則，就無法保證轉(zhuǎn)交后的職能能夠得到很好地履行。社會(huì)自治制度的建設(shè)應(yīng)該著重于以下三個(gè)方面。首先是社區(qū)自治制度。當(dāng)前中國(guó)社區(qū)管理還處于探索和摸索階段，仍然沒有形成非常成熟的社區(qū)自治機(jī)制，因此地方政府應(yīng)該積極借鑒各個(gè)地方比較成功的社區(qū)自治模式，尤其是一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)社區(qū)自治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方實(shí)際，指導(dǎo)各個(gè)社區(qū)因地制宜制定自治制度。其次是社會(huì)自治經(jīng)濟(jì)制度。對(duì)于政府職能承接主體而言，資金收支是一個(gè)重要問題，企業(yè)雖然可以承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給任務(wù)，但利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)始終在驅(qū)使著它們進(jìn)行“成本—收益”核算，如何平衡它們資金的收支就成為政府需要解決的問題；慈善組織可以通過社會(huì)募捐獲得資金，但中國(guó)民間募捐制度還沒有建立起來，這使得一些民間組織的募捐活動(dòng)缺乏法律依據(jù)；社區(qū)的財(cái)物管理制度、居民中的集資制度都還不完善，也需要進(jìn)一步規(guī)范，因此要想強(qiáng)化社會(huì)主體的自治能力，還需要政府在社會(huì)主體資金收支方面建立和健全制度，在確保這些主體可以獲得足夠的資金用以維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，也能確保這些資金的安全。最后是社會(huì)自治監(jiān)督制度?！皺?quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗”，[29]“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，[30]社會(huì)主體承接政府職能意味著其掌握了特定公共權(quán)力，如果它們只享有公共權(quán)力，而得不到監(jiān)督和制約，那么公共權(quán)力“尋租”問題通常難以避免，因此政府在把部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體之后，并不意味著它對(duì)這些職能放手不管，而是要主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任，這就需要政府首先建立健全相關(guān)監(jiān)督制度，以便在落實(shí)自己監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)，也為其他主體的監(jiān)督提供條件和可能，從而確保整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的有效性，使社會(huì)主體能夠真正履行好政府轉(zhuǎn)交的公共職能。

5.做好職能轉(zhuǎn)移保障工作，確保過程平穩(wěn)有序。政府職能轉(zhuǎn)移需要一系列條件的支持，這需要政府做好以下幾個(gè)方面的保障工作。首先，做好人員分流工作。職能轉(zhuǎn)移意味著政府職能減少，裁員也就提上了議事日程，為此，政府必須做好被裁減人員的安置工作，可將其中一部分優(yōu)秀人才保留在政府內(nèi)，加強(qiáng)政府現(xiàn)有職能的人員力量；也可借鑒英國(guó)“下一步行動(dòng)”的做法，把一部分政府機(jī)構(gòu)改建成公共服務(wù)承包公司；還可通過職業(yè)培訓(xùn)和引導(dǎo)、提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)等方法，使其靈活就業(yè)。其次，做好公共資產(chǎn)保護(hù)工作。為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，在國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)交之前對(duì)資源的估價(jià)程序進(jìn)行嚴(yán)格限制和監(jiān)督，保證國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值得以真正顯現(xiàn)。最后，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前中國(guó)社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，尤其是在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面，制度、投入、配套設(shè)施等方面都存在很多問題，這使得很多原本在社區(qū)層面就可以獲得解決的問題卻集中到政府那里解決，因此應(yīng)該從制度建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入、配套設(shè)施等方面加強(qiáng)社區(qū)的建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)功能，為政府職能減負(fù)提供條件。

四、結(jié)語

政府職能轉(zhuǎn)移是中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，它不僅可以幫助政府卸過多“包袱”，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和“流程再造”創(chuàng)造條件；也有利于整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元力量，為社會(huì)公眾提供更多更好的公共服務(wù)；還有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，激發(fā)社會(huì)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。因此，政府在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移時(shí)，應(yīng)該在審慎評(píng)估和科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上大膽地推行，應(yīng)該轉(zhuǎn)讓而且可以轉(zhuǎn)移的職能應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)移，絕不能拖泥帶水，否則，承接職能的主體將陷入有名無實(shí)的困境。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，政府職能轉(zhuǎn)移絕不是也不應(yīng)該成為政府推卸責(zé)任的理由和借口，這是因?yàn)椋阂环矫妫尪傻膬H僅其全部職能的一部分（通常是部分管制職能、管理職能和公共服務(wù)職能）而不是全部，這意味著應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能政府必須承擔(dān)，這就要求政府在把多余職能讓渡出去之后，集中精力履行好自己應(yīng)該承擔(dān)的職能；而另一方面，政府讓渡的是管理職能而不是監(jiān)管職能，政府不僅不能讓渡監(jiān)管職能，而且在職能轉(zhuǎn)移之后，還要強(qiáng)化對(duì)職能承接主體的監(jiān)管，確保讓渡出去的職能切實(shí)得到履行。

[參考文獻(xiàn)]

[1][2][3][4][17][28]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日01版、02版、02版、03版、01版、03版、01版。

[5]楊欣：《政府·社會(huì)·市場(chǎng)——論中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移的框架》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第1期。

[6]謝慶奎：《論政府職能的轉(zhuǎn)變》，《政治與法律》1993年第1期。

[7] [英]亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館，1974年，第27頁(yè)。

[8]陳國(guó)權(quán)、曾軍榮：《經(jīng)濟(jì)理性與新公共管理》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期。

[9]徐振偉：《兩次世界大戰(zhàn)之間美國(guó)對(duì)歐的經(jīng)濟(jì)外交——以政府中心型現(xiàn)實(shí)主義為中心的分析》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第3期。

[10]余金剛：《對(duì)公共治理理論的政治學(xué)解讀》，《人民論壇》2011年第11期。

[11]徐宇珊：《政府與社會(huì)的職能邊界及其在實(shí)踐中的困惑》，《中國(guó)行政管理》2010年第4期。

[12]卓越：《政府職能社會(huì)化比較》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

[13] Harold Demsetz，“The Private Production of Public Goods”，Journal of Law & Economics, vol.13, 1970.

[14] Hilary Binder-Aviles，The NGO Handbook，Washington DC: Bureau of International Information Programs United States Department of State, 2012，3.

[15]潘小娟：《中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)——社區(qū)治理研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第13頁(yè)。

[16] Ravi Ramamurti，“A Multilevel Model of Privatization in Emerging Economies”，Academy of Management Review, 2000, vol.25.

[18]倪海東、安秀梅：《政府組織規(guī)模與行政成本的財(cái)政思考》，《中國(guó)行政管理》2008年第1期。

[19]徐貴宏：《非政府組織與中國(guó)市民社會(huì)的發(fā)展》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009年第10期。

[20]王名：《走向公民社會(huì)——我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

[21]鄧正來：《關(guān)于“國(guó)家與市民社會(huì)”框架的反思與批判》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。

[22]俞可平：《社會(huì)主義市民社會(huì)：一個(gè)新的研究課題》，《天津社會(huì)科學(xué)》1993年第4期。

[23] Gordon White,“Prospects for Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City”，The Australian Journal of Chinese Affairs, 1993, vol.29，pp.63-87.

[24]俞可平：《中國(guó)市民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。

[25]劉學(xué)俠：《中國(guó)非政府組織的發(fā)展路徑》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期。

[26]汪莉：《非政府組織發(fā)展困境的制度性因素分析及制度重構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》2009年第2期。

[27]陳彥斌、姚一旻：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的原因、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

[29] [英]阿克頓：《自由與權(quán)力——阿克頓勛爵論說文集》，侯健等譯，北京：商務(wù)印書館，2001年，第286頁(yè)。

[30] [法]孟德斯鴻：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第154頁(yè)。

責(zé)任編輯：王雨磊

經(jīng)濟(jì)學(xué)管理學(xué)

作者簡(jiǎn)介宋宇文，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士生；劉旺洪，南京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（江蘇南京，210097）。

〔中圖分類號(hào)〕D035

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）02-0075-07