劉國臻　羅偉洲

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征地留用地使用權(quán)物權(quán)化研究*

劉國臻羅偉洲

[摘要]征地留用地安置作為我國地方征地實(shí)踐中探索的多元化補(bǔ)償方式，是自下而上的制度創(chuàng)新，有利于被征地農(nóng)民分享到城市發(fā)展的土地增值收益，一定程度上解決了被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。但是留用地安置制度由于缺乏法律層面支持，在各地實(shí)踐中也存在不少問題，亟待研究和解決。征地留用地使用權(quán)的物權(quán)化，不僅有利于被征地農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，而且對(duì)我國土地權(quán)利法制建設(shè)大有裨益。

[關(guān)鍵詞]留地安置征地留用地使用權(quán)物權(quán)化

*本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“我國土地權(quán)利法律制度發(fā)展趨向研究”（2014HQPY03）的階段性成果。

黨的十八大通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道；要完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！?014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期收益”，首次將“留地安置”作為征地補(bǔ)償?shù)闹匾绞綄懭胫醒胛募?。因此，檢視留用地安置出臺(tái)的制度背景與成效，揭示征地留用地使用權(quán)缺乏物權(quán)化之不足，探討征地留用地使用權(quán)物權(quán)化的路經(jīng)，以及加強(qiáng)征地留用地使用權(quán)物權(quán)化配套制度建設(shè)，不僅有利于被征地農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保其長遠(yuǎn)生計(jì)；而且對(duì)我國土地權(quán)利法制建設(shè)大有裨益。

一、留用地安置出臺(tái)的制度背景與成效

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最信賴的社會(huì)保障。農(nóng)村建設(shè)用地制度建設(shè)是我國目前土地制度建設(shè)的重中之重。從歷史上看，我國農(nóng)村土地制度的每次變革，幾乎都是圍繞農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心問題來展開：[1]然而，無論從歷史還是從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題尚有許多問題有待破解，其中被征地農(nóng)民的征地留用地使用權(quán)的物權(quán)化亟待解決。

（一）法定的征地安置補(bǔ)償制度無法有效保障被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

我國現(xiàn)行征地安置補(bǔ)償制度具有以下缺陷：第一，征收補(bǔ)償辦法為產(chǎn)值倍數(shù)法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)均采用土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍。目前的狀況是，被征地農(nóng)民平均每人獲得征地補(bǔ)償費(fèi)約7萬元，這一數(shù)字僅是當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍多。[2]第二，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，未體現(xiàn)土地增值收益。土地價(jià)值很大程度上與被征地用途、所在區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等條件密切相關(guān)，與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不相干。征收轉(zhuǎn)用后的土地，政府通過土地市場(chǎng)出讓，能所產(chǎn)生遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償費(fèi)用的巨額土地增值收益。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，耕地、未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時(shí)，政府與集體、政府與農(nóng)民所得收益比最高可分別達(dá)到49∶1和197∶1。[3]第三，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在較多問題，難以保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。[4]由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，大部分被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)在扣繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后所剩不多，造成部分失地農(nóng)民無力投保。覆蓋范圍還比較小，有相當(dāng)數(shù)量身處經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的被征地農(nóng)民因自身經(jīng)濟(jì)水平較差、當(dāng)?shù)刎?cái)政收入較低等原因沒有被納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中享受制度保障。

農(nóng)村集體所有土地被征收的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，理論上應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。[5]但是，由于目前我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償也沒有關(guān)注土地發(fā)展性利益的分配問題（國外為此而設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)制度），農(nóng)民不僅沒有因失去土地而獲得發(fā)展利益補(bǔ)償，也因此失去了發(fā)展機(jī)會(huì)，[6]失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)無法得到保障，這也使得全國因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾和群體性事件多且頻發(fā)，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。尤其是自上世紀(jì)末以來，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張中伴隨著大量農(nóng)村集體土地被征收，因征地引發(fā)的矛盾進(jìn)入高發(fā)期。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國群體性上訪事件的60%與土地有關(guān)，其中征地補(bǔ)償問題又占到84.7%。[7]

（二）留用地安置有益于增加被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益

各地針對(duì)引起被征地農(nóng)民較大意見的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式進(jìn)行制度創(chuàng)新。廣東、福建等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在征地過程中自發(fā)地實(shí)施了留用地安置，探索被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償問題。早在1993年，廣州市在規(guī)劃建設(shè)珠江新城過程中，實(shí)行了留地安置的做法，同年，廣州市出臺(tái)的《廣州市國家建設(shè)征用土地和房屋拆遷管理若干補(bǔ)充規(guī)定》規(guī)定，征用（實(shí)際為征收）土地應(yīng)按所征土地總面積5%至10%的比例，留地給村發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，安置剩余勞動(dòng)力。1995年，杭州市提出了留地建設(shè)工業(yè)廠房的思路。上述做法，在為失地農(nóng)民建立長遠(yuǎn)的生產(chǎn)和生活保障方面取得良好的成效，得到了中央層面的認(rèn)可。①國土資源部1999年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕480號(hào)），同意各級(jí)土地行政主管部門預(yù)留土地給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。2000年，國土資源部又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕96號(hào)），明確采取多元安置途徑保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活，可結(jié)合本地實(shí)際采取留地安置方式。截至目前，全國共有廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、海南、北京、廣西等省市、自治區(qū)實(shí)施了留地安置。

從已實(shí)行留地安置地方的實(shí)踐效果來看，通過留地安置，被征地農(nóng)民集體在法律規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)用之外額外增加了一部分實(shí)物補(bǔ)償，透過留用地項(xiàng)目開發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“以地生財(cái)”，培育了穩(wěn)定的收入來源，從而使被征地農(nóng)民能夠分享到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地增值收益，被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了彰顯，增加了被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，一定程度上解決了被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。因此，廣受被征地農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民個(gè)體的歡迎。以杭州市江干區(qū)四季青街道為例，該社區(qū)被征地后共獲得130畝留用地，利用這些留用地建設(shè)了6大項(xiàng)目，總建筑面積27萬平方米。2012年這6個(gè)項(xiàng)目收入達(dá)到了1.2億元，占社區(qū)總收入的50.2%，該村農(nóng)民集體資產(chǎn)由2002年撤村建居時(shí)的2.6億元增至17.18億元。[8]

總的來說，留地安置是在現(xiàn)行土地制度背景下我國地方政府的制度創(chuàng)新，極大緩解了由征地所引起的沖突和矛盾。[9]因此，2014年中央1號(hào)文件首次將“留地安置”作為征地補(bǔ)償?shù)闹匾绞健?/p>

二、征地留用地使用權(quán)物權(quán)化不足

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第十二章所規(guī)定的具有用益物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)僅限于國有建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)《物權(quán)法》第一百五十一條將農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)交由《土地管理法》處理，這可能是“基于農(nóng)村土地使用制度的創(chuàng)新還正在探索之中，作出規(guī)定的時(shí)機(jī)還不成熟的考慮”。[10]據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，“《物權(quán)法》總體上說對(duì)土地權(quán)利特別是農(nóng)村土地權(quán)利問題解決得不夠理想”，[11]意味著農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等均不適用于《物權(quán)法》有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。留地安置在各地實(shí)施中暴露一些問題，印證了其不具備物權(quán)屬性。因留用地使用權(quán)不具備物權(quán)屬性，使得其在保障被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方面存在先天不足，其表現(xiàn)如下。

（一）留地使用權(quán)權(quán)利主體單一化

2009年《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦[2009] 41號(hào)）（以下簡稱《留用地管理辦法》）第九條規(guī)定，留用地應(yīng)當(dāng)以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記，不得以個(gè)人名義登記，嚴(yán)禁將留用地分配到本村村民。其他已實(shí)施留用地安置的省份頒布的規(guī)范性文件大都如此規(guī)定。這樣的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致三方面的后果：第一，在留用地選址、用途界定、留用地價(jià)值的核算等方面，被征地農(nóng)民只有簡單的知情權(quán)，沒有真正的參與權(quán)和決定權(quán)，無法確保自己的利益。第二、容易導(dǎo)致被征地行政村和內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)社之間的經(jīng)濟(jì)利益糾紛。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行村、社兩級(jí)管理，村集體經(jīng)濟(jì)組織（行政村）具有獨(dú)立的法人資格，經(jīng)濟(jì)社（自然村）雖缺乏獨(dú)立法人資格，但目前農(nóng)民集體土地所有權(quán)一般是按規(guī)定具體確權(quán)登記在經(jīng)濟(jì)社名下。留用地按行政村管理是當(dāng)前行政管理的常態(tài)，如《留用地管理辦法》第八條規(guī)定，留用地指標(biāo)的管理以村為單位；但另一方面經(jīng)濟(jì)社對(duì)被征土地又具有法定的權(quán)利，兩者的不統(tǒng)一導(dǎo)致了征收一個(gè)經(jīng)濟(jì)社名下的土地，留用地卻由行政村享有的怪胎，村與社之間對(duì)留用地權(quán)益的爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。第三，留用地一般由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營，能否取得良好收益主要取決于村集體領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合水平。按照目前的留用地實(shí)踐做法，留用地選址多為與項(xiàng)目掛鉤就近分散選址，規(guī)模一般較?。ǘ酁楸徽魇胀恋孛娣e的10%—15%），大多由各村獨(dú)立開發(fā)利用，但由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同程度存在自我開發(fā)能力較弱、開發(fā)資金不足、經(jīng)營管理水平不高等問題，對(duì)留用地的招商比較難進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和整合包裝，導(dǎo)致留用地多用于出租或轉(zhuǎn)讓，而選擇本村自己引入投資主體進(jìn)行開發(fā)的比例較少。

（二）留用地使用權(quán)權(quán)能受限

物權(quán)原理要求，集體所有性質(zhì)的征地留用地完整的制度權(quán)能應(yīng)該包括占有、使用、收益和處分四大權(quán)能，但根據(jù)目前的法律規(guī)定和具體實(shí)踐，留用地使用權(quán)的權(quán)能受限較多：第一，在留用地使用權(quán)能方面，政府嚴(yán)禁留用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)。但是，對(duì)一些土地市場(chǎng)相對(duì)發(fā)達(dá)、城區(qū)范圍內(nèi)住宅用地日益減少的城市而言，部分位于城市外圍地區(qū)的留用地也一律禁止商品住宅開發(fā)確是不明智。如果考慮一些城市住宅用地供應(yīng)日益減少的實(shí)際，在城市外圍新區(qū)有條件的放寬留用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)的限制，一是可以把留用地的潛能釋放出來，解決城市居住用地不足的問題，二是也有利于實(shí)現(xiàn)城市人口分散布局的發(fā)展戰(zhàn)略。[12]第二，在處置權(quán)能方面，留用地不能出讓、抵押和租賃，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)嚴(yán)重受限。對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》明確規(guī)定:“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),可以采取出讓或者劃撥等方式。”“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。”而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）則明確指出，除法律另有規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這意味著農(nóng)村集體土地直接進(jìn)人建設(shè)用地市場(chǎng)被法律禁止，鑒于農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量較大，且現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求十分強(qiáng)烈而普遍，因此，我國農(nóng)村土地市場(chǎng)尤其是農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)至今沒有建立，既嚴(yán)重侵害了村農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不利于節(jié)約集約利用土地，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展。

（三）留用地兌現(xiàn)嚴(yán)重受制于政府的行政安排

目前留地安置，其被創(chuàng)設(shè)的核心緣由是地方政府基于《土地管理法》關(guān)于“保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”原意，是為更大程度上減少土地征收難度而進(jìn)行的一種制度創(chuàng)新。留地安置的實(shí)施表明，一方面，這種做法大大減少了被征地村集體和被征地農(nóng)民對(duì)征收土地的阻力，使得政府可以較快完成征地任務(wù)；另一方面，也減輕了政府對(duì)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償和住房補(bǔ)償?shù)木揞~資金負(fù)擔(dān)。因此，有關(guān)留地安置制度并沒有真正從集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者因土地被征收而享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償去進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，抑或說，征地留用地作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種，其物權(quán)屬性沒有得到彰顯，因此，導(dǎo)致留用地的兌現(xiàn)處處受制于政府。政府在土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、新增建設(shè)用地指標(biāo)安排等方面不主動(dòng)作為，村集體經(jīng)濟(jì)組織要真正享有征地留用地使用權(quán)難之又難。尤其是高速公路、鐵路等線性工程項(xiàng)目，由于牽涉被征地農(nóng)村集體較多，落實(shí)留用地的難度更大。很多留用地兌現(xiàn)涉及集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，這需要新增建設(shè)用地指標(biāo)。而在城市快速擴(kuò)張的過程中，出于地方發(fā)展的考慮，政府一般都將新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先安排給城市發(fā)展用地（經(jīng)營性土地、產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地），從而導(dǎo)致應(yīng)安排的留用地未能落實(shí)。由于各地留用地的歷史欠賬越來越多，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益被“打白條”，政府依法征地的公信力日益受到質(zhì)疑，導(dǎo)致引發(fā)的信訪維穩(wěn)問題日益增多。近年來，廣東省國土資源領(lǐng)域信訪中，留用地問題所占比重越來越大，2005至2009年，這一比例在18%左右；2010至2013年，這一比例已達(dá)到37%。[13]

（四）留用地使用權(quán)的權(quán)利救濟(jì)辦法與程序缺失

集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”?！稗r(nóng)民集體”是一個(gè)抽象而虛化的主體，不能真正承擔(dān)起所有權(quán)主體的責(zé)任。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的內(nèi)涵和外延作出明確的界定。在現(xiàn)實(shí)中，最普遍的現(xiàn)象是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)合二為一，一套人馬，兩塊牌子。根據(jù)我國現(xiàn)行立法規(guī)定，村民委員會(huì)屬于自治組織，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者，但實(shí)踐中，村委員會(huì)基本作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的顯化，在行使著集體土地所有者的權(quán)利，村干部則成為村集體土地的代言人，在土地征收中經(jīng)常侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。留用地以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記，但當(dāng)村民對(duì)留用地開發(fā)管理中自身權(quán)益被侵害時(shí)，按照目前的法律規(guī)定，村民不具備起訴資格，不能起訴村集體經(jīng)濟(jì)組織，留用地使用權(quán)的權(quán)利被侵害沒有司法救濟(jì)制度安排，只能通過內(nèi)部抗?fàn)?，或向政府部門信訪。

（五）與留用地開發(fā)管理密切相關(guān)的一系列配套制度缺失

根據(jù)目前已實(shí)施留地安置省市頒布的有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)留用地開發(fā)利用，如在土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、融資抵押、土地價(jià)格評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)一般都沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，留用地用途多為工業(yè)、商業(yè)，對(duì)應(yīng)的供地方式主要是劃撥和協(xié)議出讓，這與經(jīng)營性用地必須實(shí)行“招拍掛”政策相違背，如果采取“招拍掛”方式供地，會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)對(duì)象唯一性的問題難以解決，不可能保證由被征地集體取得。廈門市為減輕被征地村集體留用地的取得成本和開發(fā)成本，規(guī)定國有性質(zhì)的留用地可以劃撥方式供地。寧德市被征地村集體留用地規(guī)定采取協(xié)議出讓方式供地，但不收取土地出讓金，即所謂“零地價(jià)協(xié)議出讓”，同時(shí)免交市本級(jí)及以下地方政府應(yīng)收的稅費(fèi)。[14]

三、征地留用地使用權(quán)物權(quán)化實(shí)現(xiàn)路經(jīng)

留地安置制度在制度層面和實(shí)踐運(yùn)作中面臨不少法律障礙,總的來說主要是法律依據(jù)不足。因此，解決的途徑是在法律上作出相應(yīng)的調(diào)整，盡快從法律層面賦予征地留用地使用權(quán)物權(quán)屬性，推進(jìn)征地留用地使用權(quán)的物權(quán)化，規(guī)定留用地使用權(quán)的權(quán)利主體、客體、內(nèi)容，以及留用地使用權(quán)的權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)制度，使得留用地使用權(quán)從發(fā)生、變更、到消滅都具有確定性。保障留地安置在法律上有法可依，在實(shí)踐中得以規(guī)范、有序的運(yùn)行，確保被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。推進(jìn)征地留用地使用權(quán)物權(quán)化，主要在以下幾個(gè)方面展開。

（一）厘清留用地使用權(quán)法律關(guān)系

首先，明確留用地使用權(quán)的主體。堅(jiān)持被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為留用地使用權(quán)的主體，通過留用地使用權(quán)資產(chǎn)量化形式分配到農(nóng)民個(gè)人，實(shí)現(xiàn)從集體權(quán)到成員權(quán)轉(zhuǎn)化，達(dá)到總資產(chǎn)在集體持有的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理理念統(tǒng)一經(jīng)營管理，個(gè)人依據(jù)股份實(shí)現(xiàn)分紅目標(biāo)。[15]既可以解決前文所述的留用地使用權(quán)權(quán)利主體單一化帶來的問題，又可以應(yīng)對(duì)土地資產(chǎn)顯化引發(fā)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體利益分配矛盾問題，從源頭上確保被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

明確留用地使用權(quán)的客體。留用地使用權(quán)的客體為征地留用地，但因留用地的兌現(xiàn)受制于政府行政權(quán)力，使得留用地經(jīng)常被打白條，因此，必須從法律上明確，無論留用地的“實(shí)物”是否兌現(xiàn)，都不影響留用地使用權(quán)客體的存在，征地后對(duì)農(nóng)民合法取得和使用的留用地，無論國有還是集體所有，都應(yīng)依照規(guī)定確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)；確因客觀原因無法安排留用地或安排留用地后出現(xiàn)調(diào)整的，應(yīng)充分尊重和保護(hù)原有的經(jīng)濟(jì)利益和法律權(quán)利，提供不低于原有權(quán)利價(jià)值的可替代的選擇或補(bǔ)償方案。

明確留用地使用權(quán)的內(nèi)容。（1）占有權(quán)能。留用地使用權(quán)的主體占有依法取得的留用地，可排除他人的非法侵占。結(jié)合目前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，認(rèn)真做好留用地使用權(quán)的確權(quán)登記工作。（2）使用權(quán)能。前文所述，禁止留用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，既不合理也不科學(xué)，應(yīng)該廢除這個(gè)限制，充實(shí)留用地使用權(quán)的權(quán)能。（3）收益權(quán)能。為了確保村民權(quán)益，對(duì)于登記在村集體經(jīng)濟(jì)組織名下的留用地進(jìn)行開發(fā)所得收益的分配必須嚴(yán)格界定，包括明確分配模式（按戶分配、按人分配、按被征地面積分配等）、分配形式（股東分紅、福利分紅、公積金）、集體和個(gè)人的比例等問題，從而確保村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，村民有穩(wěn)定的收益。（4）處分權(quán)能。處分權(quán)能主要涉及留用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，見后文。

（二）建立留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

抓緊修改《土地管理法》和《物權(quán)法》等有關(guān)法律，為留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律層面的依據(jù)。就總體思路而言，應(yīng)結(jié)合此次民法典編纂，總結(jié)《物權(quán)法》實(shí)施至今各地關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)使用、管理的成熟做法，盡快修改完善《物權(quán)法》?；凇巴赝瑑r(jià)同權(quán)”的原則，將集體建設(shè)用地涵攝于建設(shè)用地使用權(quán)的同一概念之內(nèi)，全面構(gòu)建集體與國有土地所有權(quán)與使用權(quán)權(quán)利體系一致、權(quán)能內(nèi)容相銜接的統(tǒng)一的土地權(quán)利制度。就近期策略而言，為了解決現(xiàn)實(shí)的迫切需要，可以通過《物權(quán)法》司法解釋的形式，補(bǔ)充確定集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與國有建設(shè)用地使用權(quán)一致，即“集體建設(shè)用地使用權(quán)是依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，適用《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定?！盵16]在《物權(quán)法》修訂或者相關(guān)司法解釋出來后，對(duì)《土地管理法》有關(guān)條款進(jìn)行修訂，主要做法是有針對(duì)性地增加有關(guān)留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容，如在《土地管理法》第四十三條增加一款，其內(nèi)容為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，但是因被政府征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而需要在安置的建設(shè)用地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的除外?！蓖ㄟ^上述內(nèi)容的增補(bǔ)，征地留用地用于非農(nóng)建設(shè)便有了法律的依據(jù)。在《土地管理法》第六十三條增加一款，其內(nèi)容為“但符合土地利用總體規(guī)劃并用于安置被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織的集體建設(shè)用地，經(jīng)依法取得建設(shè)用地使用權(quán)后可以依法轉(zhuǎn)移?！苯?jīng)此修改，留地的流轉(zhuǎn)有了法律依據(jù)。在《土地管理法》第五十四條中增加一項(xiàng)規(guī)定，其內(nèi)容為“用于安置被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地可以通過行政劃撥方式取得?！钡胤秸捎脛潛芊绞桨仓脟辛粲玫亟o被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有了法律保障。通過以上內(nèi)容的增補(bǔ)與修改，大大加速征地留用地使用權(quán)物權(quán)化進(jìn)程。

制訂集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。主要內(nèi)容包括：明確流轉(zhuǎn)范圍和形式、規(guī)定流轉(zhuǎn)條件、規(guī)定流轉(zhuǎn)的決策和程序要求、明確流轉(zhuǎn)的平臺(tái)載體、流轉(zhuǎn)的行政主管部門，規(guī)定流轉(zhuǎn)的地價(jià)、土地收益和稅費(fèi)管理以及法律責(zé)任等。上述規(guī)定的目的在于，保障集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)全過程依法公開、透明有序，穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。此外，國土等行政主管部門為此應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同示范文本、操作程序等行政配套措施?？上驳氖牵覈延幸恍┑胤秸趯?shí)踐。①廣州市早在2011年就頒布實(shí)施了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（穗府辦〔2011〕37號(hào)）；2015年7月份，廣州市對(duì)試行辦法進(jìn)行了修訂，頒布實(shí)施了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（穗府辦〔2015〕39號(hào)），在流轉(zhuǎn)的決策程序、流轉(zhuǎn)平臺(tái)和流轉(zhuǎn)收益等主要方面進(jìn)行了全面規(guī)定，在地方層面推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了富有意義的探索。

（三）完善行政和司法救濟(jì)措施，切實(shí)保護(hù)留用地開發(fā)利用中當(dāng)事各方的法律權(quán)益

一方面，要強(qiáng)化對(duì)被征地農(nóng)民的私力救濟(jì)權(quán)，堅(jiān)決抵制來自政府和基層經(jīng)濟(jì)組織對(duì)被征地農(nóng)民在行使留用地開發(fā)利用中的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)等權(quán)利的干預(yù)和侵犯；同時(shí)通過建立健全相應(yīng)的民事訴訟和行政訴訟機(jī)制，確保農(nóng)民的公力救濟(jì)權(quán)。另一方面，針對(duì)留用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的收益問題，村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的權(quán)益要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在法律和合同約定允許的范圍內(nèi)，避免隨意插手和破壞相對(duì)穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

四、征地留用地使用權(quán)物權(quán)化配套制度之建設(shè)

征地留用地使用權(quán)物權(quán)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠一部法律和單一制度難以奏效，必須全盤考慮，對(duì)相關(guān)配套制度進(jìn)行建設(shè)。

（一）制定安排留用地政策文件，確保留用地加快落地，科學(xué)合理安排用途

這方面制度建設(shè)目的在于約束政府行為。既可以通過在現(xiàn)有的留用地管理辦法中設(shè)專門章節(jié)加以規(guī)定，也可以單獨(dú)制定規(guī)范性文件予以明確。其內(nèi)容如下：一是強(qiáng)化規(guī)劃方面的融合，杜絕因不符合規(guī)劃沒法安排留用地。我國農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障不足的一個(gè)重要制度原因是，我國土地管理實(shí)施的土地用途管制制度導(dǎo)致農(nóng)民只有農(nóng)用地而無可作其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地。給農(nóng)民留用地的規(guī)劃保障，主要從當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃三方面的銜接入手來統(tǒng)籌安排留地。具體而言就是，國土部門在編制留用地專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該會(huì)同發(fā)展改革委員會(huì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門做好具體行政措施方面的銜接與協(xié)調(diào)。在區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃三方面進(jìn)行對(duì)接，確保留用地可以順利落地，有條件的地方可以實(shí)施政府統(tǒng)一留用地。二是安排專項(xiàng)新增建設(shè)用地指標(biāo)，杜絕因指標(biāo)不足導(dǎo)致沒法安排留用地。國土部門應(yīng)在每年年初制定年度土地利用計(jì)劃時(shí)，根據(jù)全年的項(xiàng)目征地情況，按照留用地比例安排好一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)專項(xiàng)用于留用地。三是在辦理用地手續(xù)方面，應(yīng)規(guī)定留用地與主體項(xiàng)目同步辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，如果屬于政府儲(chǔ)備項(xiàng)目的用地，必須在儲(chǔ)備用地范圍內(nèi)安排留用地。四是規(guī)定政府辦好留用地用地手續(xù)的期限，建立政府加快落實(shí)留用地的倒逼機(jī)制。

在科學(xué)安排留用地用途、提高留用地利用效率方面，要明確以下規(guī)定：在土地市場(chǎng)發(fā)育程度較好的區(qū)域，按照讓利于民的原則，盡量安排商業(yè)用途的留用地給被征地農(nóng)民，符合政府規(guī)定的安排住宅用途條件的，應(yīng)盡可能滿足被征地村集體的要求，予以安排住宅用途。在土地市場(chǎng)發(fā)育尚不理想的區(qū)域，盡量安排廠房、倉儲(chǔ)等工業(yè)用途的留用地給被征地農(nóng)民，方便被征地村集體用相對(duì)較小的投資建成廠房進(jìn)行出租獲利。實(shí)行貨幣化兜底保障。對(duì)因客觀原因確實(shí)無法安排實(shí)物留用地或者被征地村集體放棄實(shí)物留用地的，指導(dǎo)被征地村集體選擇貨幣補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償?shù)确绞?，并同步兌現(xiàn)留用地指標(biāo)。

（二）完善村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理運(yùn)營機(jī)制

留用地作為征地后村集體固定資產(chǎn)的重要組成部分，同時(shí)也是壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要載體，其開發(fā)利用水平的高低直接決定著收益的高低，而這其中，資產(chǎn)管理運(yùn)營機(jī)制的優(yōu)劣直接影響到留用地的開發(fā)、使用和管理。建立留用地資產(chǎn)絕對(duì)保護(hù)機(jī)制，防范留用地資產(chǎn)被非法轉(zhuǎn)移。在引入社會(huì)資本合作經(jīng)營留用地時(shí)，在合作協(xié)議訂立中必須確保村集體占絕對(duì)股權(quán)份額，以防止外來投資者通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整、轉(zhuǎn)讓等手法架空村集體的地位，從而給村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來不可挽回的損失。借鑒現(xiàn)代資產(chǎn)經(jīng)營管理體制，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理模式，實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力三分運(yùn)行機(jī)制。決策方面，優(yōu)化和改進(jìn)村集體內(nèi)部重大事項(xiàng)決策機(jī)制，保障普通村民對(duì)留用地開發(fā)的知情權(quán)、參與權(quán)，涉及留用地開發(fā)利用的重大問題，比如出租、抵押等，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意才可實(shí)施。執(zhí)行方面，采取招聘職業(yè)經(jīng)理人的方式，選取專才進(jìn)行專門管理，比如村集體經(jīng)濟(jì)選擇自行建設(shè)、經(jīng)營留用地物業(yè)的，從策劃、招商到經(jīng)營諸多環(huán)節(jié)都需要專業(yè)人才。監(jiān)督方面，可以采取以村民代表組成監(jiān)督委員會(huì)的形式，賦予實(shí)質(zhì)否決權(quán)，以此來監(jiān)督村干部可能的以權(quán)謀私或漠視農(nóng)民權(quán)益的做法。建立留用地資產(chǎn)的財(cái)務(wù)公開機(jī)制，確保資產(chǎn)變動(dòng)陽光透明，便于村民實(shí)施監(jiān)督。

（三）制定留用地開發(fā)經(jīng)營、管理以及收益分配等辦法

要明確投資主體、投資模式、權(quán)益分配等等，避免村集體盲目招商，也便于開發(fā)企業(yè)有清晰的投資預(yù)判。建立項(xiàng)目與退出機(jī)制，引入優(yōu)質(zhì)開發(fā)項(xiàng)目，并確保不符合引入規(guī)定的項(xiàng)目及時(shí)退出。這方面還需要村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的水平不斷提高，以及村民自主決策管理能力的提升來保障和匹配。發(fā)揮政府的引導(dǎo)、服務(wù)職能，建立健全有利于農(nóng)村土地物權(quán)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)制，特別是要完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立相應(yīng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，[17]如牽頭搭建留用地招商引資的交易平臺(tái)。明確留用地的開發(fā)經(jīng)營收益的分配管理辦法。平衡好村集體和被征地農(nóng)民收益的比例以及行政村與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社（或自然村）的收益比例問題，盡可能做到在村集體經(jīng)濟(jì)組織通過留用地收益不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提升村集體公共服務(wù)水平的同時(shí)，使被征地農(nóng)民有穩(wěn)定的預(yù)期收益，改善自身生活生產(chǎn)條件。這方面，有的地方政府已經(jīng)進(jìn)行了有益探索。①杭州的做法：提取留用地收益的20%用于公積金，作為留用地的后期發(fā)展基金；提取收益的30%作為公益金和福利費(fèi)，用于村集體的日常開支和村民的保險(xiǎn)費(fèi)用；剩余的50%用作股東紅利進(jìn)行分配。

綜上所述，留地安置作為我國地方征地實(shí)踐中探索的征地補(bǔ)償方式，其制度功能在于使被征地農(nóng)民分享到城市發(fā)展的土地增值收益，其存在的不足主要源于現(xiàn)行法律法規(guī)滯后而導(dǎo)致的物權(quán)化缺乏，而非留用地安置制度本身的制度設(shè)計(jì)缺陷。此項(xiàng)制度在解決了法律障礙后，完全可以成為征地安置補(bǔ)償?shù)姆ǘǚ绞街?，并在全國推廣實(shí)施，從而從源頭上減少征地安置補(bǔ)償引發(fā)的各類信訪維穩(wěn)事件的發(fā)生。

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責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡介劉國臻，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；羅偉洲，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士生（廣東廣州，510006）。

〔中圖分類號(hào)〕D912.3

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）02-0045-07