龔盛儒

立法活動(dòng)本質(zhì)是對(duì)立法資源配置、整合、利用的過(guò)程，立法文書檔案的管理是立法活動(dòng)組成部分，它既是對(duì)立法資料整理加工進(jìn)而形成可以使用的原始資源的手段，其本身也是立法資源。

2015年以來(lái)，全國(guó)各地設(shè)區(qū)的市相繼獲得地方性法規(guī)立法權(quán)限，筆者在工作實(shí)際中發(fā)現(xiàn)人大機(jī)關(guān)在立法檔案管理與運(yùn)用方面存在空白，為此，結(jié)合自身工作實(shí)際談一談自己關(guān)于立法檔案管理的一些想法。

一、完善地方立法檔案體系必要性的幾點(diǎn)感想

（一）有利于理解“立法活動(dòng)”概念

毫無(wú)疑問(wèn)，我們具有立法權(quán)后所面臨的問(wèn)題是：在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)什么是地方立法活動(dòng)，我們應(yīng)該如何開(kāi)展這項(xiàng)工作。這是我們分析思考其他相關(guān)問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但是，這一問(wèn)題在很大程度上不能在自身內(nèi)加以解決。其解決有時(shí)需要依賴周邊問(wèn)題的理解，如人大與黨委的關(guān)系、人大及其常委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制、地方立法資源的配置、地方政法環(huán)境、道德水準(zhǔn)、文化背景等。周邊問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，對(duì)核心問(wèn)題有著重要的參照意義。有時(shí)周邊問(wèn)題的認(rèn)識(shí)甚至決定了核心問(wèn)題的解決方向。正因如此，筆者試圖站在自身工作崗位角度，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)這個(gè)概念。

（二）有利于地方性立法知識(shí)體系的構(gòu)建，深化對(duì)“借鑒與自創(chuàng)”“理性與經(jīng)驗(yàn)”的理解

王利明教授關(guān)于立法資料談到：“在我國(guó)，在立法資料大多不公開(kāi)的情況下，草案說(shuō)明作為向社會(huì)公開(kāi)的立法資料，成了最重要的歷史解釋的依據(jù)?！边@句話反映了兩個(gè)問(wèn)題，地方立法資料應(yīng)當(dāng)如何向社會(huì)公開(kāi)，其次是立法資料妥善管理可以促進(jìn)今后對(duì)法律的解釋與適用。

目前的檔案管理規(guī)范有很多十幾年前的規(guī)定，部分制度比較陳舊，同時(shí)這些制度只對(duì)檔案管理共性方面做了要求，對(duì)具體到某一部門某一領(lǐng)域，還存在制度空白。只有主動(dòng)脈沒(méi)有毛細(xì)血管，留白必然導(dǎo)致檔案資源的流失。人大的立法文書檔案還是一片“處女地”，在機(jī)制建設(shè)上既不能削足適履也不能另起爐灶，應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)標(biāo)的前提下，建立健全符合人大工作需要的立法檔案管理體系。

從較大市角度看，如何理解“地方性法規(guī)”，它與民法、刑法等由全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬的立法權(quán)有什么關(guān)系（尤其是立法法第八條關(guān)于“民事基本制度”的聯(lián)系）。粗淺地觀察一下地方性法規(guī)會(huì)發(fā)現(xiàn)它只是一些事實(shí)的堆砌，直擊問(wèn)題，毫無(wú)邏輯可言，感覺(jué)怪怪的，甚至不符合教科書里大寫的正義和語(yǔ)法習(xí)慣，旁觀者（或是一般公眾或是不了解實(shí)際的專家學(xué)者抑或是部分為吸引眼球制造新聞的記者）或認(rèn)為這不是法制（甚至是法治）的表現(xiàn)。但正是這樣的不太規(guī)范的規(guī)范在處理地方特色性事務(wù)時(shí)取得良好的定爭(zhēng)止紛的社會(huì)效應(yīng)。所謂“怪怪的”是旁觀者對(duì)實(shí)踐的內(nèi)在邏輯的不理解，他們會(huì)憤怒、吃驚或困惑，但具體實(shí)踐的人看這樣的制度安排卻是自洽的，可以寵辱不驚，閑看庭前花開(kāi)花落?！罢f(shuō)到底，人類的成長(zhǎng)，是在飽聞怪事中才逐漸走向無(wú)驚的。”（《老生》賈平凹）檔案是“后人”與“外人”了解實(shí)踐者邏輯的有效窗口，考察實(shí)踐形成的一個(gè)知識(shí)體系，有助于對(duì)未來(lái)實(shí)踐指導(dǎo)。因此，地方性法規(guī)需要更加接地氣、更加“有特色、可操作”，就必須有意識(shí)地收集整理實(shí)踐的內(nèi)容，這是“自創(chuàng)”和歸納“理性”的起點(diǎn)，是構(gòu)建地方性立法知識(shí)體系的基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐中的薄弱環(huán)節(jié)，各地對(duì)立法檔案管理理論研究存在盲區(qū)

筆者在百度和中國(guó)知網(wǎng)上搜索“立法文書檔案、立法檔案”等關(guān)鍵字，統(tǒng)計(jì)與立法檔案有關(guān)的文獻(xiàn)只有三篇[1]。按照《立法過(guò)程視角下的立法檔案探析》作者顧捷的說(shuō)法，“立法檔案”這一概念出自時(shí)任徐州市人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)辛玉祥的著作《重視和做好地方立法檔案管理工作》。在此之后，國(guó)家并未出臺(tái)與立法檔案管理相關(guān)的各種規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有形成相關(guān)學(xué)術(shù)成果。在此期間，只有國(guó)務(wù)院法制辦秘書行政司江濤的考察文章《美國(guó)公眾參與行政立法信息公開(kāi)及其立法檔案信息化之啟示》提到了立法檔案。

辛玉祥指出，從實(shí)踐中看，機(jī)關(guān)檔案部門管理立法檔案存在以下不足：一是機(jī)關(guān)檔案部門是按每次會(huì)議將立法文件資料與會(huì)議的其他各類文件資料一起歸檔立卷的，而非按每一部法規(guī)為專題歸檔立卷，因而查找立法文件資料很不方便。二是機(jī)關(guān)檔案部門歸檔立卷的只是正式會(huì)議文件，而立法過(guò)程中的非正式文件資料如各方面對(duì)法規(guī)草案的修改意見(jiàn)和建議、審議和討論法規(guī)草案的各種會(huì)議的記錄等則不屬于歸檔立卷的內(nèi)容，因而立法檔案的內(nèi)容不夠完整。

參閱上述文獻(xiàn)筆者還發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)的作者主要是市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、文字工作者和法制工作者，他們?nèi)狈n案管理工作經(jīng)歷，某種程度上當(dāng)需要跨學(xué)科研究時(shí)導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容上偏重于從立法方向研究。

二、人大現(xiàn)有文書檔案管理體系與立法檔案管理體系融合與排異并存

（一）要從理論層面謀劃工作思路，尋求整理檔案向管理檔案轉(zhuǎn)變的有效路徑

檔案管理實(shí)際工作者有且應(yīng)當(dāng)有任勞任怨、“為他人作嫁衣”的奉獻(xiàn)精神，但是在實(shí)踐中往往會(huì)忽視把檔案工作作為資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，挖掘檔案的價(jià)值。立法活動(dòng)本質(zhì)是對(duì)立法資源配置、整合、利用的過(guò)程，立法文書檔案的管理是立法活動(dòng)組成部分，它既是對(duì)立法資料整理加工進(jìn)而形成可以使用的原始資源的手段，其本身也是立法資源。造成片面認(rèn)識(shí)的根源在于：專職檔案員、業(yè)務(wù)部門工作人員業(yè)務(wù)分工的需要和雙方對(duì)彼此業(yè)務(wù)知識(shí)不了解的結(jié)構(gòu)性矛盾。

從工作職責(zé)上講，專職檔案員坐在辦公室等著檔案上門，利用檔案移交入庫(kù)登記制度可以規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，但是從職業(yè)道德角度看，這樣的被動(dòng)工作狀態(tài)不利于檔案質(zhì)量的管控。一方面，某些政治性強(qiáng)、涉及歷史遺留問(wèn)題或者具有法律效力的文書（立法文書檔案法律特征尤為明顯），不及時(shí)催要入庫(kù)（專職檔案員有時(shí)候也沒(méi)有能力及時(shí)鎖定關(guān)鍵文書），一段時(shí)間遺失后，雖然專職檔案員沒(méi)有責(zé)任，但客觀上不利于單位工作開(kāi)展。另一方面，實(shí)踐中單位領(lǐng)導(dǎo)與同事查詢文件，首先想到的是檔案管理部門。如果專職檔案員不能及時(shí)定位相關(guān)文件，卻以部門沒(méi)有移交推脫，也充分說(shuō)明自身的服務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)的缺失，造成工作被動(dòng)局面。同時(shí)，如果只有奉獻(xiàn)精神，在收集整理檔案的時(shí)候有貪多求全的傾向，對(duì)準(zhǔn)備入庫(kù)的資料來(lái)者不拒沒(méi)有取舍，這恰恰是對(duì)“檔案管理資源”的浪費(fèi)，立法檔案管理亦然。

其次，一旦有新事物要納入到原有的檔案體系中，前述的矛盾尤為明顯。人大現(xiàn)有檔案體系，主要是“三會(huì)”核心內(nèi)容和辦公室日常工作產(chǎn)生的重要文件。多年來(lái)，幾經(jīng)多位前人的共同努力，總結(jié)了一套操作性強(qiáng)，符合人大檔案工作實(shí)際的工作方法。雖然筆者不是檔案管理專業(yè)，但踏著前人的足跡，經(jīng)過(guò)兩年的工作實(shí)踐，基本上能夠獨(dú)立承擔(dān)該項(xiàng)任務(wù)。特別是2013年檔案晉升省三星級(jí)以來(lái)，我們完善了檔案移交制度、拓寬檔案收集范圍，按照實(shí)際需要調(diào)整了檔案整理工作流程，可以說(shuō)是利用實(shí)踐發(fā)展實(shí)踐?，F(xiàn)如今，針對(duì)立法文件檔案管理這一項(xiàng)新事物，沒(méi)有前人工作作為參考系，新同志遇到新問(wèn)題急需新思路。以往工作經(jīng)驗(yàn)可以直接拿來(lái)運(yùn)用，但是考慮立法工作的特殊性，長(zhǎng)期由淺入深地理論研究，是不斷完善立法文書檔案管理工作思路的現(xiàn)實(shí)需要。例如，涉及新部門的文書檔案歸檔范圍和期限內(nèi)容安排、如何界定一般性文書檔案和立法文書檔案、選擇哪一種立卷環(huán)節(jié)、文書檔案的按年份收集整理的要求和立法文書檔案跨年度持續(xù)周期長(zhǎng)的矛盾如何解決等。

（二）發(fā)現(xiàn)體系而不是創(chuàng)造體系，檔案管理體系的客觀性與實(shí)踐性

整理檔案向管理檔案轉(zhuǎn)變的根本問(wèn)題是必須體系化的配置檔案資源（包括人力資源、物質(zhì)資源、制度資源等），最終目標(biāo)是管理好檔案這個(gè)實(shí)體。自然我們必要追問(wèn)，檔案作為體系化的客體，它到底是什么？筆者偶然閱讀劉星《法律是什么》初版序言與修訂版序，按照作者的說(shuō)法，一個(gè)時(shí)代大多數(shù)人具有同樣的“知識(shí)狀態(tài)”，我們是時(shí)代的閱讀者，我們“總是在特定語(yǔ)境中和特定知識(shí)狀態(tài)中進(jìn)入閱讀的”，我們需要盡力反映當(dāng)時(shí)的知識(shí)狀態(tài)，“保留過(guò)去的知識(shí)狀態(tài)是為了清晰地理解現(xiàn)在的知識(shí)狀態(tài)與過(guò)去存在的差異”。當(dāng)我們逐漸進(jìn)入特定語(yǔ)境時(shí)，開(kāi)始對(duì)自己的觀念反省，才會(huì)更有動(dòng)力尋找、挖掘他人成說(shuō)的理由，這樣才能批判式閱讀一個(gè)時(shí)代。通過(guò)檔案將個(gè)人甚至某些群體作必要的歷史定格和歷史界定對(duì)思考法律話語(yǔ)的特定時(shí)代頗為有益?？傊‘?dāng)?shù)摹岸ǜ瘛斌w現(xiàn)了人類活動(dòng)所代表的一個(gè)時(shí)代。我們需要用發(fā)展的眼光審視我們的立法活動(dòng)，但是不要因?yàn)樽叩锰h(yuǎn)而忘記為什么出發(fā)。由此受到啟發(fā)，檔案的客體不是“文書”，而是一個(gè)時(shí)代的“知識(shí)”，后者應(yīng)當(dāng)是檔案的本質(zhì)屬性。知識(shí)是實(shí)踐的結(jié)果，一旦被“定格”，不管你用還是不用，檔案都靜靜地躺在那里，不離不棄等我們來(lái)“發(fā)現(xiàn)”。我們搜索、復(fù)印、摘抄等利用檔案的行為逐漸認(rèn)識(shí)到不同資料之間的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而形成對(duì)知識(shí)的體系化理解，才能有意識(shí)的運(yùn)用檔案?？梢?jiàn)，發(fā)現(xiàn)知識(shí)實(shí)際上是運(yùn)用檔案。

這樣看，目前人大檔案形成的以“三會(huì)”為核心的管理體系，并不是人為設(shè)計(jì)如此管理，這是長(zhǎng)期運(yùn)用檔案發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。筆者曾經(jīng)設(shè)想，能不能更換另一種體系，例如按照功能排列：會(huì)議安排（包括會(huì)議通知、會(huì)場(chǎng)布置、出席人員等）、會(huì)議內(nèi)容（包括議題議程設(shè)置、相關(guān)調(diào)研報(bào)告）、會(huì)議決定等。但是對(duì)于專職檔案員來(lái)說(shuō)，他們所關(guān)心的不是“發(fā)現(xiàn)”檔案，選擇一樣能夠及時(shí)、有效、便捷地收集、整理各類檔案的體系足矣。顯然，采用以“三會(huì)”為核心的體系，專職檔案員可以不費(fèi)力地把握整個(gè)單位的總體檔案產(chǎn)生的節(jié)奏，職責(zé)的分工上檔案員天然不具有利用檔案的需要。這里那種“矛盾”又一次顯現(xiàn)，越是專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，這種矛盾越突出。

（三）檔案管理體系的沖突

但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)檔案的體系是沒(méi)有必要的。首先，按照前面所講的檔案體系的客觀性論述，不同的人利用檔案都是在不同的側(cè)面發(fā)現(xiàn)知識(shí)，檔案員所關(guān)注的是采用一種體系能夠做到“應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸”，會(huì)更加務(wù)實(shí)。其次，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子檔案、檔案查詢軟件的升級(jí)改造，只要利用者能夠有數(shù)據(jù)分析思維，可以很輕松地對(duì)檔案進(jìn)行不同的體系變換，展現(xiàn)檔案的不同利用價(jià)值。但是，不同的體系對(duì)應(yīng)不同的價(jià)值功能，會(huì)有錯(cuò)位現(xiàn)象。試想以人大現(xiàn)有的檔案管理體系吸納立法文書檔案，實(shí)踐中可能會(huì)在以下問(wèn)題上存在差異。

一是立法文書檔案管理的指導(dǎo)思想要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)。從黨領(lǐng)導(dǎo)立法來(lái)看，人大要站在自身角度認(rèn)識(shí)黨將主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，檔案資料要體現(xiàn)人大立法的黨性。要充分體現(xiàn)利用自身的政治地位和職能優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞黨委中心工作，積極主動(dòng)地與黨委開(kāi)展互動(dòng)，有效支持黨委的執(zhí)政行為。從黨的宗旨來(lái)看，要從立法的人民性角度收集檔案資料，充分體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的人民性。十八屆四中全會(huì)《決定》提出“把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程”，因此立法活動(dòng)本身具有公開(kāi)性。從立法文件檔案管理角度看，公開(kāi)要求廣泛收集立法相關(guān)材料。立法活動(dòng)涉及社會(huì)方方面面，整個(gè)過(guò)程需要多方參與，材料制作主體多樣，材料來(lái)源廣泛，比如在立法需求和草案征求意見(jiàn)等環(huán)節(jié)，對(duì)于收集的各方意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)如何歸檔。立法過(guò)程既要體現(xiàn)民主又要確保效率，客觀上和以往人大檔案材料收集整理是有區(qū)別的。

二是立法文書檔案要突出嚴(yán)格按照程序行使國(guó)家權(quán)力。程序是反映事物運(yùn)行的節(jié)奏。把握好立法每一個(gè)時(shí)間段的內(nèi)容有助于及時(shí)收集有關(guān)材料，同時(shí)收集的材料也應(yīng)當(dāng)能夠真實(shí)反映立法活動(dòng)是嚴(yán)格按照立法程序開(kāi)展的。因此，立法文書檔案的移交收集時(shí)間點(diǎn)的設(shè)置至關(guān)重要。《機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》規(guī)定不同年度的文件一般不得放在一起立卷，重要法規(guī)性文件的歷次稿依次排列在定稿之后。這些整理規(guī)范與實(shí)際立法程序（實(shí)踐跨度長(zhǎng)）可能有一定錯(cuò)位。再例如，立法法第七十七條，地方性法規(guī)草案審議制度，是由法制委單獨(dú)進(jìn)行，還是由法制委加其他委員會(huì)進(jìn)行審議再由法制委統(tǒng)一審議提出結(jié)果。實(shí)踐中選擇哪一種機(jī)制會(huì)影響到文書制作主體。站在檔案管理角度看，體現(xiàn)在檔案移交責(zé)任人不同，文書形成的節(jié)奏不同，需要在實(shí)踐中總結(jié)好特定的對(duì)接機(jī)制。

三、目前可能需要謀劃解決的問(wèn)題

總體指導(dǎo)思路：抓好立法工作與人大其他工作的統(tǒng)籌。突出強(qiáng)調(diào)立法檔案工作的專業(yè)性，既不能削足適履也不能另起爐灶，應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)標(biāo)的前提下，建立完善符合立法活動(dòng)需要的立法檔案管理體系。

（一）盡快完善立法檔案歸檔范圍和年限，逐步積累具有地方特色的立法知識(shí)

正如前文所述，檔案的核心是對(duì)目前一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的知識(shí)的管理。立法工作具有長(zhǎng)期性與持續(xù)性，是對(duì)客觀事物認(rèn)識(shí)的不斷積累與深化的過(guò)程，需要大量的實(shí)踐總結(jié)。實(shí)踐的重要性不僅體現(xiàn)在“科學(xué)立法”[2]上，連法學(xué)學(xué)者也自我反思“最重要的因素可能還是對(duì)中國(guó)法律實(shí)踐欠缺了解。‘飯不夠，茶來(lái)湊’，當(dāng)材料不充分時(shí)，‘藏拙’的辦法之一就是雄辯”[3]，“‘書不盡言，言不盡意’實(shí)在是人類社會(huì)中的一種普遍存在且無(wú)法解決的問(wèn)題”[4]，可見(jiàn)“材料”的重要性。因此收集好相關(guān)資料是檔案管理的起點(diǎn)，前面已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，檔案管理的最大問(wèn)題是只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，但操作上必須從種好每一棵樹(shù)開(kāi)始。

一是對(duì)立法活動(dòng)中產(chǎn)生的一般性文書和立法文書做分類管理。前者是常規(guī)性工作文件，如工作總結(jié)、部門參加上級(jí)部門會(huì)議重要文件材料、有關(guān)立法工作周邊性調(diào)研等，這些文件資料可以反映法制委（法工委）面上的整體工作，架構(gòu)起一個(gè)組織框架，可以納入人大現(xiàn)有檔案管理中；而后者主要是立法活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案[5]，這種分類不一定嚴(yán)謹(jǐn)[6]，務(wù)實(shí)的辦法是要依據(jù)立法法等相關(guān)法律法規(guī)逐條研究法規(guī)涉及的文書，再通過(guò)總結(jié)實(shí)踐中涉及的內(nèi)容，形成一套歸檔文件目錄，作為完善歸檔范圍和年限參考依據(jù)。

二是記錄好有關(guān)活動(dòng)，有意識(shí)（以圍繞權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任）地撰寫立法活動(dòng)日記，作為編寫大事記和將來(lái)修撰人大志的資料來(lái)源。實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)和法律制度設(shè)計(jì)初衷有時(shí)候存在誤差，實(shí)際情況既能反映客觀實(shí)際，又能提供有力的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，所以不容忽視。經(jīng)驗(yàn)中的細(xì)節(jié)往往能反映一個(gè)制度的整體運(yùn)行的狀態(tài)。例如對(duì)專家?guī)烊藛T人事調(diào)整也要記錄在案。錢穆說(shuō)過(guò)“要講一代的制度，必先精熟一代的人事”，就是這個(gè)道理。

三是認(rèn)真編撰好“志”“綜述”。筆者從事檔案工作以來(lái)，深刻體會(huì)到“志”的重要性，但也發(fā)現(xiàn)“志”的不足。人大志主要以“三會(huì)”為“章”，以法律規(guī)定的人大享有的權(quán)力（權(quán)利）為“節(jié)”，以具體工作為“目”，對(duì)人大發(fā)展和現(xiàn)狀客觀記錄。但是有個(gè)不足是體現(xiàn)不了全市人大在具有地方特色的重點(diǎn)工作上的貢獻(xiàn)。例如，古城保護(hù)放在第五節(jié)決定重大事項(xiàng)的“財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)方面”，一般人看不出在古城保護(hù)中人大的作用。不夠細(xì)化、沒(méi)有特色可能是志的一個(gè)無(wú)法避免的問(wèn)題。此時(shí)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的“綜述”補(bǔ)充。前面已經(jīng)談到立法活動(dòng)本身是一個(gè)知識(shí)體系，對(duì)知識(shí)體系的宏觀把握需要靠編撰“綜述”完成。舉一例子，筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，人大的工作時(shí)間跨度很長(zhǎng)，例如揚(yáng)州古城保護(hù)可以追溯到1984年一屆人大第九次常委會(huì)[7]，至今已有三十多年歷史。而新人進(jìn)入人大以后往往是在“點(diǎn)”上工作，看不到“面”上的情況，尤其是在處理實(shí)際問(wèn)題、解決群眾實(shí)際矛盾的時(shí)候，不了解“遺留性、歷史性”問(wèn)題，工作很難主動(dòng)開(kāi)展。不要簡(jiǎn)單以為綜述只是往事的羅列，學(xué)術(shù)上指就某一時(shí)間內(nèi)，作者針對(duì)某一專題，對(duì)大量原始研究論文中的數(shù)據(jù)、資料和主要觀點(diǎn)進(jìn)行歸納整理、分析提煉而寫成的論文。它與“志”的不同在于是針對(duì)一個(gè)專題對(duì)事物進(jìn)行認(rèn)識(shí)，所以選取的切入點(diǎn)（例如人大主導(dǎo)、科學(xué)立法、地方性法規(guī)體系的構(gòu)建等）至關(guān)重要。

（二）建立具有揚(yáng)州地方人大特色的檔案管理體系

一是做好立卷組織工作。根據(jù)人事變動(dòng)和部門增設(shè)情況及時(shí)調(diào)整檔案管理組織網(wǎng)絡(luò)，確保網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、無(wú)死角。進(jìn)一步明確各部門兼職檔案員職責(zé)，樹(shù)立“為部門立檔，為工作需要立檔”的責(zé)任意識(shí)。專職檔案員要做好服務(wù)工作，為各部門提供技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，扎扎實(shí)實(shí)踐行檔案服務(wù)工作、服務(wù)發(fā)展的理念；選擇適宜的立卷環(huán)節(jié)。立卷環(huán)節(jié)是機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或個(gè)人承擔(dān)文件材料立卷工作的方式和責(zé)任。立卷環(huán)節(jié)的選擇是一個(gè)機(jī)關(guān)確定立卷環(huán)節(jié)的一項(xiàng)組織工作。目前人大檔案管理采用機(jī)關(guān)檔案室（人員）集中立卷的模式，實(shí)踐中這種模式有時(shí)候不符合機(jī)關(guān)文件材料形成的客觀規(guī)律[8]。由于立法檔案的專業(yè)性，由部門負(fù)責(zé)立法文書的形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞的管理，能比較全面、系統(tǒng)地了解機(jī)關(guān)形成的文件材料情況，因此由部門立卷比較科學(xué)，又符合集中統(tǒng)一、扎口管理的工作原則[9]。一般性文書可以仍按照人大現(xiàn)有立卷環(huán)節(jié)操作，如年終總結(jié)、由部門承辦的常委會(huì)執(zhí)法檢查（視察）、具有全局性的請(qǐng)示文件（回復(fù)、答復(fù)）、重要會(huì)議文件、議案建議辦理情況等；做好立卷的準(zhǔn)備工作。檔案管理的起點(diǎn)是“收集檔案”。做好這項(xiàng)工作，既要草木皆兵，又要有的放矢。每一份文件都要在腦中過(guò)一遍，思考哪些人會(huì)需要這種材料，文件材料反映的內(nèi)容哪些需要保存，總之要認(rèn)識(shí)到文件資料的價(jià)值所在，確保應(yīng)收盡收，無(wú)一遺漏，并登記好文件目錄，作為修訂立法文書歸檔范圍的依據(jù)。

二是制作立法資料匯編。筆者在參加市檔案局組織的各部門檔案年度檢查工作時(shí)發(fā)現(xiàn)組織部檔案工作人員依據(jù)實(shí)際需要，對(duì)“組織關(guān)系轉(zhuǎn)移”“重要信息刊物”分別作了資料匯編，人大每年也制作發(fā)文匯編，方便同志們查詢，為此，筆者提出是否需要制作立法文書匯編構(gòu)想。編撰匯編指導(dǎo)思想：不是所有立法文件檔案都裝訂成冊(cè)，要突出重點(diǎn)，適當(dāng)取舍，重在實(shí)用。其功能有三：一是便于工作人員查詢，二是便于發(fā)現(xiàn)立法工作中的問(wèn)題，三是便于展示立法成果，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。

三是對(duì)立法檔案向社會(huì)公開(kāi)的思考。立法檔案向社會(huì)公開(kāi)是民主立法的應(yīng)有之義，有助于社會(huì)各界通過(guò)閱讀審議記錄全面正確地理解法律內(nèi)涵與立法者原意，實(shí)質(zhì)性地改善與提高立法質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將每位立法人員的發(fā)言予以全面記錄，并按照時(shí)間順序或問(wèn)題歸類予以整理、匯編成冊(cè)，保存于各立法機(jī)關(guān)或部門的檔案館，供公眾閱讀、查詢。實(shí)踐中，查詢?nèi)舜髾n案的主體主要是黨政機(jī)關(guān)，查詢的內(nèi)容主要是人事任免、城市規(guī)劃決議等，社會(huì)公民和組織來(lái)人大查詢檔案的情況鮮見(jiàn)，主要是公民旁聽(tīng)人員偶爾查詢一下自己參加的會(huì)議時(shí)間。實(shí)踐往往走在制度前面，沒(méi)有實(shí)踐上的需要，制度自然沒(méi)有必要。國(guó)家層面上也沒(méi)有完整的立法檔案公開(kāi)制度。按照《政府信息公開(kāi)條例》無(wú)法對(duì)立法文件制作主體進(jìn)行定性。人大辦公室可以歸入政府機(jī)關(guān)，但是立法文件卻是常委會(huì)法工委制作，其放在政府機(jī)關(guān)序列不太適宜。其次，該條例第十、十一條也無(wú)法包含對(duì)立法文件公開(kāi)的內(nèi)容。另外，用國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)約束權(quán)力機(jī)關(guān)的立法檔案也不符合地方組織法規(guī)定。

注釋：

[1]三篇文章是：《立法過(guò)程視角下的立法檔案探析》，上海市行政法制研究所顧捷，《如何做好地方性法規(guī)的歸檔工作》，遼寧省人大常委會(huì)研究室張麗娟，《重視和做好地方立法檔案管理工作》，徐州市人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)辛玉祥。

[2]《中華人民共和國(guó)立法法釋義》， “科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律?！边@本釋義書中多次反復(fù)提到了立法必須“從實(shí)際出發(fā)”這個(gè)理念。

[3][4]蘇力：《法治及其本土資源》，北京大學(xué)出版社2015年版。

[5]“立法檔案”這一概念出自《重視和做好地方立法檔案管理工作》。文中對(duì)立法檔案的定義是“地方立法檔案是指有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)在立法活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文字資料、照片、錄音、錄像等各種文件資料”，但問(wèn)題是什么是立法活動(dòng)呢？

[6]嚴(yán)格意義上這種分類是不科學(xué)的，因?yàn)楸舜说慕缦抻袝r(shí)很模糊。例如，一份關(guān)于立法事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示的非發(fā)文文件是放在一般性文書還是立法文書？所以在具體情況下拿捏顯得至關(guān)重要。

[7]吉宜才：《揚(yáng)州古城保護(hù) 讓名城熠熠生輝》，載《揚(yáng)州日?qǐng)?bào)》2015年8月31日。但是這篇報(bào)道中稱吉老回憶是“1984年6月，市一屆人大九次會(huì)議”，筆者查閱了《人大志》，實(shí)際上是第九次常委會(huì)，吉老轉(zhuǎn)述時(shí)記者筆誤了。

[8]雖然這種情況在人大機(jī)關(guān)很少發(fā)生，但是也會(huì)有個(gè)別文件因?yàn)闄n案員不了解公務(wù)的具體情況，對(duì)文件的重要性判斷不合理或者沒(méi)有及時(shí)立卷歸檔，只有通過(guò)平時(shí)不斷的業(yè)務(wù)積累和對(duì)其他部門工作的實(shí)時(shí)了解加以克服。

[9]如分組審議時(shí)，針對(duì)某一地方性法規(guī)，如何收集和記錄委員的發(fā)言呢？筆者也在思考，現(xiàn)在的發(fā)言模式是一個(gè)人針對(duì)常委會(huì)議題集中發(fā)言，但是如果遇到關(guān)于地方性法規(guī)討論的時(shí)候，能不能調(diào)整成針對(duì)地方性法規(guī)委員們集中發(fā)言。這樣形成兩套發(fā)言稿和記錄稿，便于后期整理。法工委可以復(fù)印一份由其歸檔的立法發(fā)言記錄。這種形式上的變更也提升人大對(duì)自身立法權(quán)的重視，在形式上集中火力、集思廣益。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)辦公室人事秘書處）