衣霄翔

(哈爾濱工業(yè)大學 建筑學院；黑龍江省寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學重點實驗室，哈爾濱 150001)

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經(jīng)濟學研究

城市規(guī)劃的動態(tài)性與彈性實施機制

衣霄翔

(哈爾濱工業(yè)大學 建筑學院；黑龍江省寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學重點實驗室，哈爾濱 150001)

“城市規(guī)劃是個動態(tài)過程”，其動態(tài)性源于規(guī)劃的有限性、不確定性、城市發(fā)展和市場需求的無限可能。作為面向?qū)嵤┖椭苯痈深A城市土地開發(fā)的規(guī)劃類型，控制性詳細規(guī)劃(簡稱“控規(guī)”)在其實施過程中更需要動態(tài)的思維和彈性的管理手段?？匾?guī)調(diào)整是目前控規(guī)實施的主要彈性機制，其存在提高規(guī)劃管理適應性和修正能力的積極意義，但由于其實施的“被動”特征，而且缺少“事后”的檢查，這種彈性機制在實踐中帶來了消極影響。為此，應搭建規(guī)劃評估與規(guī)劃調(diào)整的管理和技術橋梁，提高規(guī)劃調(diào)整的主動性和事后審查能力，建立以規(guī)劃調(diào)整為基礎、以規(guī)劃評估為保障的“動態(tài)維護”制度，令規(guī)劃的彈性實施機制發(fā)揮更加積極有效的作用。

控制性詳細規(guī)劃；規(guī)劃調(diào)整；規(guī)劃評估；規(guī)劃實施；新制度經(jīng)濟學

在快速城鎮(zhèn)化的時代背景下，城市的開發(fā)與建設一日千里。作為規(guī)劃干預城市土地開發(fā)最直接的工具，控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)的科學管理是城市規(guī)劃實踐任務的重中之重。在短短的二十余年里，從早期對區(qū)劃理念的吸收、編制技術和制度建設的初步探索，到真正進入實踐領域面對諸多現(xiàn)實難題和爭議后所進行的不斷改革，控規(guī)的發(fā)展歷經(jīng)了價值、認識和方法上的不斷蛻變，這種變化是適應現(xiàn)實世界的客觀需要。在這個過程中，隨著控規(guī)調(diào)整、規(guī)劃評估*一些學者曾對規(guī)劃“評估”和“評價”兩個概念的差異稍作界定，本文則不作區(qū)分，統(tǒng)一采用“評估”的說法。、動態(tài)維護等工作的出現(xiàn)與發(fā)展，控規(guī)實施的彈性手段和動態(tài)方式逐漸成為適應現(xiàn)實需求和應對大量管理工作的必要途徑，“動態(tài)”的特征、理念和方法已滲透到控規(guī)實施的整個過程中，也成為控規(guī)發(fā)展的必然趨勢。

一、規(guī)劃的動態(tài)性內(nèi)涵

1. 規(guī)劃的過程性及其作用的不確定性

1977年，作為城市規(guī)劃思想史上重要的理論綱領，《馬丘比丘憲章》強調(diào)指出“區(qū)域與城市規(guī)劃是個動態(tài)過程”，此時，城市規(guī)劃的“動態(tài)性”已成不爭的事實。然而，對城市規(guī)劃動態(tài)性的認識，更早可追溯到二戰(zhàn)后西方早期城市規(guī)劃理論中關于“藍圖式規(guī)劃”的批判，反映在土地利用區(qū)劃的“確定性”與城市發(fā)展進程變化的“可能性”之間存在的現(xiàn)實矛盾，規(guī)劃不可避免的“不確定性”從根本上否定了其靜態(tài)屬性。60年代的“理性過程理論”描述了一種規(guī)劃的理想狀態(tài)，盡管其單純的“工具性”特征遭到了質(zhì)疑和批判*理性過程規(guī)劃是一種描述規(guī)劃過程和規(guī)劃方法的理論，而不是規(guī)劃本身的理論，它忽略了規(guī)劃的價值問題，這便是對其“工具理性”的重要批判之一。，但理性規(guī)劃卻包含了一個正在進行的、連續(xù)不斷的過程[1]，而這個過程正是城市規(guī)劃在實踐領域應呈現(xiàn)的狀態(tài)，即由規(guī)劃、行動、反饋形成的循環(huán)漸進狀態(tài)。這之后，圍繞理性過程理論展開的批判進一步推動了“實施理論”“行動規(guī)劃”“溝通行動”等理念、理論的發(fā)展，規(guī)劃的實施和行動問題被給予極高的關注。盡管并未涉及對“動態(tài)”的直接闡述，但西方早期城市規(guī)劃理論的思想脈絡著實提供了一個動態(tài)內(nèi)涵的解釋框架。

2. 規(guī)劃方案存在“更優(yōu)”的可能性

趙燕菁通過新制度經(jīng)濟學視角為城市規(guī)劃建構了兩個理論模型[2]，借此可以進一步從理論角度闡釋規(guī)劃的動態(tài)性。以“科斯定理”為基礎，這兩個模型分別建立在一個交易成本*在新制度經(jīng)濟學的研究范疇中，正統(tǒng)經(jīng)濟學的“交易”概念被一般化了，不僅僅是指買賣的交易，它涵蓋了人與人之間的所有經(jīng)濟活動，它是“制度”的基本單位，“制度”的實際運轉(zhuǎn)便是由無數(shù)次的“交易”所構成。交易費用是新制度經(jīng)濟學的核心范疇之一，它證明了在不完美的現(xiàn)實社會中交易成本為零的局限性，而且揭示了促進經(jīng)濟活動(交易)的關鍵——交易費用越低，交易越容易進行。為零的理想世界和一個存在交易成本的真實世界中。對于前者，存在著一個能夠“創(chuàng)造出社會最大凈剩余”和“最合理”的方案；在后者中，考慮交易成本后，依然可以有社會剩余便是“合理”的方案。這個理論視角傳遞了兩個重要信息。第一，在“理想世界”里，規(guī)劃師唯一需要關注的便是“空間設計”方案的合理性，因為不論如何實施這個方案，都能創(chuàng)造出社會效益的最大化；而在“真實世界”中，方案的不同實施途徑存在著不同的交易成本，所以規(guī)劃師還需要關注能夠?qū)崿F(xiàn)“空間設計”方案的社會效益最大化的“制度設計”的路徑。第二，不同的方案會導致不同的權利界定和資源配置，產(chǎn)生不同的社會效益，不同的制度安排也會導致方案的不同實施效果，所以在現(xiàn)實世界中，無法存在“最好”或“最合理”的空間方案和制度設計，而總有“更好”或“更合理”的可能性。所以，城市規(guī)劃是無法止步的，其“動態(tài)性”植根于對“更合理”的“空間設計”與“制度設計”的不斷探索。

3. 規(guī)劃需要適應難以預見的市場需求

根據(jù)汪堅強等人對我國控規(guī)相關學術文獻進行的統(tǒng)計分析[3]，2000年以前關于控規(guī)的研究集中于控規(guī)的作用和編制等基本認識和技術問題，此時控規(guī)的法律效力和剛性問題是關注的焦點；而2000年以后，隨著全國各地陸續(xù)編制完成控規(guī)并付諸實踐，此間所暴露的諸多問題使控規(guī)的研究視線轉(zhuǎn)向控規(guī)調(diào)整和制度建設等實施問題?？匾?guī)調(diào)整的出現(xiàn)看似是對控規(guī)原有的剛性控制模式的顛覆，而實則為控規(guī)實踐的一種反思。田莉強調(diào)“終極藍圖”式的規(guī)劃難以適應市場經(jīng)濟瞬息萬變的需求[4]；邱躍指出規(guī)劃本身的局限性(科學性和合理性的不足)必然會引發(fā)規(guī)劃調(diào)整的訴求[5]。由規(guī)劃編制科學性和市場可預見性的局限所引發(fā)的反思，不僅是對控規(guī)認識的一種提升，也進一步改變了控規(guī)實踐的管理方法和思路。在新的時期里，控規(guī)的彈性、適應性、動態(tài)性、實施的有效性等已成為其實踐和研究領域主要的價值取向，同時，旨在整合控規(guī)評估、控規(guī)調(diào)整等彈性實施手段的“動態(tài)維護制度”也應運而生。

二、基于動態(tài)性的規(guī)劃實施特征分析

1. 彈性的規(guī)劃管理方式

動態(tài)性所描述的是規(guī)劃在實施過程中應該呈現(xiàn)的一種狀態(tài)，一種能夠適應現(xiàn)實需求和不斷自我提升的狀態(tài)，并非規(guī)劃編制的目的和規(guī)劃實施的方法本身。所以，動態(tài)理念需要落實在具體手段上，確切地說，是某種彈性的規(guī)劃管理方式，其直接作用便是彌補規(guī)劃編制科學性與市場可預見性的局限，為規(guī)劃賦予一定的適應能力和優(yōu)化能力。

從我國的實踐情況來看，在控規(guī)被付諸實施后，隨即產(chǎn)生的控規(guī)調(diào)整工作是彈性管理手段的最初探索。由于控規(guī)調(diào)整的制度建設尚存在不足之處，一些消極影響和現(xiàn)實難題始終未得到有效解決，其發(fā)展一直飽受爭議，但不得不承認，這項“不可避免”的規(guī)劃工作正是動態(tài)規(guī)劃不可缺少的環(huán)節(jié)之一，為規(guī)劃及其實施效果帶來一種“更好”的可能性。隨著全國各地大量開展控規(guī)調(diào)整工作，控規(guī)“動態(tài)維護制度”這一概念的產(chǎn)生源于但不限于控規(guī)調(diào)整，它既是對控規(guī)調(diào)整認識的一種提升，也是對控規(guī)調(diào)整工作的擴展和完善。從官方釋義來看，“評估”和“維護”是實施“動態(tài)”的兩個核心環(huán)節(jié)，兩者的必要性和關聯(lián)性在邏輯上是堅不可摧的——評估是維護的前提，維護是評估的落實，兩者相輔相成方能以循環(huán)、漸進的方式推動控規(guī)的改革與創(chuàng)新。目前盡管控規(guī)動態(tài)維護的實踐工作并未能在控規(guī)調(diào)整工作的基礎上取得重大突破，但以往“被動式”的調(diào)整勢必逐漸向“主動式”的維護轉(zhuǎn)型，同時規(guī)劃評估工作在這個轉(zhuǎn)型過程中將起到關鍵性的作用。

2. 彈性管理存在的風險

盡管規(guī)劃是無法“確定的”，但無限的“不確定性”會導致規(guī)劃失去本身的作用，這始終是規(guī)劃剛性(確定性)與彈性(不確定性)之間的悖論。在制度的研究視野中，控規(guī)本身便是一種制度設計和產(chǎn)權安排，通過開發(fā)控制指標界定土地的發(fā)展權，從而減少城市土地開發(fā)進程中的不確定性，而控規(guī)調(diào)整帶來的彈性空間意味著模糊的產(chǎn)權界定，進而增加了不確定性。借助新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論視角，可以得出兩個結論：第一，產(chǎn)權界定不清是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源[6]，控規(guī)調(diào)整帶來的不確定性即模糊的產(chǎn)權界定可能產(chǎn)生廣泛的外部性，若未能得到有效控制，市場會滋生大量的負外部性產(chǎn)生。同時，低門檻的準入機制和粗放的項目管理(也是模糊的產(chǎn)權界定)會引導一些本沒必要調(diào)整的項目進出調(diào)整程序(搭便車)，繼而導致一些不必要的外部性產(chǎn)生。第二，人們?yōu)樽分甬a(chǎn)權中定義不清部分的收益而展開的爭奪和談判，會產(chǎn)生高額的“交易費用”，造成巨大的行政、技術、社會等資源的浪費。[4]

可見，彈性的管理方式具有兩面性。在制度、機制尚不健全完善的情況下，彈性手段可能產(chǎn)生廣泛的負外部性和高昂的交易成本，當這些代價遠超過彈性操作所換來的效益時，那么在很大程度上便導致了惡化的控規(guī)實施效果，換言之，不確定性既能創(chuàng)造“更好”的機會，也同樣會帶來“更壞”的可能。

（1）駕駛?cè)穗x開主駕駛下車鎖了車門，系統(tǒng)判斷車內(nèi)是否有人，通過壓力傳感器和紅外線進行雙重判斷，紅外線傳感器來監(jiān)測車內(nèi)是否有活動的人、通過安裝在坐墊中的壓力傳感器檢測車內(nèi)是否有靜態(tài)減少人在靜止情況的誤判。其次，檢測車內(nèi)溫度的高低是否顯示在顯示屏上（以車內(nèi)適宜溫度進行判斷），如果偏高超出過多，系統(tǒng)進行外部電路啟動進行降溫；

三、規(guī)劃的彈性實施機制探索

1. 當前實施機制的不足

目前，我國各地控規(guī)實施的動態(tài)機制仍以控規(guī)調(diào)整為主要形式，盡管經(jīng)過十余年的探索，控規(guī)調(diào)整在制度化道路上已取得相當?shù)倪M步，但其管理工作并未發(fā)生實質(zhì)性的變化，仍主要以“被動”的方式去接受市場反饋的信息和需求，換言之，推動控規(guī)發(fā)生調(diào)整的真正力量仍主要是開發(fā)、建設單位的利益訴求等市場因素，而控規(guī)調(diào)整對于規(guī)劃管理部門而言，更多是一種“應對多方面壓力的管理手段”[7]。2007年，北京市率先創(chuàng)造了控規(guī)的“動態(tài)維護”機制[5]，但從其制度設計和實踐情況來看，動態(tài)維護工作與原有的控規(guī)調(diào)整工作并未發(fā)生實質(zhì)性的變化，不論是在認識上還是方法上，都暴露出很大的局限性。從某種意義上講目前的動態(tài)維護僅僅是為調(diào)整工作披件“外衣”、換個稱謂而已，因為從動態(tài)維護的內(nèi)涵來看，維護不應僅僅是“被動地接受”信息而去調(diào)整，還應具有“主動的發(fā)現(xiàn)”問題并及時糾正的能力。

同時，從邏輯上判斷，對控規(guī)進行調(diào)整的前提是控規(guī)出現(xiàn)了問題，難以適應現(xiàn)實發(fā)展需要，如何得出這個結論需要客觀地評估。盡管控規(guī)調(diào)整工作程序中有一個重要的環(huán)節(jié)是“技術論證”，但兩者不等同，“論證”常常著眼于現(xiàn)有問題本身，缺少關聯(lián)性和延展性，而“評估”的內(nèi)涵更為廣泛，既要分析已有問題，還要主動發(fā)現(xiàn)未知問題，而且在認識和方法上更具有整體性和前瞻性；而且在現(xiàn)實中，控規(guī)調(diào)整的技術論證對于設計單位而言更多是一種職業(yè)活動形式[7]，論證大都服務于建設單位的利益訴求。論證立場的局限和評估機制的缺失，不僅會導致控規(guī)調(diào)整工作的盲目性，而且后者從根本上否定了“被動調(diào)整”向“主動維護”轉(zhuǎn)型的可能性。雖然2011年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》中指出控規(guī)的動態(tài)維護由“評估”和“維護”兩部分工作構成，但目前來看，不論是在控規(guī)的實踐還是研究領域，規(guī)劃評估始終沒有與控規(guī)調(diào)整(維護)發(fā)生實質(zhì)性的聯(lián)系*由于控規(guī)的評估尚處在摸索階段，其管理工作并未制度化，便無法真正納入到控規(guī)實施中，更不用說與控規(guī)調(diào)整的整合了。。

在這樣的情形下，控規(guī)調(diào)整的合理性尚未能得到保障，其產(chǎn)生的作用尚且在很大程度上可能是消極的、錯誤的，更何談建立主動的、系統(tǒng)的、科學的動態(tài)維護機制？但這并不意味著控規(guī)調(diào)整是無意義的，也不代表控規(guī)調(diào)整只是一種應被取締的暫時規(guī)劃形式。確切地說，控規(guī)調(diào)整是發(fā)展動態(tài)維護機制的實踐基礎，因為在我國控規(guī)十余年的實踐道路上，控規(guī)調(diào)整貫穿始終，是控規(guī)實施的主要彈性手段和動態(tài)機制，盡管尚有許多不足之處，但其內(nèi)容、形式和方法在對現(xiàn)實環(huán)境的適應和契合上較為成熟，其發(fā)展所積累的經(jīng)驗與成果更是探索動態(tài)維護機制所必不可少的。只是對于動態(tài)維護而言，僅僅以當前控規(guī)調(diào)整工作為主要內(nèi)容，是遠遠不夠的。

這樣看來，在動態(tài)理念下探索控規(guī)的實施機制，關鍵的問題是解決控規(guī)調(diào)整的職能轉(zhuǎn)變，而這離不開評估機制的建立和關聯(lián)，否則彈性操作永遠處在被動的局面；與此同時，必須引起重視的是，在探索動態(tài)維護機制的道路上，控規(guī)調(diào)整自身帶來的消極影響必須通過更為有效的制度化途徑得以削弱或根治，否則彈性操作的作用已然是錯誤的。所以，沿著上述線索，下面將從“前提”和“關鍵”兩個方面深入探討控規(guī)的動態(tài)實施機制。

2. 彈性實施的前提：規(guī)劃調(diào)整的風險防范

如前文的理論分析，彈性操作是具有風險的，更多的不確定性可能導致控規(guī)實施效果的惡化。李浩等人強調(diào)要警惕控規(guī)的“局部調(diào)整向整體調(diào)整的蛻變”、謹防局部調(diào)整以“化整為零”的方式肢解城市發(fā)展的整體性；[8]李浩還指出目前控規(guī)調(diào)整所帶來的消極影響還包括公共利益的侵害、不正當競爭所帶來的惡劣社會影響以及對控制編制科學性的質(zhì)疑，等等。[9]

如此的擔憂并非空穴來風，僅憑一些城市每年受理的控規(guī)調(diào)整項目數(shù)量之大、通過率之高以及指標調(diào)整所能夠帶來的潛在經(jīng)濟收益，便可探知。這些潛在的消極影響是彈性操作(模糊的產(chǎn)權界定)背后引發(fā)的廣泛的外部性問題，也是控規(guī)調(diào)整工作不容忽視的成本效益問題*這里的成本效益概念并非簡單的經(jīng)濟性內(nèi)容，而是更廣泛的社會性內(nèi)涵，而且從規(guī)劃干預城市開發(fā)的公共價值視角來看，我們所關注的成本效益應該更多是控規(guī)調(diào)整在公共領域中所產(chǎn)生的影響，而不僅僅是建設單位的利益或行政部門的績效。，換言之，倘若控規(guī)調(diào)整所創(chuàng)造的價值不能遠超過其產(chǎn)生的消極影響，加上調(diào)整所耗費的大量行政資源和時間成本，那么調(diào)整不僅是毫無意義的，甚至顛覆了控規(guī)原本的作用。所以，以現(xiàn)有的控規(guī)調(diào)整工作為基礎去探索控規(guī)的動態(tài)維護機制，首要解決的問題便是彈性操作的風險防范，即削弱甚至根治控規(guī)調(diào)整所帶來的消極影響。

以產(chǎn)權理論為依據(jù)，控規(guī)調(diào)整的消極影響，即“外部性”“搭便車”“交易費用”等問題，都源于彈性操作所帶來的不確定性，即模糊的產(chǎn)權界定。透過這個理論視角，可清晰把握問題的解決思路，即通過有效的制度建設進一步減少控規(guī)調(diào)整所帶來的不確定性，確切地說，是可能導致惡化結果的不確定性，正如諾斯所言，“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定(但不一定是有效的)結構來減少不確定性”[10]，通過相對明晰的產(chǎn)權安排從而減少城市開發(fā)進程中由控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的高額“交易費用”，減少控規(guī)調(diào)整對城市公共領域造成的“負外部性”，或在這個過程中較大地實現(xiàn)“外部性內(nèi)在化”，正如登姆塞茨對產(chǎn)權作用的描述，“導引人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵”[11]。

具體而言，明晰的產(chǎn)權界定可表現(xiàn)為以下幾種方式：

第一，設置一定的準入門檻從而減少一些不必要的調(diào)整需求，一方面可以減輕規(guī)劃管理部門的壓力，降低一部分“交易費用”；另一方面也相應減少了由調(diào)整所產(chǎn)生的新的“外部性”的機會。

第二，通過一定的分類管理機制區(qū)別對待不同的調(diào)整項目，一方面可以有效地減少一些公共價值較低、負外部性較高的項目的“搭便車”行為；另一方面可以更好地激勵那些在公共領域可以產(chǎn)生較高價值的調(diào)整項目，從而優(yōu)化控規(guī)的實施。

第三，深化地方的技術準則，界定“哪些項目可調(diào)、哪些不可調(diào)”，“哪些指標可調(diào)、哪些不可調(diào)”，“能調(diào)多少、需要付出怎樣的代價”等問題，使規(guī)劃管理部門的行政裁量有據(jù)可循，明確的執(zhí)行依據(jù)不僅可以使規(guī)劃管理部門更為主動、從容地應對調(diào)整工作，而且可以在很大程度上提高工作效率，進一步降低“交易費用”。

3. 彈性實施的關鍵：規(guī)劃調(diào)整與評估的整合

如前文所述，以現(xiàn)有的控規(guī)調(diào)整工作為基礎去培育動態(tài)維護機制，關鍵在于引入規(guī)劃的評估機制去轉(zhuǎn)變控規(guī)調(diào)整的職能，評估既是控規(guī)調(diào)整“理性”的保障，又是規(guī)劃管理部門進行“主動”維護的前提。反過來看，評估的目的是通過評估反饋的信息，為規(guī)劃的內(nèi)容、政策設計及其運作制度提供修正和調(diào)整的建議[12]，換言之，通過評估發(fā)現(xiàn)問題之后，若不進行相應的調(diào)整和改進，那么評估是徒勞的。

所以，唯有通過制度化途徑，將規(guī)劃評估與控規(guī)調(diào)整共同納入控規(guī)的實施機制中，搭建兩者在管理上和技術上的橋梁，方能建構“系統(tǒng)”的動態(tài)維護機制。

由于評估與調(diào)整之間在邏輯上存在明確的先后關系，它們各自的類型和內(nèi)容則成為關聯(lián)兩者的重要因素。西方規(guī)劃評估理論提供了一個由“實施前評估”“監(jiān)測”“實施后評估”構成的基本框架[13]，這種按照評估階段的劃分方法覆蓋了規(guī)劃的全過程；歐陽鵬根據(jù)評估對象將評估分為規(guī)劃方案評估與規(guī)劃實施評估，后者又分為對規(guī)劃實施過程和規(guī)劃實施結果的評估[14]。這兩種分類方法看似相同，都是以規(guī)劃實施過程的三個階段(前、過程中、后)設定邊界的，然而兩者實際的涵義卻截然不同，前者探討的是在什么規(guī)劃階段進行評估，后者涉及的則是對規(guī)劃的哪個階段進行評估。

進一步思考，便可發(fā)現(xiàn)前者關注的是“何時評估”，那么與之關聯(lián)的因素“何時調(diào)整”是管理上的整合問題；而后者指向的是“評估什么”，那么與之關聯(lián)的內(nèi)容則是“調(diào)整什么”，這是技術上的整合問題。

(1)管理上的整合——何時評估、何時調(diào)整

上述的全過程評估體系包含了一條循環(huán)漸進的時間線索，即由一個方案的產(chǎn)生、實施完畢，到新的方案生成、再實施……它總是依賴一個起點和終點。這種架構適用于總體規(guī)劃的評估*總體規(guī)劃的編制、實施、修編都是根據(jù)年限有計劃地進行，其實施過程的起點、終點十分明確，與全過程的評估體系可以在很大程度上契合。，卻難以適應控規(guī)的評估，因為控規(guī)的編制和實施都是在動態(tài)中進行的，其評估的起點和終點比較模糊*第一，控規(guī)的編制是動態(tài)的，絕大多數(shù)城市(尤其是大城市)的控規(guī)都不是一次性編制完成，修編也往往無法全覆蓋和統(tǒng)一進行，控規(guī)的實施起點和終點便會有多處；第二，控規(guī)的實施是動態(tài)的，根據(jù)我國目前的情況來看，控規(guī)在實施過程中一直要面臨不同程度的調(diào)整，時間節(jié)點繁多，難以界定起終點。。而且，“控規(guī)動態(tài)維護機制中的評估”與“控規(guī)的評估”尚有區(qū)別，前者的概念比較具體，是控規(guī)實施管理工作中的一個組成部分，其重心在于指導控規(guī)調(diào)整；而后者的內(nèi)涵則比較廣泛，既可是管理性的、也可是研究性的，既可服務于控規(guī)實踐、也可致力于學科和專業(yè)發(fā)展。所以，控規(guī)動態(tài)維護機制中的評估要服務于控規(guī)調(diào)整，兩者在管理上的整合需著眼于控規(guī)調(diào)整的階段和類型，以調(diào)整的需要來安排評估的形式。

控規(guī)的局部調(diào)整需求量大、矛盾集中，所以通常而言，學術研究和實踐工作中都習慣將“控規(guī)調(diào)整”的概念指向局部調(diào)整，但若從動態(tài)維護的系統(tǒng)性來講，調(diào)整的涵義更為廣泛。李浩等人將控規(guī)調(diào)整的類型歸為三類：修編、控規(guī)整合和局部調(diào)整。[8]除此之外，根據(jù)一些城市控規(guī)調(diào)整的實踐情況來看，除了隨機性的局部地塊調(diào)整，還有一些不定期的片區(qū)調(diào)整計劃。修編、整合都是定期的、有計劃的編制調(diào)整任務，起終點十分明確，在修編、整合之前進行一次評估，既應對新方案進行“實施前評估”(也可理解為方案論證)，也應對原有控規(guī)進行“實施后評估”，兩者可合而為一。

而對于片區(qū)調(diào)整和局部調(diào)整來說，由于是不定期的，甚至是沒有計劃、完全隨機性的，無法組織有規(guī)律的前評估，只能結合項目以論證的形式對調(diào)整的必要性、可行性和影響等進行分析，但有必要對這類調(diào)整工作進行“定期的后評估”，即定期對調(diào)整后的控規(guī)實施情況進行評估、總結和反饋。同時，對隨機性的調(diào)整進行定期的后評估，在更大的周期內(nèi)來看也是對所有類型調(diào)整工作所進行的實時“監(jiān)測”。

(2)技術上的整合——評估什么、調(diào)整什么

目前的控規(guī)調(diào)整在內(nèi)容上局限于對空間方案、規(guī)劃指標等技術性因素的調(diào)整，其中的局部調(diào)整更只限于地塊本身的指標調(diào)整，而規(guī)劃評估機制的引入將在很大程度上拓展調(diào)整的概念和內(nèi)容。

一方面，在西方以“規(guī)劃實施結果”為評估對象的研究發(fā)展中，從對實施結果“一致性”的檢驗到對規(guī)劃目標實現(xiàn)程度的評價，從空間性內(nèi)容的對比到社會性問題的評價，等等，對規(guī)劃價值的拷問使評估的技術路線和價值標準發(fā)生了深刻的變化。雖然我國的控規(guī)評估尚處在摸索階段，但一些實踐和研究已經(jīng)嘗試建構實施結果(或稱效果)評估的多元價值體系。根據(jù)這種思想，調(diào)整前的論證應對調(diào)整的后果進行更為綜合和整體的預判，而調(diào)整后的評估也應對其實際影響進行綜合的評價，而不僅僅是指標的變化情況。另一方面，以“規(guī)劃實施過程”為對象的評估從根本上拓展了規(guī)劃的研究視野，不同于對結果的研究，對過程的研究涉及更為廣泛的、影響規(guī)劃實施的因素，不僅包括技術因素，還包括人的因素、制度的因素，等等。以這樣的評估思想去指導控規(guī)調(diào)整，調(diào)整的對象和內(nèi)容也會進一步得到擴展，不僅包括針對空間方案的調(diào)整，還應涉及對實施方案的調(diào)整，即控規(guī)實施的制度機制建設內(nèi)容。

四、結語

城市規(guī)劃是一個動態(tài)的過程，作為面向?qū)嵤┖椭苯痈深A城市土地開發(fā)的規(guī)劃類型，控規(guī)在其實施過程中更需要動態(tài)的思維和彈性的管理手段。但是，正因為這種彈性的存在，規(guī)劃管理的工作量與日俱增，其科學性屢遭質(zhì)疑，并且這種彈性的規(guī)劃管理方式常常“失控”，在理論方法尚不成熟、在制度機制尚不健全的情況下，可能造成廣泛的消極影響，甚至顛覆控規(guī)原本的作用。所以，在充分認識和肯定以規(guī)劃調(diào)整為代表的彈性實施機制的積極意義后，應著力規(guī)避彈性實施所帶來的風險和失控局面。一方面，應通過規(guī)劃調(diào)整自身制度建設的完善，有效地控制彈性實施的風險，并保證彈性管理的理性和科學性；另一方面，通過規(guī)劃評估這一關鍵機制的引入，及時發(fā)現(xiàn)和修正彈性實施過程中存在的問題，提高規(guī)劃管理部門的主動性，令規(guī)劃實施進入良性循環(huán)的動態(tài)過程。

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〔責任編輯：劉 陽〕

2016-09-14

衣霄翔(1983-)，男，遼寧東溝人，講師，博士，從事城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理研究。

F107

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1000-8284(2016)11-0138-06