于建嶸

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問題研究中心，北京 100732)

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政治學(xué)研究

革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境

于建嶸

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問題研究中心，北京 100732)

信訪作為誕生于革命時(shí)代的以服務(wù)于革命需要為基本功能導(dǎo)向的制度安排，其基礎(chǔ)是與革命動(dòng)員及運(yùn)動(dòng)式治理相契合的革命倫理。這種以人民民主理論、群眾路線和人民內(nèi)部矛盾理論為具體內(nèi)容的革命倫理，在戰(zhàn)爭(zhēng)年代特殊的歷史環(huán)境下，對(duì)于新生政權(quán)的建立和鞏固具有意義。但是，隨著革命政權(quán)的穩(wěn)定，特別是隨著革命政權(quán)向現(xiàn)代化國(guó)家政權(quán)的轉(zhuǎn)型，這種革命倫理表現(xiàn)出了一定的不適應(yīng)性，其理論邏輯的特點(diǎn)又制約著信訪制度向現(xiàn)代治理方式的轉(zhuǎn)型。

革命倫理；人民民主；內(nèi)部矛盾；群眾路線；依法治國(guó)

許多研究表明，信訪制度的建立及演變路徑在很大程度上受到執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)的影響[1]83。與特殊的歷史環(huán)境及共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)相適應(yīng)，作為信訪制度基礎(chǔ)理論的革命倫理主要包括三個(gè)方面，即人民民主理論、人民內(nèi)部矛盾理論和群眾路線。具體地說(shuō)，人民民主理論是信訪制度的理論基礎(chǔ)，人民內(nèi)部矛盾理論是信訪制度的邏輯前提，群眾路線思想是信訪制度的運(yùn)行方式。

然而，以人民民主、群眾路線和人民內(nèi)部矛盾理論為具體內(nèi)容的革命倫理，本身就是革命斗爭(zhēng)動(dòng)員需要的產(chǎn)物，具有濃厚的運(yùn)動(dòng)式治理的色彩。這種革命倫理在戰(zhàn)爭(zhēng)年代特殊的歷史環(huán)境下，對(duì)于新生政權(quán)的建立和鞏固具有意義，但隨著革命政權(quán)的穩(wěn)定，特別是隨著革命政權(quán)向現(xiàn)代化國(guó)家政權(quán)的轉(zhuǎn)型，它又表現(xiàn)出了一定的不適應(yīng)性——這是當(dāng)前信訪困境的重要原因，并深刻地影響著信訪制度改革。

一、直接民主與越級(jí)信訪

人民民主理論是由中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)始人之一毛澤東創(chuàng)造的具有獨(dú)特意義的政治理論。依據(jù)這個(gè)理論，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)乃至全國(guó)人民的先鋒隊(duì)，是革命事業(yè)和政治的應(yīng)然領(lǐng)導(dǎo)者，是人民利益的代表者；人民群眾則是既具有一定的創(chuàng)造性、革命性和可改造性，又存在明顯的認(rèn)識(shí)缺陷和能力缺陷的一個(gè)龐大群體。人民的根本利益只能由職業(yè)革命家所領(lǐng)導(dǎo)的政黨來(lái)發(fā)現(xiàn)和維護(hù)。因此，在政治實(shí)踐中，共產(chǎn)黨應(yīng)該與人民群眾保持聯(lián)系，聽取民眾的想法和意見，允許并且鼓勵(lì)群眾向黨組織提出建議，共產(chǎn)黨再甄別、篩選群眾的看法而制定政策，以使黨的政策和統(tǒng)治符合人民群眾的利益和意愿。在因黨制定的政策不合適而導(dǎo)致群眾利益受損的時(shí)候，允許民眾通過信訪渠道表達(dá)意見、反映情況、監(jiān)督和批評(píng)不盡職的黨員干部，黨組織根據(jù)群眾的反饋，或懲罰犯錯(cuò)的黨員干部，或調(diào)整政策，以此維系統(tǒng)治的合法性。在理想狀態(tài)下，這樣一個(gè)不斷循環(huán)往復(fù)的過程，推動(dòng)著社會(huì)向前發(fā)展。

也就是說(shuō)，人民民主理論追求徹底、直接和實(shí)質(zhì)性的民主，故與古典共和制具有一定的“神似”，而與現(xiàn)代民主制之間則呈現(xiàn)一種本質(zhì)性的張力。曹沛霖教授等認(rèn)為，人民民主與古典共和都屬于道德集權(quán)民主制。[2]這種集權(quán)民主制認(rèn)為，集權(quán)與民主要實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，須經(jīng)過“道德”因素的不斷注入。這里所說(shuō)的“道德”意味著某種自我犧牲，意味著對(duì)集體和他人利益的堅(jiān)定維護(hù)，意味著對(duì)民眾生計(jì)的強(qiáng)烈關(guān)懷，這與共產(chǎn)主義的美德高度相似。這個(gè)道德來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨，即全心全意為人民服務(wù)和獻(xiàn)身精神。所以，人民民主理論在理論邏輯上高度依賴于黨員和群眾的共產(chǎn)主義美德，而且也是建立在對(duì)黨員的道德先進(jìn)性和勞苦大眾由階級(jí)地位決定的先進(jìn)性的信賴這個(gè)基礎(chǔ)之上的——正因如此，其理論邏輯中沒有提出一種防范人性“幽暗意識(shí)”的制度設(shè)置，天生缺乏對(duì)建立在人性自私基礎(chǔ)上的硬性制度約束的重視。也就是說(shuō)，人民民主理論號(hào)召民眾直接參與國(guó)家和社會(huì)的管理，提倡政府與民眾之間的直接互動(dòng)，并將其看作社會(huì)主義國(guó)家“人民當(dāng)家做主意識(shí)高漲”的體現(xiàn)。因此，公民對(duì)政府的直接監(jiān)督和制約，公民與政府的直接互動(dòng)，是人民民主理論的內(nèi)在邏輯的必然要求。在這樣一種民主理念指導(dǎo)下建立的信訪制度，必然“與其他職能部門的活動(dòng)方式具有不同的宗旨，著眼點(diǎn)在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想”[3]。

然而，人民民主理論與理性官僚制之間存在一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系體現(xiàn)在人民民主理論對(duì)層級(jí)分明的現(xiàn)代科層制的抵觸。列寧主義的國(guó)家觀認(rèn)為，理性化的官僚制是對(duì)民主權(quán)利的壓迫，官僚隊(duì)伍是凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的。因此，列寧主義的國(guó)家觀都強(qiáng)調(diào)建立“議行合一”的政治體制，以克服技術(shù)官僚集權(quán)的弊端。在人民民主理論的視野中，科層制運(yùn)作的程序規(guī)范、受案范圍、按部就班等工作方式都是官僚主義的體現(xiàn)。這種充滿革命浪漫主義色彩的民主理念無(wú)疑掩蓋了一項(xiàng)政治制度對(duì)于受案范圍、程序時(shí)效、群己權(quán)界等原則的正當(dāng)需求，而這些制度原則對(duì)于建立一個(gè)穩(wěn)定的政治秩序幾乎是不可或缺的。因此，信訪制度建立后不久，革命倫理浪漫主義對(duì)政治和社會(huì)秩序的沖擊就開始表現(xiàn)出來(lái)，其中最突出的表現(xiàn)就是進(jìn)京上訪。

早在共和國(guó)初期，進(jìn)京上訪的壓力就開始顯現(xiàn)，出現(xiàn)了集體上訪、重復(fù)上訪、“駐京”上訪老戶、貧困上訪者在北京的衣食住行基本生存等一系列問題?！斑@次高潮的特點(diǎn)是：來(lái)信來(lái)訪大量增加，集體上訪鬧事的多，國(guó)務(wù)院秘書廳1956年處理信訪50 000多件，1957年1至7月，就達(dá)到83 000多件(次)”[4]10，其中，最明顯的就是集體上訪問題?！皳?jù)國(guó)務(wù)院秘書廳、全國(guó)總工會(huì)和中南海新華門3個(gè)單位統(tǒng)計(jì)，1956年10月至1957年4月，10人以上的集體來(lái)訪達(dá)70余起，其中有9起是50人以上，最多一起200多人?！盵5]80集體上訪和聯(lián)名信在1953年以后有較快增長(zhǎng)，集體上訪數(shù)量在1953年至1957年上半年增長(zhǎng)迅速。[5]80-81重復(fù)來(lái)信來(lái)訪和越級(jí)寫信也增多，在信訪總量中占有相當(dāng)大的比例?！爸貜?fù)來(lái)信來(lái)訪和越級(jí)寫信增多。國(guó)務(wù)院秘書廳1957年1～5月，受理重復(fù)來(lái)信來(lái)訪占信訪總數(shù)的24.2%，有的重復(fù)來(lái)訪多達(dá)幾十次?！盵5]81在從1956年到1957年上半年的信訪高潮期間，一個(gè)突出的特點(diǎn)是來(lái)訪數(shù)量的增加大于來(lái)信數(shù)量的增加，尤其是集體上訪迅速增加，這種情況顯然超出了國(guó)家允許的范圍，直接對(duì)“大好形勢(shì)”下的社會(huì)安定構(gòu)成了巨大的威脅和沖擊。[6]47

在這種信訪形勢(shì)下，中央召開了第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議，要求“把領(lǐng)導(dǎo)抓信訪工作落到實(shí)處”，“明確規(guī)定了中央部委和省級(jí)機(jī)關(guān)必須要有一位部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、省委書記來(lái)領(lǐng)導(dǎo)信訪工作，尤其是地方的省長(zhǎng)、書記一定要抓信訪，直接管信訪機(jī)構(gòu)或信訪干部，并閱批重要信件，定期接待來(lái)訪群眾”[5]101。自此以后，主要領(lǐng)導(dǎo)人接訪的制度就固定下來(lái)。此次會(huì)議上，時(shí)任中共中央辦公廳主任的楊尚昆將當(dāng)時(shí)信訪工作中暴露出的問題歸結(jié)為信訪系統(tǒng)人員的官僚主義所造成。這種認(rèn)識(shí)指導(dǎo)著中共高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)信訪弊端糾正的制度選擇，即采取批判官僚主義、要求主要領(lǐng)導(dǎo)人接訪這樣的對(duì)策，而不是選擇規(guī)范信訪制度、按照科層制規(guī)范化的要求完善其程序的理性做法。

在第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議的基礎(chǔ)上，1957年由周恩來(lái)簽署了信訪工作歷史上的第二部重要法令，明確提出了“歸口辦理”和“專人負(fù)責(zé)”的原則，“轉(zhuǎn)信交辦”的做法開始普遍確立。這些都是中央政權(quán)面對(duì)信訪壓力增大的形勢(shì)及其凸顯的問題而采取的應(yīng)對(duì)措施。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)信訪制度負(fù)面效應(yīng)的顯現(xiàn)，其對(duì)正常政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，以及對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的干擾，都要求按照建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的原則，取消信訪這樣一種革命年代的社會(huì)治理方式，或者至少按照政權(quán)規(guī)范化、法制化的方向去改造信訪制度。但是由于信訪本身?yè)碛幸庾R(shí)形態(tài)上的崇高地位，取消信訪制度似乎是違背人民民主原則的做法，是黨脫離群眾、不再傾聽群眾意見關(guān)心民間疾苦的表現(xiàn)，所以盡管信訪制度的運(yùn)作在實(shí)踐中不斷給執(zhí)政者帶來(lái)麻煩與困擾，但是執(zhí)政者只能采取修補(bǔ)制度而不是突破體制的改革措施。

在經(jīng)過三年經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難時(shí)期信訪量的短暫回落之后，自1961年開始，信訪數(shù)量又開始迅速回升，中央和地方的信訪接待量都迅猛增加。“以國(guó)務(wù)院秘書廳為例：1961年接待來(lái)訪14 600多人次，1962年為27 900人次，而1963年僅前五個(gè)月的來(lái)訪量就達(dá)到15 500多人次；在國(guó)務(wù)院秘書廳的來(lái)信中，重復(fù)來(lái)信的比例在1962年占到總數(shù)的12.1%，1963年上升到17.5%，重復(fù)來(lái)訪的比例在1962年占到20.1%，1963年則上升到31.2%”[5]164-165。面對(duì)上訪數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院只能采取加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策，同時(shí)再次重申信訪工作的重要性?！?961年10月，國(guó)務(wù)院秘書廳下發(fā)《關(guān)于迅速清理群眾來(lái)信來(lái)訪未結(jié)案件的通知》，要求各有關(guān)單位在1961年底前處理未結(jié)案件。”[6]58但是中央的命令并沒有能夠得到有效的貫徹落實(shí)，廣袤土地上數(shù)不清的各級(jí)政府機(jī)關(guān)尤其是“天高皇帝遠(yuǎn)”的基層政府信訪機(jī)關(guān)的敷衍塞責(zé)依舊存在?！?962年4月，針對(duì)有些地方回應(yīng)緩慢和辦事不盡心，國(guó)務(wù)院秘書廳再次向有關(guān)政府機(jī)關(guān)發(fā)出通知，要求加大對(duì)積累案件的處理力度，及時(shí)上報(bào)處理結(jié)果……繼秘書廳的兩個(gè)《通知》下發(fā)之后，國(guó)務(wù)院又發(fā)出通知，要各地區(qū)各部門繼續(xù)清理積案，處理好新案，同時(shí)又召開了一系列有關(guān)清理積案的座談會(huì)，并派人到一些省、市、縣做了重點(diǎn)調(diào)查”[6]58。

1963年9月20日，劉少奇、周恩來(lái)共同簽發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》，該文件由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)名下達(dá)，是建國(guó)以來(lái)針對(duì)信訪問題的規(guī)格最高的文件。通知要求“中央及高級(jí)黨政機(jī)關(guān)要有一位領(lǐng)導(dǎo)主管信訪工作；信訪問題在中央以及省級(jí)部門一般采取歸口處理的原則予以辦理；省地兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)信訪問題應(yīng)力求多辦，少往下轉(zhuǎn)；中央及地方各級(jí)組織應(yīng)對(duì)信訪工作進(jìn)行檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)措施”[6]58。然而，事實(shí)上，信訪系統(tǒng)解決社會(huì)矛盾、為民眾切實(shí)解決問題的邊際效率不斷遞減。但是，中央將許多信訪案件沒有獲得及時(shí)解決的原因歸結(jié)為官僚主義拖延推諉的弊病。在這樣集中大力的整治之下，信訪積壓案件的問題得到了緩解，各地長(zhǎng)期未決的信訪積壓案件大部分得到了有效處理。但是這種集中式專項(xiàng)整治的辦法并不具有持久性，只能暫時(shí)緩解信訪的系統(tǒng)擁堵問題，卻無(wú)法從根本上解決重復(fù)上訪、鬧訪和信訪案件久拖不決的問題。

進(jìn)京上訪的人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)給人民政權(quán)的形象帶來(lái)負(fù)面的影響，而且威脅到首都北京的治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策辦法管制上訪者的行為，增加進(jìn)京上訪的成本，以減少對(duì)老百姓赴京的激勵(lì)。中央最初是在北京德勝門外成立農(nóng)民服務(wù)所，為上訪者提供食宿，后來(lái)在盧溝橋附近建立了永定砂石廠，讓有勞動(dòng)能力的訪民參加勞動(dòng)自掙返鄉(xiāng)路費(fèi)，明顯是一種帶有保安處分性質(zhì)的策略。與此同時(shí)，大量心懷怨憤的訪民流動(dòng)于北京各處的中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間，成為政治穩(wěn)定的巨大隱患，這促使中央采取措施使四散游蕩的訪民得到集中管制并且盡量遠(yuǎn)離最高國(guó)家機(jī)關(guān)所在地。1965年以后，對(duì)上訪者采取人身強(qiáng)制措施的做法一直延續(xù)至今。文革期間政治和社會(huì)秩序一片混亂，許多國(guó)家機(jī)關(guān)陷于癱瘓無(wú)法正常辦公，信訪也不例外。但即便在這一特殊時(shí)期，訪民由北京市公安機(jī)關(guān)進(jìn)行收容管制的現(xiàn)象依舊存在。文革結(jié)束之后，信訪制度逐漸恢復(fù)，國(guó)家采取措施對(duì)信訪制度進(jìn)行適應(yīng)時(shí)代要求的重建與調(diào)整。除了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員配置、疏通信訪渠道和落實(shí)訪民的民主權(quán)利之外，也加大了對(duì)上訪行為的約束和規(guī)范上訪人行為的力度，其主要內(nèi)容就是勞教制度與信訪制度的掛鉤。

1980年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》，要求來(lái)訪人必須遵守國(guó)家法令、政策和信訪的規(guī)章制度。對(duì)于已經(jīng)作了接待處理而本人堅(jiān)持不走的來(lái)訪人員，以及經(jīng)說(shuō)服教育而無(wú)效的“纏訪”人員，要送交民政部門進(jìn)行收容遣送；而對(duì)于有偽造材料、沖擊機(jī)關(guān)、強(qiáng)占接待室、攔截汽車、破壞公物、串連來(lái)訪人員鬧事和毆打工作人員等行為的違法分子，則由公安機(jī)關(guān)依法處理。1982年5月，國(guó)務(wù)院正式頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。1983年底，中央信訪部門和政府部門又專門頒發(fā)了針對(duì)長(zhǎng)期滯留北京的上訪人員的文件，規(guī)定：“可以建立一個(gè)勞動(dòng)場(chǎng)所，把他們集中起來(lái)，加強(qiáng)管理，邊勞動(dòng)，邊教育，直到他們不再到處流竄為止?！盵7]

由此可見，信訪制度以鼓勵(lì)民眾發(fā)揚(yáng)“大民主”的精神為起點(diǎn)，卻以用暴力強(qiáng)制訪民而規(guī)范信訪為歸宿，顯示了革命倫理的民主觀念內(nèi)在固有的缺陷。無(wú)論是因?qū)χ苯有惺姑裰鳈?quán)利的強(qiáng)調(diào)而帶來(lái)的對(duì)正常政治秩序的沖擊和對(duì)科層制規(guī)范化的抵觸，還是采取強(qiáng)制手段規(guī)制民眾行使信訪權(quán)利的無(wú)奈之舉，都昭示了革命倫理這樣一種革命年代的政治思想與建立規(guī)范穩(wěn)定政治秩序的抵牾，也揭示了信訪制度改革無(wú)法突破困局的意識(shí)形態(tài)原因。

二、群眾路線與無(wú)限責(zé)任

群眾路線在共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)中具有非常重要的地位，甚至達(dá)到事關(guān)政黨政權(quán)生死存亡的高度，被看作執(zhí)政黨具有無(wú)窮生命力的根本原因之一。而在共產(chǎn)黨的許多重要論述中，信訪工作一直被視為黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道。1998年，羅干在為《中國(guó)信訪寫真》一書作序時(shí)指出：“相信群眾，依靠群眾，密切聯(lián)系群眾，是我們黨戰(zhàn)勝任何困難，取得勝利的根本保證，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代是如此，在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中依然是這樣。作為我們黨的群眾工作的重要組成部分，作為我們黨和政府發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道的信訪工作，在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期也應(yīng)當(dāng)可以發(fā)揮更大的作用?！盵8]

以價(jià)值取向視角觀察，人民民主意味著國(guó)家政權(quán)的價(jià)值取向是全心全意為人民服務(wù)，因此必須重視人民的訴求和建議。國(guó)家政權(quán)的終極目標(biāo)是為人民服務(wù)，因此政府為群眾排憂解難是義不容辭的職責(zé)。按照共產(chǎn)黨人的革命倫理，共產(chǎn)黨是代表人民根本利益的政黨，尤其代表著遭受剝削壓迫的勞苦大眾的利益，因此，扶危濟(jì)困是共產(chǎn)黨人德性修養(yǎng)的題中之義。如果政府工作人員按照官僚制的程序規(guī)則，以職責(zé)范圍、手續(xù)規(guī)定等理由拒絕給民眾提供直接幫助，在革命倫理中就屬于官僚主義的表現(xiàn)。毛澤東針對(duì)建國(guó)初期群眾來(lái)信來(lái)訪的問題而作的“五○批示”，即“我們同意報(bào)告中所提意見，請(qǐng)你們對(duì)群眾來(lái)信認(rèn)真負(fù)責(zé)，加以處理，滿足群眾的要求。對(duì)此問題采取忽視態(tài)度的機(jī)關(guān)和個(gè)人，應(yīng)改正此種不準(zhǔn)確態(tài)度，望加檢討，并盼電覆”[9]，就十分清楚地顯示出這樣一種理論邏輯。

秉持這種革命倫理，黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人一直都有傾聽群眾聲音、關(guān)心群眾生活、為群眾排憂解難的工作傳統(tǒng)，這種工作方法后來(lái)也成為了信訪制度創(chuàng)立的源頭之一。早在延安時(shí)期，毛澤東就經(jīng)常以直接批示的方式為來(lái)信的群眾解決生活上遇到的困難問題。根據(jù)張謙喜等人對(duì)延安老干部的訪談，在延安時(shí)期，艾思奇、文運(yùn)昌、范長(zhǎng)江、金城、毛宇居、柳夷、楊令德、何干之等人給毛澤東寫信，毛澤東予以了回復(fù)。[10]1938年，延安、延川、宜川等地殘廢醫(yī)院的傷病員想到延安集體上訪反映醫(yī)療條件和服務(wù)質(zhì)量差等問題并要求回南方老家，何長(zhǎng)工勸阻這些傷病員不要去延安。毛澤東知道后，要何長(zhǎng)工轉(zhuǎn)告歡迎傷病員去延安，并且愿意把自己的窯洞騰出來(lái)給傷病員住。他還親自召開專門會(huì)議研究此事，并邀請(qǐng)傷病員代表到延安直接反映情況。后來(lái)，毛澤東、周恩來(lái)等領(lǐng)導(dǎo)酌情處理了此事。[5]21-22

建國(guó)之后，由于共產(chǎn)黨人強(qiáng)大的輿論宣傳及以“三大紀(jì)律，八項(xiàng)注意”為基本內(nèi)容的嚴(yán)明軍紀(jì)，以及前頭國(guó)民黨政權(quán)之腐敗無(wú)能的反襯，充分顯示了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)的英明。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的威望在建國(guó)初期達(dá)到了頂峰。人民感到精神的振奮和鼓舞，壓抑多年的政治參與熱情被極大地激發(fā)，紛紛寫信向新政權(quán)提出各種意見、建議和訴求?！八麄兗娂妼懶藕蛠?lái)訪，向黨和各級(jí)政府傾訴積壓內(nèi)心多年的愿望，提出各種各樣的要求，對(duì)階級(jí)敵人和不法分子進(jìn)行大膽的揭發(fā)和控告，對(duì)某些機(jī)關(guān)工作人員的失職行為提出批評(píng)，對(duì)國(guó)家建設(shè)事業(yè)提出寶貴的意見和建議，等等”[11]。

在革命根據(jù)地時(shí)代，共產(chǎn)黨人所處的是一種雞犬之聲相聞的鄉(xiāng)村空間和熟人社會(huì)，在這種環(huán)境中，老百姓與共產(chǎn)黨人近在咫尺。在革命倫理的指導(dǎo)下，黨的領(lǐng)導(dǎo)人與普通群眾打成一片，形成了魚水情深的關(guān)系。但是建國(guó)之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)人與普通民眾之間在革命年代所形成的具體的、水乳交融的聯(lián)系逐漸被民族國(guó)家的一種抽象的遠(yuǎn)距離的聯(lián)系所取代。國(guó)家的抽象和宏大使得黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，為了避免執(zhí)政黨脫離群眾的危險(xiǎn)，政府與民眾之間應(yīng)該保持直接接觸，這一點(diǎn)尤為重要。通過信訪這樣一種下情上達(dá)機(jī)制，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所形成的革命共同體情誼能夠因經(jīng)常聯(lián)系而不至于淡化。同時(shí)，因國(guó)家的抽象和無(wú)形而造成的人民對(duì)黨的疏遠(yuǎn)感又能被執(zhí)政黨領(lǐng)袖的生動(dòng)形象和親民印象所代替和彌補(bǔ)。1951年，周恩來(lái)對(duì)參加國(guó)慶觀禮的老根據(jù)地代表講：“你們可以給政府寫信，給我寫信，給黨中央寫信，我們一定予以答復(fù)。這樣做，也會(huì)使我們聲息相通，更加了解。”[12]

在延安、西柏坡或井岡山根據(jù)地那種相對(duì)狹小的熟人社會(huì)環(huán)境里，黨的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心群眾生活，扶危濟(jì)困，有助于樹立革命黨的光輝形象，也符合根據(jù)地革命浪漫主義的政治文化需要。但中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后，管理一個(gè)超大型國(guó)家，建立穩(wěn)定的政治秩序，都要求共產(chǎn)黨人擺脫革命浪漫主義精神而以理性法治的思維去管理一個(gè)國(guó)家。國(guó)家與社會(huì)之間應(yīng)有適當(dāng)?shù)倪吔?，這是政治學(xué)的常識(shí)，也是為世界各國(guó)興衰成敗的歷史經(jīng)驗(yàn)所證明了的事實(shí)。如果說(shuō)建國(guó)初期由于社會(huì)一片混亂，剛進(jìn)城的革命黨接管一切確實(shí)很有必要，但在社會(huì)秩序基本穩(wěn)定、正常經(jīng)濟(jì)秩序逐漸恢復(fù)之后，政府還直接處理群眾之間的經(jīng)濟(jì)糾紛或者生活問題，就違背了有限政府的原則。事實(shí)上，政府插手經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)甚至私人事務(wù)的傾向在國(guó)家機(jī)關(guān)體系基本建立起來(lái)之后是不斷加強(qiáng)的，這呈現(xiàn)出全能主義政治的危險(xiǎn)傾向。

除了像“文革”那種特殊的政治運(yùn)動(dòng)時(shí)期，在幾十年的信訪史上，群眾來(lái)信來(lái)訪要求解決生活困難始終是信訪的主題之一。軍人尋求救濟(jì)幫助、城市居民要求就業(yè)、農(nóng)村困難戶要救濟(jì)，子女上學(xué)、老人就醫(yī)、婚喪嫁娶，幾乎無(wú)所不包。撇開國(guó)家與社會(huì)的邊界這樣抽象的理論不談，僅就實(shí)踐層面講，政府事無(wú)巨細(xì)一切包管，會(huì)大量分散其用于正常社會(huì)治理的精力，導(dǎo)致行政資源分散化。這樣帶來(lái)的結(jié)果無(wú)非兩個(gè)：一是在國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管的領(lǐng)域，國(guó)家的基礎(chǔ)權(quán)力十分微弱，即我們通常所說(shuō)的“該管的沒管好”；二是大量紛繁復(fù)雜的百姓訴求導(dǎo)致政府不堪重負(fù)，信訪系統(tǒng)的擁堵就是非常明顯的例子。

革命倫理對(duì)全心全意為人民服務(wù)的號(hào)召，對(duì)黨和政府要關(guān)心民眾疾苦、干部要越過科層制的阻隔而與民眾直接互動(dòng)的要求，內(nèi)在精神頗類似于“父母官”的精神意識(shí)?！案改腹佟睂?shí)際上是建立在“愛民如子”基礎(chǔ)上的，也就是說(shuō)，這種“為老百姓做主”的政治心理的另一面是普通民眾獨(dú)立政治人格的缺失，或者說(shuō)對(duì)公民獨(dú)立政治人格的不尊重?！盀槊褡鲋鳌薄坝欣щy找黨和政府”的革命話語(yǔ)和政治氛圍培養(yǎng)的絕不是具有現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)的公民，而更容易滋生民眾對(duì)政府的依賴性政治心理。這種“子民”對(duì)“父母官”的仰賴式政治心理，在建國(guó)后的文獻(xiàn)記載中可謂隨處可見，如1951年寧波地委的一份總結(jié)中所提到的：“鄞縣邱隘區(qū)下應(yīng)鄉(xiāng)汪仲元來(lái)信要求糾正階級(jí)成分，處理后，我們?nèi)バ耪髑笏囊庖?，他?lái)信說(shuō)：‘承蒙你們這樣關(guān)心，民感激萬(wàn)分，憶及反動(dòng)派在時(shí)，只知自己撈錢，搜刮人民血汗，不管百姓死活，在共產(chǎn)黨人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下，非但干部大公無(wú)私，且愛民如子，每個(gè)人受到政府的關(guān)懷，民決心全力以赴搞好生產(chǎn)，完成今年的豐收任務(wù)，來(lái)報(bào)答毛主席和你們的革命精神?！盵6]56

事實(shí)上，對(duì)各個(gè)時(shí)期信訪種類的分析也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。新中國(guó)信訪的第一階段是大眾動(dòng)員型信訪，從1951年當(dāng)時(shí)的政務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》開始，到1978年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開。人民信訪工作經(jīng)歷了發(fā)展、活躍、受挫的過程，這一過程中的信訪工作受到政治運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制。每當(dāng)政治運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)或結(jié)束，各類來(lái)訪來(lái)信就會(huì)大量增加，主要內(nèi)容是反映和揭發(fā)他人的問題。在運(yùn)動(dòng)后期，以及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后的一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問題或要求平反、落實(shí)政策的信訪訴求開始增多。第二階段是撥亂反正型信訪，起始于1978年第二次全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開，到1982年第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開結(jié)束。由于林彪、“四人幫”的長(zhǎng)期干擾和破壞，全國(guó)積案如山，亟待解決的問題特別多。來(lái)信來(lái)訪的主要內(nèi)容涉及解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯(cuò)案。信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置。這一時(shí)期是信訪工作的修復(fù)階段，信訪人數(shù)暴增，要解決的問題堆積如山，這是以前從未有過的。這一時(shí)期的信訪工作維護(hù)了上訪群眾的正當(dāng)利益，鞏固、發(fā)展了安定團(tuán)結(jié)的政治形勢(shì)。第三階段是安定團(tuán)結(jié)型信訪，始于1982年全國(guó)第三次信訪工作會(huì)議召開。從1982年國(guó)家宣布撥亂反正任務(wù)基本完成后，信訪制度的主要功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)人道救濟(jì)。這一時(shí)期也是信訪工作改革的嘗試階段，1995年《信訪條例》的頒布標(biāo)志著國(guó)家信訪工作法制化的開始。這一階段信訪工作的重點(diǎn)是做好群眾工作，為群眾排憂解難，為社會(huì)化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。[13]第四階段是維權(quán)抗?fàn)幮托旁L。有研究者將稅費(fèi)改革后的上訪類型劃分為“維權(quán)型”“治理型”“謀利型”三種。[14]當(dāng)前訪民的上訪訴求逐步由維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)化。謀利型上訪是近幾年才出現(xiàn)的一種新的上訪類型，但很快就成為基層信訪的主要類型。謀利型上訪是訪民機(jī)會(huì)主義行為方式的極端表現(xiàn)，也是信訪制度異化的典型現(xiàn)象。與維權(quán)型和治理型上訪不同，謀利型上訪者不是因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益受到侵害或基層政府沒有盡職盡責(zé)提供公共服務(wù)才突破基層政權(quán)的阻撓向上反映問題，而是意在以上訪為籌碼迫使基層政府滿足其利益訴求。[1]88

總之，革命倫理所內(nèi)含的革命理想主義和“父母官”的政治心理容易滋生民眾的政治依賴心理，在短期內(nèi)有利于增強(qiáng)普通民眾對(duì)政權(quán)的政治信任，但從國(guó)家治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這種政治理念會(huì)帶來(lái)政府與社會(huì)邊界日益模糊的弊病，并會(huì)由于無(wú)法長(zhǎng)期滿足民眾的訴求而侵蝕政權(quán)的政治信任根基。

三、說(shuō)服教育與權(quán)利救濟(jì)

人民內(nèi)部矛盾理論是毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人所提出的關(guān)于處理國(guó)內(nèi)問題的重要理論和政治原則。人民內(nèi)部矛盾是兩種矛盾中的一種，它與敵我矛盾相對(duì)立，適用“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的治理方式，而非專政、強(qiáng)制的解決方式。按照人民內(nèi)部矛盾的理論，人民內(nèi)部矛盾的治理方式必須是說(shuō)服教育，以象征性權(quán)力來(lái)代替官僚制中強(qiáng)制命令-服從的方式和硬性規(guī)則。說(shuō)服教育的矛盾處理方式內(nèi)含著對(duì)意識(shí)形態(tài)軟權(quán)力和道德的依賴，在某種程度上成為法律的強(qiáng)制性治理工具的替代方式。在黨的理論體系中，信訪制度的一大功能就是處理人民內(nèi)部的矛盾。

在這種民主理念指導(dǎo)下建立的信訪制度，同樣存在著深刻的邏輯悖論。一方面，信訪制度是為了保障普通百姓權(quán)益、方便人民行使民主權(quán)利而設(shè)置的；但是，另一方面，信訪制度并沒有為民眾行使民主權(quán)利提供硬性的保障，信訪案件的處理高度依賴于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志。信訪制度建立后不久，案件久拖不決、各個(gè)機(jī)關(guān)之間推諉敷衍的弊端就開始暴露出來(lái)，“對(duì)信訪案件扣壓拖延以及對(duì)上訪人的打擊報(bào)復(fù)相當(dāng)嚴(yán)重，言路堵塞”[6]58，“在三年困難時(shí)期，安徽、甘肅有群眾給國(guó)務(wù)院寫信反映當(dāng)?shù)厝奔Z死人的問題，竟被打成反革命分子關(guān)押起來(lái)”[4]11。而中央，也只能采取三令五申催辦、派人下去調(diào)查等方式來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)信訪案件積壓的困局。

其實(shí)早在1951年，著名的“張順有事件”就暴露出了信訪制度本身無(wú)法解決擺脫官僚主義、為人民民主權(quán)利提供持續(xù)有效保障的問題。當(dāng)時(shí)，在鎮(zhèn)壓和三反運(yùn)動(dòng)期間，山西省趕車工人張順有為了檢舉反革命分子宋郁德，奔走于綏遠(yuǎn)、山西、察哈爾三省當(dāng)中的27個(gè)機(jī)關(guān)，費(fèi)時(shí)將近半年，行程一萬(wàn)五千多里，遭遇了重重阻隔，最后不得不到中共中央華北局進(jìn)行控訴，揭發(fā)了許多機(jī)關(guān)嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)。為此事件，華北局紀(jì)律檢查委員會(huì)專門在京召開會(huì)議，包括山西省政府秘書長(zhǎng)這樣高級(jí)別的官員在內(nèi)的一批政府官員被追究責(zé)任并給予處分。1952年，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)還專門為此印發(fā)了《關(guān)于接受張順有事件的教訓(xùn)，檢查接見人民和處理人民控告的通知》。在此次事件中，訪民張順有行使民主權(quán)利被相關(guān)部門漠視，而其本人卻束手無(wú)策，最終是靠驚動(dòng)中共華北局這樣高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)才使其問題得到解決。而且即便是對(duì)產(chǎn)生如此巨大影響、引起中共高層極大關(guān)注的事件，中央采取的依舊是接受教訓(xùn)、加強(qiáng)信訪工作人員思想教育這樣的應(yīng)對(duì)方式。沒有相應(yīng)的制度保障，沒有硬性的權(quán)利行使機(jī)制，無(wú)數(shù)的“張順有”會(huì)繼續(xù)涌現(xiàn)也就不足為奇了。

“張順有事件”暴露了信訪體制的悖論，也是人民民主理念內(nèi)在缺陷的典型反映。作為克服官僚主義弊端的超常規(guī)手段而創(chuàng)設(shè)的信訪制度，本身也難以擺脫官僚主義的陰影。同時(shí)，為了保障民眾行使民主權(quán)利而設(shè)置的信訪制度，逐漸異化為侵犯公民權(quán)利的溫床。[6]59“如果說(shuō)在建國(guó)初期，考慮到信訪工作有助于加強(qiáng)民眾對(duì)新政權(quán)的合法化認(rèn)同，國(guó)家對(duì)信訪采取了積極保護(hù)甚至鼓勵(lì)的話，則在50年代中期以后，國(guó)家開始對(duì)信訪制度進(jìn)行有目的的規(guī)制、約束和馴服。”[6]59

事實(shí)上，建國(guó)后，我們的政治意識(shí)形態(tài)無(wú)法容納頗具資本主義政治意味的社會(huì)利益矛盾及利益表達(dá)的政治概念，于是便創(chuàng)立了區(qū)分兩類不同性質(zhì)矛盾的學(xué)說(shuō)。人民內(nèi)部矛盾理論對(duì)中國(guó)的政治和法律制度具有深遠(yuǎn)的影響。[15]正如李宏勃所言：“作為一種政治動(dòng)員和矛盾解決方式的信訪制度，也受到人民內(nèi)部矛盾理論的深刻影響，并被整合到這一宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)中來(lái)?！盵6]119這種政治話語(yǔ)掩蓋下的社會(huì)利益表達(dá)和處理的理論，對(duì)信訪制度的程序設(shè)置、制度定位等都產(chǎn)生了重大的影響。而且，從現(xiàn)實(shí)的操作層面來(lái)看，信訪制度更多地成為了民眾解決具體糾紛的一種渠道。這些糾紛往往關(guān)系到具體的利益。由于這些利益糾紛的復(fù)雜性甚至根本性的對(duì)立，靠說(shuō)服教育往往不能使?fàn)幾h各方達(dá)成一致，信訪所具有的手段和方法及其效力也就變得非常有限。這也是現(xiàn)代社會(huì)治理中強(qiáng)化司法的意義所在。然而，由于信訪制度的存在，司法權(quán)威受到極大的消極影響，甚至可以說(shuō)司法權(quán)威被不斷地消解。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，信訪制度從其產(chǎn)生開始，就深深地受到革命倫理的影響，它因革命而產(chǎn)生，又服務(wù)于革命動(dòng)員，也對(duì)新政權(quán)建設(shè)發(fā)揮過一定的作用。但隨著國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，特別是隨著現(xiàn)代國(guó)家體制的建設(shè)，信訪這種基于革命時(shí)期和革命動(dòng)員而產(chǎn)生的社會(huì)治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)沖突，需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革。要進(jìn)行這場(chǎng)改革，必須對(duì)信訪制度的理論基礎(chǔ)進(jìn)行徹底的反思。

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〔責(zé)任編輯：余明全〕

Revolutionary Ethics and Complaint Reporting System:the Dilemma of Their Modern Conversion

Yu Jianrong

(SocialIssuesResearchCenter,RuralDevelopmentInstitute,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

Petition originated from revolutionary times, served revolutionary demands, and its institution grounded on the revolutionary ethics which corresponded with revolutionary mobilization and mobilizing governance. This kind of revolutionary ethics which took the people's democracy theory, the mass line and the people's internal contradiction theory as the concrete content had the significance to the establishment and the consolidation of the new regime under the special historical conditions in war periods. However, with the stability of political regime, especially with the revolutionary regime’s transferring to the modernized national government, the revolution ethics was less compatibility and its theoretical logic also restricted the petition institutional transformation to modern governance mode.

revolutionary ethics; people democracy; internal contradiction; mass line; governing the country by law

2016-09-14

于建嶸(1962-)，男，湖南衡陽(yáng)人，主任，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事政治社會(huì)學(xué)研究。

D632.8

A

1000-8284(2016)11-0042-07