朱獎思 關(guān)琰珠

提升政府管理水平推進(jìn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化

朱獎思 關(guān)琰珠

中共十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)，要求社會治理要堅持系統(tǒng)、依法及綜合治理，強調(diào)要“改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力”，明確了“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的目標(biāo)。從社會管理到社會治理一字之差體現(xiàn)了黨中央在新的歷史條件下對于進(jìn)一步深化社會治理體制改革，提升政府治理能力的共識和決心，體現(xiàn)了執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和黨治國理政進(jìn)入了新階段。

社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等，依法對社會事務(wù)、組織和生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的管理方式。社會管理與社會治理至少有四個不同特點：一是社會管理側(cè)重于以政府為主對社會進(jìn)行管理，主要依靠政府的權(quán)力，自上而下發(fā)號施令；社會治理則強調(diào)主體的多元性，即社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等與政府同樣都是合法平等的主體。二是表現(xiàn)形式不同，社會管理表現(xiàn)為政府是凌駕于社會之上的“全能型選手”，包攬一切社會事務(wù)并對社會進(jìn)行命令和控制；而社會治理是主體多元行依法互為平等，把有效的管理視為管理的目標(biāo)。在現(xiàn)代社會里，原先由國家和政府承擔(dān)的責(zé)任通過各種法定程序交由各種社會組織、私人部門和公民自愿團(tuán)體來承擔(dān)。三是社會管理更多地表現(xiàn)為從自身主觀意愿出發(fā)管控社會，想當(dāng)然地自上而下為民做主；而社會治理更能體現(xiàn)國民意志，更多地強調(diào)發(fā)揮多元主體的作用，更多地鼓勵參與者自主表達(dá)、協(xié)商對話，并達(dá)成共識，從而形成符合整體利益的公共政策。四是社會治理在運用權(quán)力之外，形成了市場的、法律的、文化的和習(xí)俗的等多種管理方法和技術(shù)對公共事務(wù)進(jìn)行管理和引導(dǎo)，讓企業(yè)、民間組織及公民社會更多地承擔(dān)社會治理的責(zé)任，讓市場力量在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮作用。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，要明確政府與市場、政府與社會的邊界，實施政社分開，尊重市場規(guī)律，明確社會組織權(quán)責(zé)、依法自治，擴大基層民主，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，讓人民群眾共享改革開放成果，具有十分重要的意義。

社區(qū)治理是社會治理重要表現(xiàn)形式。

現(xiàn)行社區(qū)治理模式比較

根據(jù)政府與社區(qū)結(jié)合的緊密程度不同，國外社區(qū)治理模式主要有三種類型：以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、以美國為代表的社區(qū)公民自治模式和以日本為代表的混合模式。

1.政府主導(dǎo)型模式

新加坡是典型的政府主導(dǎo)型模式，政府歷來都重視基層社區(qū)的建設(shè)和完善，并積極引導(dǎo)各種各樣的基層社區(qū)組織為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，促進(jìn)基層社區(qū)的和諧發(fā)展。政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，宏觀引導(dǎo)、資金支持和統(tǒng)籌規(guī)劃緊密結(jié)合，同時政府鼓勵非政府組織(NGO)積極參與，政府與社會實現(xiàn)良性互動，共同推動多元、和諧、文明社區(qū)的發(fā)展。

2.公民自治＋政府引導(dǎo)模式

美國是典型的公民自治模式，聯(lián)邦各州乃至各個市、鎮(zhèn)，都有其獨特的社區(qū)治理方式，但在社區(qū)發(fā)展和管理上，基本都采取了“政府機構(gòu)制定政策、第三部門提供服務(wù)、社區(qū)企業(yè)提供幫助”的運作方式。政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，具體事務(wù)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，強調(diào)了社區(qū)及社區(qū)居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發(fā)展的能力。

3.混合型管理模式

日本是典型的混合型管理模式，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費支持，政府對社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松，官方色彩與民間自治特點在社區(qū)發(fā)展的許多方面交織在一起，是雙向混合型模式，一邊是官方的“地域中心”（地域中心體制是為了更好地滿足大城市對居民管理的新需要，在1974年提出并建立的。地域中心是由區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部，行政級別為科級），另一邊是民間的“住區(qū)協(xié)議會”（社區(qū)居民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，它的功能是協(xié)調(diào)促進(jìn)、制衡地域中心的工作和工作偏誤，居民自愿加入并直接參與民主管理），相互等量，齊驅(qū)并進(jìn)，互不交叉，兩者的最終落腳點都是為民服務(wù)，共同保障本國社會的穩(wěn)定、良性發(fā)展。

以上三種模式上海、沈陽和青島分別都已經(jīng)有成功的嘗試。

社區(qū)治理存在的主要問題及其原因

1.簡政放權(quán)與現(xiàn)行管理體制存在沖突，行政資源整合難

要實現(xiàn)社會共治、共建、共享，重要的是要把辦事的權(quán)力下放到基層，讓基層有平臺、資源和手段去服務(wù)居民、解決問題。但是，往往會與一些部門法規(guī)或要求相沖突，一些基層確實需要的權(quán)力放不下來，出現(xiàn)“空放”或“虛放”，放后效率不高的現(xiàn)象；例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在建設(shè)公共服務(wù)平臺時，需要信息和資源的整合權(quán)，但是，一些信息管理的端口在部門管理，難以實現(xiàn)有效整合。

2.街道和社區(qū)的職能定位不清，基層組織減負(fù)落實不到位

盡管《憲法》和《城市居民委員會組織法》規(guī)定城市居民委員會是群眾性自治組織，但實際上，社區(qū)承擔(dān)了政府的各種職能，往往是“行政事務(wù)”擠壓了“群眾自治”。例如，雖然福建省委省政府出臺了《關(guān)于減輕基層組織負(fù)擔(dān)的十條規(guī)定》，各級領(lǐng)導(dǎo)也多次強調(diào)社區(qū)減負(fù)，并要求在考核檢查中摘下各種牌子，但實際工作并沒有減少。計生、衛(wèi)生、民生三大塊基礎(chǔ)事務(wù)，從各鎮(zhèn)街分解下發(fā)的考核指標(biāo)未實質(zhì)性減少，要求的“壓縮各類參會”及各類臺賬檔案未見減少。涉及黨建、文明創(chuàng)建，綜治、禁毒及安全生產(chǎn)等工作，仍然被要求“先準(zhǔn)備著比較保險”。同時，村居干部入戶的頻次、覆蓋面仍然不足，真正和居民面對面溝通，入戶走街串巷的時間明顯不夠，分?jǐn)側(cè)蝿?wù)多，解決社區(qū)居民切身利益的問題不多，群眾反映強烈。

3.缺乏多元主體共治，仍以自上而下的政府管理為主

目前，社區(qū)仍是政府部門的末端和延伸，體現(xiàn)的是自上而下的管理，而不是多元主體共同參與的社區(qū)治理。社區(qū)社會服務(wù)組織不健全、社會組織發(fā)育良莠不齊、參與渠道不暢，社區(qū)資源整合程度也不高，社區(qū)企事業(yè)單位掌握著豐富的資源，卻并不與社區(qū)共享。面對流動人口、下崗職工、老齡工作、社會治安及計劃生育等各種問題，在管理和服務(wù)上力不從心，存在著責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、職責(zé)任務(wù)不明確、人員老化或工作條件差等問題。

4.社會組織薄弱，政府購買服務(wù)操作程序缺少實施細(xì)則

適合社會治理需求的社會組織薄弱，社會組織數(shù)量不夠、能力偏弱或服務(wù)質(zhì)量不高，是制約社區(qū)治理多元參與的一個瓶頸問題。目前，政策上允許對社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類及群眾生活類等社會組織實行備案制，但怎樣做好備案，需要有操作規(guī)程；國外、境外社會組織在大陸特別是沿海地區(qū)怎么落地，需要研究制定相應(yīng)的法規(guī)。目前，政府購買社會力量服務(wù)在政策原則上已經(jīng)沒有障礙，但政府購買服務(wù)現(xiàn)行操作程序缺少實施細(xì)則，有些具體操作程序還需要細(xì)化、完善。

5.發(fā)揮臺灣居民作用有潛力可挖、意義重大

兩岸的和平統(tǒng)一很需要兩岸同胞在感情上、生活習(xí)慣上、文化上的相互融合。借鑒臺灣在社區(qū)治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗，通過臺灣同胞積極參加社區(qū)活動、參與社區(qū)公益活動、義工活動、參與社區(qū)治理，對于把廈門打造成為兩岸同胞融合最溫馨的家園，進(jìn)而促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)大有裨益。目前臺胞參與社區(qū)治理存在的主要問題：一是臺灣居民參與社區(qū)選舉存在法律上的障礙，會成為下一步工作的瓶頸，需要相關(guān)法律規(guī)定的支持。二是對臺工作政策性很強，需要上下聯(lián)動，部門配合與支持。如需要動員臺商協(xié)會共同參與社區(qū)開展一些交流活動等。三是臺胞參與社區(qū)活動率還不是很高，原因是臺胞工作都很忙，參加志愿活動都是義務(wù)服務(wù)，對于大多數(shù)上班族來講，難度比較大。四是社區(qū)對臺胞的基本情況還不是完全了解，只有對參加社區(qū)活動較多的臺胞了解多一些。

對策建議

針對以上社區(qū)治理存在的難點問題，建議如下：

1．整合資源，加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社區(qū)治理

落實習(xí)總書記關(guān)于 “加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社會治理”要求，從信息公開、共享入手，積極創(chuàng)建政府服務(wù)、社會協(xié)作、居民參與社區(qū)管理三大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。認(rèn)真梳理問題、整合資源、分清層次，利用互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，把辦事的權(quán)力下放到基層，讓基層真正實現(xiàn)有平臺、資源和手段去服務(wù)居民、解決問題。通過建設(shè)“智慧社區(qū)”，讓居民享有相關(guān)事務(wù)處理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)治理定量化和信息化。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳播互動、體驗、分享的優(yōu)勢，聽民意、惠民生、解民憂，凝聚社會共識。觀察民意走向，搭建起與公眾溝通互動的平臺。提高政府的影響力、公信力和吸引力。使社會治理模式真正從單向管理轉(zhuǎn)向多元互動，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，社會治理精準(zhǔn)化，公共服務(wù)高效化，實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化。

2．政社分開，實現(xiàn)街道和社區(qū)各司其職、各負(fù)其責(zé)

一是進(jìn)一步明確街道和社區(qū)的職能定位，理清社區(qū)依法應(yīng)該承擔(dān)的職能，列出社區(qū)職能正面清單；二是社區(qū)目前實際承擔(dān)的工作任務(wù)，列出社區(qū)負(fù)擔(dān)問題清單；三是通過實際承擔(dān)的工作任務(wù)與依法應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)相對比，提出社區(qū)額外承擔(dān)的職能，列出社區(qū)職能負(fù)面清單；四是剝離社區(qū)部分行政職能，對剝離后的社會管理事務(wù)，采用政府購買社區(qū)服務(wù)，通過法定程序，運用市場機制，鼓勵多元化主體從事社會管理。五是把社區(qū)的經(jīng)濟職能與自治職能分開，使其真正成為城市基層群眾自治組織。強化社區(qū)自我管理、自我服務(wù)職能，發(fā)揮社區(qū)每個人的主觀能動性，自下而上由社區(qū)社會管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變。從根本上改變“強政府、弱社會”的現(xiàn)狀，推進(jìn)社會組織“明確職責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，形成一個權(quán)力行使有限，政府、市場和社會職能邊界清晰的“現(xiàn)代國家治理體系”。

3．激發(fā)活力，構(gòu)建多元主體共同參與社區(qū)治理體系

簡政放權(quán)，政府加強指導(dǎo)與服務(wù)。建立健全多元主體共同參與社會治理機制，由政府、企事業(yè)單位、社會組織、人民團(tuán)體及媒體等社會主體與居民自治組織以及公民個人等主體共同討論、協(xié)商和決策社會公共事務(wù)，既有政府的計劃、指揮、組織和控制，又有多元主體和個人的參與、推動、督促和協(xié)調(diào)。政府敞開民眾表達(dá)意愿的大門，充分吸納大眾意見，通過公平實現(xiàn)公眾利益最大化。治理者既要管理，同時又要被管理，而且首先要對自己進(jìn)行管理，從而形成一種協(xié)商治理、多元共治的善治格局。充分發(fā)揮社區(qū)轄內(nèi)企事業(yè)單位、黨員、團(tuán)員、人大代表和政協(xié)委員的作用，壯大志愿型社團(tuán)和社會服務(wù)組織。從而實現(xiàn)由單一政府管理向多元主體參與治理轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的自上而下的單一的政府管理向上下互動、平等協(xié)作的關(guān)系轉(zhuǎn)變。

4．建章立制，精心培育、發(fā)展壯大社會組織

充分激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力，積極培育和促進(jìn)社會組織的成長和壯大，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的重要作用。利用地方立法權(quán)，抓緊出臺加強行業(yè)協(xié)會管理地方法規(guī)，加強社會組織規(guī)范管理，引導(dǎo)和促進(jìn)社會組織加強自律，推進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，有序推進(jìn)社會組織登記管理體制改革，轉(zhuǎn)變社會組織管理方式，正由事后查處、被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向更加注重事前規(guī)范和主動引導(dǎo)，同時加強對社會組織的評估和監(jiān)管。細(xì)化、完善并加快推動政府購買服務(wù)工作，增強社會組織提供公共服務(wù)能力。在高等院校開設(shè)培養(yǎng)社會企業(yè)或社會企業(yè)家精神方面的課程，同時加強社區(qū)社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)隊伍建設(shè)。設(shè)立專門的獎項表彰杰出的社會企業(yè)家和社區(qū)工作（志愿者）者。通過培養(yǎng)一大批社會企業(yè)家和優(yōu)秀社區(qū)工作者，提升社會治理創(chuàng)新能力。

5．發(fā)揮優(yōu)勢，構(gòu)建兩岸同胞融合最溫馨家園

一是利用軟法概念，解決臺胞不能參與社區(qū)居委會選舉問題。建議在廈門市湖里和海滄等臺胞聚集較多的社區(qū)先行先試，制定軟法《關(guān)于臺胞參與社區(qū)居委會選舉的若干規(guī)定》。嘗試允許常居住在廈門、且有特殊貢獻(xiàn)的臺胞，參與社區(qū)居委會選舉及日常工作。在積累一定經(jīng)驗，取得實效的基礎(chǔ)上，再建議修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。二是整合社會涉臺資源，加強部門聯(lián)合互動及指導(dǎo)。建立省、市、區(qū)、街道、社區(qū)五級臺胞臺屬工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并與涉臺部門橫向聯(lián)合，整合社會涉臺資源，形成合力。市、區(qū)各級臺辦及相關(guān)部門加大對社區(qū)工作的幫扶力度，加強聯(lián)系溝通，為社區(qū)對臺服務(wù)工作提供政策指導(dǎo)和專業(yè)指導(dǎo)，如推動興隆社區(qū)作為“同胞融入計劃”和“社區(qū)論壇”的示范點等。三是開展臺胞臺屬基礎(chǔ)情況調(diào)查，服務(wù)臺胞精細(xì)化、網(wǎng)格化。由街道（或者社區(qū)）牽頭開展對本轄區(qū)臺胞臺屬情況的普查工作，包括臺胞臺屬的職業(yè)構(gòu)成、工作單位、家庭狀況、職業(yè)發(fā)展及社區(qū)需求情況等等。對基本情況進(jìn)行分析和歸類，根據(jù)實際情況，分類管理，做到服務(wù)臺胞精細(xì)化、網(wǎng)格化。四是開展兩岸社區(qū)結(jié)對子活動，建立制度化、常態(tài)化工作機制。借鑒臺灣社區(qū)治理成功經(jīng)驗，通過嘗試開展兩岸社區(qū)結(jié)對子活動，探索建立兩岸同胞融合制度化、常態(tài)化工作機制。協(xié)調(diào)好社區(qū)居民與臺胞之間的關(guān)系，加強互動。讓臺胞積極主動參與社區(qū)活動中，提升臺胞的主人翁意識。讓臺胞在接受社區(qū)服務(wù)的同時，主動參與社區(qū)的志愿服務(wù)，提升臺胞的個人價值。五是多渠道開展交流互動，建立常態(tài)化的海峽兩岸社區(qū)治理交流互動機制。充分借助海峽論壇、“9·8”投洽會等有利平臺，不斷加強兩岸社區(qū)治理方面的交流，吸取臺灣大力發(fā)揮社區(qū)志愿者作用等成功經(jīng)驗，促進(jìn)兩岸民眾感情的融合，以社會治理為載體，構(gòu)建兩岸同胞融合溫馨家園，為祖國和平統(tǒng)一大業(yè)貢獻(xiàn)力量。

6．推廣廈門經(jīng)驗，推進(jìn)美麗中國典范城市建設(shè)

2013年以來，廈門市認(rèn)真貫徹落實中共十八大和十八屆三中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志系列重要講話精神和對廈門發(fā)展的重要指示精神，按照“五位一體”的戰(zhàn)略部署、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求，立足正確處理人與自然、人與人、人與社會及政府與社會等多重關(guān)系，開展了以“美麗廈門，共同締造”為載體的社會治理創(chuàng)新探索，促進(jìn)了廈門經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、人居環(huán)境的改善和居民生活品質(zhì)的提升，贏得了市民的普遍稱贊，也獲得了專家和各級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，被稱為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的 “廈門探索”。主要經(jīng)驗有：順應(yīng)百姓生活新期待和城市發(fā)展新要求；以完整社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)，以群眾參與為關(guān)鍵；增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)社會和諧；美麗廈門共同締造實現(xiàn)了“六個”契合：與唯物史觀的基本原理高度契合、與黨的群眾路線和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)高度契合、與中央關(guān)于全面深化改革特別是創(chuàng)新社會體制機制的方向高度契合、與廣大社區(qū)居民過上更加美好生活的愿望高度契合、與中國傳統(tǒng)基層社會治理的精華高度契合和與當(dāng)今世界社會治理現(xiàn)代化的普遍趨勢高度契合?！肮餐喸臁贝_實為居民相識、相知、互助和融合提供了平臺，促進(jìn)了黨群、新老居民、兩岸同胞、村企與古今文化;拉近了居民的心理距離，消除了鄰里矛盾隔閡，解決了一些長期存在的矛盾糾紛和社會問題。建議升華并推廣廈門經(jīng)驗，以“美麗中國，共同締造”為抓手，深入推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新，在探索中完善，在創(chuàng)新中發(fā)展，為實現(xiàn)社會治理體系和治理能力的目標(biāo)任務(wù)開啟新局，勇闖新路，譜寫新篇。

（作者單位：1廈門市政協(xié)經(jīng)濟城建委員會（人口資源環(huán)境委員會）

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