孫 波

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

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法學研究

高校學生申訴權保障的美國經驗及我國的借鑒

孫 波

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

我國高校學生校內申訴制度已實施十多年，但實施狀況并不能令人滿意，申訴制度本身也存在諸多問題。在美國，各公立高?；趹椃ǖ恼敵绦驐l款成立了專門的申訴處理機構，并通過完善的程序設置為學生提供正當程序所要求的權利保障。在正式的權利保障機制之外，還通過非正式的糾紛替代解決機制保障學生的合法權益。我國的高等院校可以充分借鑒美國的經驗，積極設立完善的學生校內申訴制度，在違紀處分程序中設立聽證制度以減少糾紛發(fā)生，并且，可以將校內申訴制度設定為司法救濟的前置性程序，同時，還應當發(fā)展和完善調解、和解、協(xié)商等非正式糾紛解決機制。

高校學生；申訴權；正當程序；聽證；協(xié)商

一、緣起：我國高校學生校內申訴制度的缺陷

自1998年田永訴北京科技大學案開始，高校學生起訴學校的案件就從未停止過，而且數(shù)量越來越多，其中影響比較大的案件如1999年劉燕文訴北京大學和北京大學學位評定委員會不授予博士學位案、2004年中山大學學生訴母校作弊取消學位案、2004年福州大學對穆某勒令退學不發(fā)畢業(yè)文憑案、2006年西安郵電學院336名學生勸令退學案等。這些案件的共同點是，起因均是高校學生對學校所作出的相關處理或處分決定不服，而且結果無一例外的都是高校敗訴。事實上，自2005年以來，我國多數(shù)高校已經通過建立學生校內申訴制度的方式保障學生的申訴權，即當學生對學校所作出的處分或處理決定有異議時，在向法院尋求司法救濟之前，可以先向學校有關部門申訴，由該部門對該處分或處理決定進行核查并作出進一步的決定。對學生申訴權的保障，有多種方式，包括學校提供的救濟，教育部門的行政救濟，還包括司法部門提供的救濟。其中，校內申訴制度作為保障學生申訴權的一種校內救濟機制，處于多種救濟方式的最前端。其優(yōu)勢在于，對學生而言，是對其合法權益的一個重要保障機制；對高校而言，通過申訴制度進行內部復核，能夠為其提供一個自我糾正的機會，減少其與學生對簿公堂并最終敗訴的風險；對行政機關和司法機關而言，能夠將糾紛的有效解決控制在學校范圍內，可以極大地節(jié)省行政和司法資源。但是，在高校對學生申訴權進行保障的過程中，由于申訴處理委員會與作出處分決定的職能部門的復雜關系、申訴處理委員會人員組成的行政色彩過濃等原因，申訴處理委員會往往不能對原處分或處理決定很好地糾正，使得學生所得到的處理結果多數(shù)是申訴處理委員會維持原處分或處理決定，學生只能進而尋求司法救濟。在司法救濟程序中，多數(shù)申訴案件，學校都因處理或處分決定的程序違法而被判決敗訴。在2011年李放訴鄭州航空工業(yè)管理學院一案中，學生李放因考試嚴重作弊被學校開除學籍。根據法律規(guī)定，該校是享有開除學籍處分權的，但是，該校在上午考試中發(fā)現(xiàn)學生作弊，下午就張貼了處分決定，并沒有給予被處分學生相應的陳述和申辯機會。鄭州市某基層法院基于該校違反程序而一審判決撤銷該處分決定，該校提起二審程序后，鄭州市中級法院維持原判。事實上，在李放訴諸法院之前，曾向學校學生申訴處理委員會提出申訴，要求復核該處分決定，但該校維持了處分決定。[1]如果該校申訴處理委員會能夠及時查知這一程序違法情況，并且學校能夠作出變更處理，則李放與學校的糾紛就沒有必要開啟司法程序并浪費司法資源。這一狀況，使得我們必須重新審視我國高校學生申訴權的校內保障機制的功能、存在的價值以及對其進行研究的重要意義。

在美國，公立高校根據憲法的正當程序條款以及最高法院的要求，結合自身組織結構的特點和運行機制，充分發(fā)揮自主管理的空間，設立了校內申訴制度。該制度在過去幾十年的實踐中，運行順暢并取得了較好的效果，值得我們借鑒。

二、美國公立高校學生申訴權保障的憲法依據：正當程序條款

在美國，當高校學生因違反《學生行為守則》受到高校處分后，如果對處分決定有異議，有權向校內有關機構提出申訴，要求對該處分決定進行審查。學生獲得申訴的權利，源于聯(lián)邦或州憲法中的正當程序條款，即聯(lián)邦或州不經過正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。雖然聯(lián)邦憲法或州憲法中的正當程序條款是為限制政府及其機構的權力而設定的，但也可以適用于高校懲戒學生的情況。也就是說，正當程序條款是公立高校在懲戒或處分學生時必須遵循的，這是學生享有的憲法上的正當程序權利?！罢敵绦虮仨毺峁┙o高校學生，它要求給學生足夠的通知、告知明確的指控內容以及為學生召開聽證會，讓學生有機會利用所有必要的保護措施來陳述己方觀點。”[2]從正當程序的高度對公立高校學生申訴權進行保護，始于1961年聯(lián)邦第五上訴法院在狄克遜訴阿拉巴馬州教育委員會(Dixon v. Alabama State Board of Education)案[3]的判決。在該案中，聯(lián)邦第五上訴法院推翻了此前在公立高校與學生之間關系中一直占主導地位的理論——“替代父母理論”，提出了公立高校與學生的關系應當受到憲法約束的理論，即“憲法理論”(Constitutional Theory)。根據該理論，所有受政府稅收支持的公立高校與學生之間的關系，應受到憲法的控制。學校管理或處分學生的權力并非不受約束，憲法賦予公民的權利，學生同樣享有，并不因進入學校具有學生身份就被剝奪或放棄，學生在學校學習期間仍然享有憲法權利并受其保護。學校基于維護教學秩序的需要，雖然有權設定行為標準、紀律處分條件，并對違反者進行違紀處分，但也應當在憲法規(guī)制的范圍內進行，且仍須符合憲法的正當程序要求。狄克遜訴阿拉巴馬州教育委員會案，可以看作是公立高校學生紀律處分與救濟的里程碑式案件，因為該案首次將憲法的正當程序條款適用于公立高校處分學生的行為。[4]此案之后，在1975年戈斯訴洛佩茲(Goss v. Lopez)案[5]中，聯(lián)邦最高法院進一步擴大了正當程序條款對公立學校學生的保護范圍。在俄亥俄州中心大學發(fā)生的一起損壞學生食堂財產的事件中，學生洛佩茲認為自己只是一個旁觀者，并未參與損壞事件，學校對其作出的暫時停學的處分沒有為其提供正當?shù)某绦虮Ｗo。在該案中，聯(lián)邦最高法院主張，學生在受教育過程中，同樣享有財產性利益，學校在作出暫停學業(yè)處分的過程中，應當為學生提供最低限度的正當程序保護，既包括為其提供某種程度的通知、聽證的機會，也應為其提供申請救濟的渠道。

三、美國公立高校校內申訴制度：以愛荷華州大學等的規(guī)定為樣本

美國公立高校根據憲法正當程序條款的要求幾乎都設有校內申訴制度，當學生對校方作出的懲戒或處分決定有異議時，可以向校內有關機構提出申訴，要求其審查校方懲戒或處分行為是否符合程序規(guī)定，審查懲戒或處分決定是否具有合理性與正當性，同時也給予學生機會申明主張。其制度一般包括：

(一)受理申訴的機構與人員

受理申訴的機構一般是作出處分決定的機構的上級機構。受理申訴的機構均會組成一個專門處理相關事宜的內部工作部門，在美國，這個工作部門一般叫做申訴委員會。如馬薩諸塞大學規(guī)定，學校應當設立校園申訴委員會(University Appeals Board，UAB)，由學校的3名員工和/或學生組成，可以由校長任命或其指派人任命。

(二)提出申訴的時間

在處分決定作出后一段時間內，申訴人可以向申訴委員會提出申訴，申訴申請要以書面形式提交給學生行為管理人員或其指定人員。提出申訴的具體時間可以由各高校根據自己的情況來確定。愛荷華州大學規(guī)定，學生或學生團體/校園組織自收到處分通知之日起5個工作日內必須提出申訴。特殊情況下，可以向受理申訴的機構提出書面申請，延長申訴期限，但要說明延期的適當理由。一般情況下，如果在申訴期限截止日前提出申請都會被允許。明尼蘇達大學規(guī)定，如果要對學校的懲戒決定提出申訴，申訴學生必須在收到懲戒決定之日起10個工作日內向秘書提交書面申請。

(三)申訴理由

申訴人提起申訴必須具備合理的理由，并予以簡短說明。申訴理由大致為兩種：一是涉及實體方面的問題，如校方處分不當或者侵犯學生或學生組織的權利；二是涉及程序方面的問題，如校方處分程序不當、證據不足或出現(xiàn)新的證據等。如愛荷華州大學規(guī)定，申訴書必須陳述申訴理由，大致如下：在聽證程序中，學生或學生團體/校園組織的權利被大量侵犯；程序或處分決定違反法律或學校政策；處分決定沒有充足的證據；出現(xiàn)了在聽證過程中未被發(fā)現(xiàn)的新證據；處分太過嚴厲或者與違規(guī)情節(jié)不符。明尼蘇達大學規(guī)定，申訴理由包括最初的處分決定缺乏重要證據、程序中存在不公平現(xiàn)象(如沒有通知學生有機會聽證和/或有機會提問問題)、懲罰與違規(guī)行為的情節(jié)不符、處分決定與聽證會上提供的信息不符和/或處分決定與其他受影響的學校部門產生利益沖突。馬薩諸塞大學規(guī)定，申訴申請信應當詳細說明并確實提供下列一項或多項申訴理由：程序錯誤或不當，對決定產生重要影響；出現(xiàn)新的證據，將對決定產生重要影響；決定沒有充分的證據；決定與被指控事實和/或學生的行為不符。

(四)處理申訴的方式和程序

處理申訴的方式一般包括兩種：一是書面審理；二是召開聽證會進行審理。

1.采取書面審理方式的申訴程序，以愛荷華州大學為例，大致如下：(1)在提出申訴的5個工作日內，申訴人必須提交一份關于申訴理由的書面陳述，同時向學校的司法事務辦公室遞交一份復印件。書面陳述必須包括下列信息：申訴理由、聽證會上證據的相關論據和引用說明的情況。如果申訴是基于獲得的新證據而提出的，則應當包括對新證據的陳述，并說明在聽證期間該證據為何未被發(fā)現(xiàn)。(2)在提交申訴申請后7個工作日內，司法事務辦公室將對其作出答復，提供一份書面陳述，復印件必須同時送達到學生或學生組織，同時還要將聽證會的記錄送交受理申訴的人員。(3)在司法事務辦公室作出答復后的3個工作日內，學生或學生/校園組織可以提供一份補充說明。(4)所有證據均需提交到申訴受理機構，便于其審理案件。未經受理申訴人員的特別許可，申訴程序進行期間證據不能被提走。以申訴為目的，學生、校方人員或學生組織可以有充足的機會在司法事務辦公室查看聽證會過程中的官方記錄和文件，但僅限于翻閱和查看，而不能復印這些記錄和文件。(5)在接到所有的書面陳述后，申訴受理機構主要進行書面審查，特殊情況下也可以規(guī)定或者要求各方進行簡短的口頭辯論。

2.采取聽證會審理方式的申訴程序，以明尼蘇達大學為例，其處理程序主要如下：(1)當事人提出申訴后，教務長申訴委員會秘書安排聽證會時間。如果有一方當事人不能按照計劃出席或者提供可接受的聽證會召開時間，申訴委員會主席將決定會議召開日期，并要求各方出席。(2)主席負責維持有秩序的、公平的、有禮的申訴聽證會，但聽證會對公眾不公開。(3)主席宣布程序開始，并介紹下列事項：a. 確認參與申訴聽證會的各方當事人身份；b. 告知申訴聽證會正在進行錄音；c. 審核證據標準。如果有證人在場，要求離開聽證會房間直到主席叫他再進來。主席宣布聽證會程序，包括下列事項：a. 陳述申訴請求；b. 小組委員會審查為申訴聽證會準備的材料；c. 調查小組委員會是否存在偏見、歧視或先入為主的觀點；d. 允許雙方當事人對任何小組委員會成員提出質疑；e. 介紹在座的參與投票的成員(禮貌要求)；f. 考慮雙方當事人提出的問題。(4)申訴開始，首先由申訴人陳述申訴理由，然后由被申訴人向申訴人提問，接著由小組委員會向申訴人提問。如果申訴人(或顧問/律師)沒有出席，由小組委員會審查書面申訴材料。(5)被申訴人對申訴事項進行答復，首先由被申訴人對申訴進行抗辯，然后由申訴人向被申訴人提問，最后小組委員會向被申訴人提問。(6)總結陳詞階段，先由被申訴人陳詞，然后申訴人陳詞。(7)主席宣布申訴聽證會結束，由小組委員會進行討論，不能進行錄音。討論結束后，宣布小組委員會的結論：a. 小組委員會認為申訴有效或無效；b. 小組委員會向教務長作出建議。(8)教務長對申訴小組委員會的建議可以采納、修改或拒絕并作出最后的決定，送達至各方當事人、最初聽證機構以及其他與申訴結果有利益關系的機構。

(五)申訴審查的內容

申訴受理機構主要對校方的處分程序是否符合規(guī)定、處分決定是否事實充分、處分決定本身是否適當以及新提供的信息、證據等進行審查。申訴委員會主要對校方作出處分決定時的書面記錄進行審查，內容具體包括以下幾點[6]：

1.審查校方作出處分決定時是否依據指控和提供的信息公平行事，是否按照規(guī)定的程序給予指控方合理的機會，讓其準備和提供違反學生守則行為的信息，是否按照規(guī)定的程序給予被指控方合理的機會，讓其準備和提供回應指控的信息。偏離指定的程序并不能作為支持申訴的理由，除非這種偏離導致嚴重的偏見。2.審查校方作出處分決定時是否基于充分的信息，即案件中的事實部分是否充分、足夠證明違反學生守則行為的發(fā)生。如果信息支持“合理推斷”，認為學生違反校規(guī)，那么即便沒有直接目擊他被指控行為的證人證據，也可以認為他對此行為負責。申訴委員會應當尊重作出處分決定的機構，不能用自己的判斷代替作出處分決定機構的判斷。它審查的只是處分決定作出機構在作出結論時是否有信息作為支撐。3.審查校方對已經發(fā)現(xiàn)的違反學生守則的行為是否處以適當?shù)奶幏帧?.考慮新提供的信息，這些信息足以改變校方的處分決定，或者考慮其他未提供的相關事實，因為這些信息和/或事實最初并不為人所知。如明尼蘇達大學規(guī)定，主席和小組委員會在一方當事人及時請求并通知另一方當事人的情況下，有權允許當事人提供新的證人和材料，以便自己作出建議決定。

(六)申訴處理的時間

申訴受理機構在接到申訴申請后，在特定時間內安排會議并處理申請事項，以保護當事人的權利以及解決糾紛。如明尼蘇達大學規(guī)定，申訴小組委員會將盡量在接到學生申訴之日起1個月內完成聽證，但不包括學校的假期。馬薩諸塞大學規(guī)定，校方人員應當在接到申訴申請后15個工作日內對案件作出書面決定。威斯康星大學規(guī)定，主要行政人員受理學生申訴后在30日內予以答復。

(七)作出申訴處理決定

申訴委員會一般采取投票、少數(shù)服從多數(shù)的方式作出申訴處理決定。如明尼蘇達大學規(guī)定，教務長的決定可能包括但不限于：駁回申訴，修改或推翻原來的決定，將案件發(fā)回最初機關重新聽證，或者將案件交給從未接觸過事件的委員會進行聽證。威斯康星大學規(guī)定，受理申訴的主要行政人員應當維持原處分決定，除非發(fā)現(xiàn)有下列情形：記錄中的信息不能支持關于事實方面的認定；沒有遵循適當程序，導致對學生產生重大偏見；處分決定是基于州或聯(lián)邦法律的規(guī)定而作出的。如果校長認為存在上述情形，可以要求不同的委員會重新審理案件，或者自己作出適當?shù)难a救措施。

四、我國高校學生申訴制度的完善：基于美國經驗的借鑒

學生因對高校作出的懲戒或處分決定有異議而提出申訴，由此產生的學生與高校間的糾紛屬于高校內部糾紛，具有特殊性。高校是高度自治的組織體，因此設立校內申訴制度，通過獨立的申訴委員會作為第三方來處理這種糾紛，實現(xiàn)自我治理，具有極為重要的意義，也顯示出美國公立高校在處理此類內部糾紛方面有較強的自治能力。筆者以為，我國高校學生申訴制度可以在以下幾個方面借鑒美國的經驗，進行自我完善。

(一)理順觀念，正確看待高校學生申訴制度的重要意義和價值

如前文所述，近年我國發(fā)生的高校學生與所在學校對簿公堂的事件中，高校敗訴的主要原因，不在于處分或處理決定的實體方面的錯誤，而主要在于其處理或處分決定的作出過程存在問題。諸多高校之所以存在著處分或處理決定的程序問題，根源在于一直以來的“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)在某種程度上導致高校輕視處理或處分決定的作出程序以及決定作出后的申訴處理程序的重要意義和功能。因此，借鑒美國的相關經驗并完善我國的相關制度和程序的前提性條件是摒棄落后的傳統(tǒng)觀念，正確認識高校學生申訴制度及其程序的重要意義，在此基礎上，才能更好地進行制度建設。

高校學生校內申訴制度及其程序的設置，既能夠為學生提供陳述觀點的機會從而維護學生權利、促進學生發(fā)展，又能夠監(jiān)督校方行為，促使其更加規(guī)范化，還能夠在解決特殊糾紛方面發(fā)揮重要作用，從而維持穩(wěn)定的校園秩序，實現(xiàn)自我治理。具體而言：第一，能夠充分地保護學生權利。高校作為一個社會組織，其運行的總體原則之一就是尊重學生的權利和機會。當高校在對學生作出懲戒或處分決定后，如果能夠為學生提供相應的申訴程序，就能夠確保給予學生所有正當?shù)某绦蛐员Ｗo，使其免于受到不公平的懲罰對待。第二，可以規(guī)范校方行為、維護學校的權利。高校學生校內申訴制度不僅能夠維護學生的權利，同時也能夠規(guī)范校方的行為，維護高校的權利。作為正當程序的體現(xiàn)，學生校內申訴制度有利于規(guī)范校方行為，防止高校任意、武斷地懲戒學生，限制高校只有在遵守正當程序規(guī)定的前提下才能懲戒學生，進而在將來可能產生的訴訟中提高校方行為的正當性，維護校方利益。也就是說，只要高校遵守了正當程序的規(guī)定，就意味著不存在任意、專斷的行為，就表明糾紛的處理是合理且公正的，即便學生對校內的最終處理結果仍不滿意而起訴到法院，法院也會判決校方勝訴，支持校方的利益。反之，如果校方沒有遵守正當程序規(guī)定，法院就不會支持校方。第三，能夠快速且有效地解決學生與所在學校的糾紛。高校學生校內申訴制度，作為校內的正當程序，側重于糾紛的內部解決，而不是求助于外部手段與途徑。當學生因違反國家法律、法規(guī)或學校的相關規(guī)章而被學校處理或處分時，先通過法定的校內程序解決糾紛，如果對校內程序處理的結果仍不滿意，可以向法院提起訴訟。校內糾紛處理機制，相對于法院的審判程序，更具有時間、經濟成本上的優(yōu)勢，不僅能夠更快速且有效地解決糾紛，而且，通過申訴制度進行內部復核，能夠為學校提供自我糾正的機會，減少其與學生對簿公堂并最終敗訴的風險，此外，還能夠將糾紛的有效解決控制在學校范圍內，可以極大地節(jié)省行政和司法資源。

(二)自覺并積極地設置校內申訴制度，維護學生權利并規(guī)范校方行為

學生與高校間因校方處分決定而產生的糾紛涉及高校內部成員間的利益。而關于特殊類型糾紛的解決，美國并沒有相關法律進行特殊規(guī)定或說明，只有憲法關于正當程序條款的要求。在這種情況下，許多高校發(fā)揮自主管理權，根據自身組織結構和運行機制的特點，在《學生行為守則》中設置學生校內申訴制度，給予雙方陳述、申辯等發(fā)表意見的機會，并審查校方處分行為的合法性與正當性。此種做法，符合高校自我治理的需求，有利于高校完成其目標，即一方面為其成員提供安全的生活和學習環(huán)境，另一方面也能得到法院的認可。

在我國，從20世紀90年代開始，立法機關和教育主管部門就已經注意到保護高校學生申訴權的重要意義，并相繼制定了一系列關于學生申訴權保障的教育法律和法規(guī)，但是，從《普通高等學校學生管理規(guī)定》(1990)、《高等教育法》(1998)到《學位條例》(2004)，雖然都提出了教育行政申訴制度和校內申訴制度的初步構想，卻都沒有對申訴制度規(guī)定具體的可操作內容，校內申訴制度僅僅停留在法律規(guī)范層面。對于立法機關和行政主管部門的此種做法，可以理解為像美國一樣，法律法規(guī)只規(guī)定粗線條的原則，而將具體制度設置留給各高校，然而，僅管從2003年開始，北京大學、清華大學、復旦大學等著名學府逐步建立并完善了學生申訴制度，國內一些公立高校也相繼設置了學生申訴制度，但國內仍有很多高校對此保持消極態(tài)度，無視學生申訴權保護的重要意義，基于各種理由未設置相應的學生申訴制度，導致當學生對學校的違紀處理決定不服時無法與所在學校進行相應的溝通和處理，只能尋求漫長的司法救濟渠道。對此，我們應該吸取美國的相關經驗，認真對待高校學生申訴權校內保障制度，積極設置相關程序并認真實施，從而保障學生的合法權益。

具體而言，我國高校在設置校內申訴制度時，至少應當包括以下主要內容：(1)申訴主體、時間和方式，可以直接適用2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第61條的規(guī)定，即學生對處分決定有異議的，在接到學校處分決定書之日起5個工作日內，書面提出申訴。(2)申訴處理機構，可以直接適用2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第60條的規(guī)定，即學生申訴處理委員會。(3)申訴處理委員會的組成。2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第60條只規(guī)定申訴委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表和學生代表組成，但沒有明確這些組成人員的具體比例。各高校在成立申訴委員會時，可以考慮由主管學生工作的副校長或者副書記擔任申訴委員會主任，學生處、教務處、保衛(wèi)處、紀委監(jiān)察處、團委等職能部門負責人、教師代表、學生代表、法律專家等任委員，其中，教師代表和學生代表的人數(shù)總數(shù)應不少于二分之一，學生代表人數(shù)應不少于三分之一。(4)申訴處理方式，可以采取書面材料審查的方式，對于雙方爭議較大或者需要辯論、質證的糾紛，則應當采取聽證會的方式。(5)申訴決定的作出，既可以采取達成一致意見的方式，也可以采取投票、少數(shù)服從多數(shù)的方式，其中后一種方式的投票，可以是不記名，但應當書面闡述理由。

(三)可以在學生違紀處理程序中設置聽證制度，盡量在申訴制度之前化解或減少糾紛

高校學生校內申訴制度實際上是由校內第三方對學生與高校間的糾紛進行裁斷。申訴程序的啟動，是因為高校學生與學校之間存在著關于處分或處理決定的糾紛。而如果學校在處分或處理決定的作出過程中，能夠及時地為學生提供表達意見、表述觀點的機會，并且也給校方闡述處分行為的原因以及可能的結果的機會，則有利于提前化解雙方可能產生的矛盾。在美國，許多公立高校都設置了作出違紀處分或處理決定的相關程序制度，通過嚴格的步驟、順序、時限等程序要求對學校的違紀處分權進行嚴格約束。其中，聽證制度因能夠為引發(fā)糾紛的違紀待查行為提供事實調查平臺，為高校學生與所在學校之間提供溝通機會，為學生表述觀點、爭取權益提供保障，從而能夠將雙方發(fā)生糾紛的可能性降到最小，受到了美國公立高校的重視。在美國，各公立高校都設有聽證制度，并成立專門、公正的聽證主持機構，通過廣泛的受理范圍、客觀的聽證組織機構和聽證人員、嚴格的聽證會召開形式以及聽證記錄的保密性等，為學生提供正當程序所要求的權利保障。

在我國，從1995年的《教育法》，到1998年的《高等教育法》，再到2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》都沒有明確規(guī)定高校學生違紀處理的聽證程序。其中，唯一可以看成與聽證程序有關的文件是2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》。該規(guī)定第56條規(guī)定：“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯?！边@一條款，只是規(guī)定學校應當在作出處分決定之前為學生提供一個表述觀點的機會，但這種陳述和申辯的機制是口頭還是書面，是正式的還是非正式的，聽取的結果對校方是否具有強制性的約束力效果等問題都不明確，并未明確規(guī)定正式的聽證制度。但是，我們可以認為該內容能夠為聽證制度的建立提供一個原則性的法律依據，在某種程度上，對國內各高等院校的學生處分決定的作出具有指導性的意義。目前，在我國公立高等院校中，建立完備的違紀學生處分決定聽證制度的只有上海外國語大學等二十多所，絕大多數(shù)高等院校，最好的情況是，在學校的規(guī)章中規(guī)定學生對于學校作出違紀處分或處理決定前有權要求表達意見、陳述觀點或者要求聽證，而對于表達意見或陳述觀點的機制沒有規(guī)定，或者即使規(guī)定了聽證程序，卻對聽證程序的范圍、機構、聽證主持人和參加人員、聽證的時間和期限、聽證記錄的效力等問題缺乏具體規(guī)定。還有少數(shù)學校，對于學校的違紀處分或處理決定沒有任何的陳述意見或聽證的相關規(guī)定。對此，我們可以借鑒美國的經驗，由國務院或者教育部作出規(guī)定，要求國內高校在規(guī)定時間段內，建立完備的學生處分的聽證制度。該聽證制度應該是強制性的，尤其是聽證的范圍應該足夠廣泛，學生對涉及自身的處理或處分決定，均有權要求聽證，而且，該聽證的組織機構和人員構成，應該具備充分的客觀性和中立性，從而最大程度地保護學生的合法權益。

(四)逐步理順校內申訴制度與司法救濟之間的關系，將我國的高校學生校內申訴制度設定為司法救濟的前置性程序

在美國，在公立高等院校權力與政府權力的二元關系處理中，大學自治傳統(tǒng)一直被高度重視并得到了兩百多年的傳承。從國家層面重視大學自治的傳統(tǒng)，使得國家，尤其是司法機關，在面對學生與公立高校之間的糾紛和沖突時，首先尊重學校的內部處理權。在高校學生申訴權保障領域，最直接的表現(xiàn)就是，當學生對學校所作的懲戒決定不服時，不能直接向法院尋求司法救濟，而必須首先向所在學校提出申訴，啟動校內申訴救濟程序。只有當學生對學校作出的最終決定仍不滿意時，才可以向法院提起訴訟，要求法院對校內最終決定進行司法裁決。[7]

在我國，《教育法》《高等教育法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》都沒有明確把校內申訴程序作為司法救濟的必經程序，而且，在實踐中，當學生對校方作出的處分或處理決定有異議時，即使沒有經過任何校內或者行政主管部門的申訴程序而直接向法院起訴的，法院也立案并審理。事實上，與司法途徑相比，通過校內申訴程序這種內部機制化解并解決糾紛具有非常明顯的優(yōu)勢，學校具有時間和空間上的優(yōu)勢，能夠及時、便利、經濟、快速地解決糾紛，避免糾紛升級和激化，而且，校內救濟程序，相對具有平和、不公開、靈活等優(yōu)勢，當事人不需要借助律師即可以完成申訴過程，可以最大限度地保護當事學生的隱私權，減少訴訟對抗性程序造成的經濟成本、道德成本和其他風險。對此，我國可以借鑒美國的經驗，逐步將高校內部解決糾紛方式設置為尋求司法救濟的必經程序。

具體的操作步驟是，先將警告、記過等程度較輕的處分形式設置為前置性內容，當學生對警告、記過等處分不服時，必須先尋求校內救濟，只有窮盡校內救濟，學生仍不滿意時，才可以向法院尋求司法救濟；而對于留校察看、開除學籍等直接涉及學生教育權利的處分決定，學生可以不經校內救濟途徑，直接向法院提起訴訟。

(五)在設置正式的申訴制度的同時，注重和鼓勵非正式糾紛解決方式

除前述問題之外，美國高校校內申訴制度與非正式糾紛解決機制的協(xié)調問題，也值得我們借鑒。學生因對高校處分或懲戒決定不滿而與高校產生糾紛屬于高校內部糾紛，通過非正式途徑，如協(xié)商與調解的方式加以解決，能夠給學生帶來最小的傷害，有利于保持和恢復校內成員之間的穩(wěn)定、和諧與融洽的良性關系。

在美國，多數(shù)高校都設立了調解、和解的糾紛解決方式。例如，在愛荷華州立大學，《學生行為守則》5.4部分規(guī)定，在舉行聽證會前的任何時間，如果司法事務辦公室負責人與擬被處分的學生或學生組織就違紀行為應當受到的處分達成一致意見，經學生處批準即產生效力。但就此問題達成的一致意見在將來可能舉行的聽證會上不能被作為證據使用。馬薩諸塞大學則規(guī)定，對學生提出違反《學生行為守則》的指控后，如果認為是重復違規(guī)或更嚴重的違規(guī)行為，員工和被指控學生能夠就指控事實和處分達成一致意見，雙方可以簽署協(xié)議，內容應當包括對處分的接受以及放棄聽證或申訴的權利。威斯康星大學則規(guī)定，在學生收到被指控的通知后，可以與校方就被指控的不當行為達成和解。和解協(xié)議及其條款應當書面記錄并由學生和調查人員或學生事務人員簽字。當簽字的協(xié)議送達至學生時，案件結束，即糾紛被解決。對于非正式糾紛解決方式的作用，馬薩諸塞大學教授DiMare明確表示，在美國，大部分糾紛都不是通過完整的聽證程序解決的，甚至很少有案件是通過申訴程序解決的。也許只有5%-10%的案件是通過聽證程序解決的，而這些案件中只有一半會提起申訴，其中90%-95%的案件是經協(xié)商后達成一致意見而得以解決的。

在我國，筆者查閱了行政主管部門制定的《普通高等學校學生管理規(guī)定》(2005)，其中只有校內申訴制度的原則性規(guī)定，而沒有協(xié)商、調解之類的替代性方式；筆者同時也查閱了國內主要高校的申訴規(guī)定，包括《復旦大學學生申訴處理條例》(2005)、《廈門大學學生申訴辦法》(2005)、《上海大學學生申訴處理辦法》(2009)、《上海交通大學學生校內申訴管理規(guī)定》(2012)等，在這些文件中，都沒有關于通過調解、和解方式解決學生與學校之間違紀處理糾紛的內容。在實踐中，據筆者了解，已經建立校內申訴制度的高校，當學生對學校的違紀處理決定不服提出申訴時，申訴委員會一般都會采取正規(guī)的書面審理或召開聽證會的方式解決糾紛。此種做法即使能夠合法公正地作出申訴處理決定，但是，復雜的申訴處理程序，需要較大的時間成本和經濟成本，而且，學生對于對其不利的處理決定，一般還會向法院起訴尋求司法救濟，進一步增加各種成本消耗。而協(xié)商、調解、和解等柔性處理方式的優(yōu)勢在于，沒有繁瑣的程序與規(guī)則，只需要學校與當事人之間進行簡單的對話與直接的溝通，就能夠快速解決糾紛，而且，還有利于在解決糾紛后學生學習期間維持雙方和睦、友好的關系。因此，筆者以為，我國高校在校內申訴制度的設置及實施過程中，可以借鑒美國的經驗，設立和解、調解、協(xié)商等柔性處理方式，更溫和、妥當?shù)鼗怆p方的糾紛。

具體而言，我國高?？梢栽谏暝V制度之外建立協(xié)商和調解等兩種柔性的糾紛解決機制。(1)對于協(xié)商機制，可以應用于糾紛發(fā)生初期，也可以適用于糾紛發(fā)生之后。在學生與所在高校發(fā)生糾紛初期，學校尚未作出處理或處分決定時，如果糾紛的事實非常清楚、簡單，而且雙方對事實均無爭議，那么雙方就可以自行協(xié)商解決糾紛的事宜，針對違紀行為可能受到的處分或處理達成和解，從而化解糾紛；如果學校已經對學生作出了處分或處理決定，則在學生啟動正式校內申訴制度的過程中，學生和學校也可以針對已經作出的處分或處理決定進行協(xié)商。通過協(xié)商，如果能夠達成和解，那么雙方應當簽訂和解協(xié)議，該協(xié)議經過雙方簽字即具有效力。(2)對于調解機制，一般適用于糾紛雙方并未選擇協(xié)商方式解決糾紛或者雖然選擇了協(xié)商方式但未能達成合意的情況。調解機制的使用，非常關鍵的問題是調解主持人的選擇。因為調解相比于協(xié)商，是由第三方居中主持而得以完成的，調解主持人的能力、是否具有客觀中立的地位等，直接決定了調解是否能夠達成另雙方，尤其是學生一方滿意的結果。在美國，不同的高校的調解主持人是不同的，例如在加州大學伯克利分校，調解主持人是從大學理事會中挑選的一名官員來擔任，而在明尼蘇達大學，調解主持人是學生行為與學術誠實辦公室。我國高校可以考慮成立專門的調解委員會，由具有一定職稱的專業(yè)教師和相關職能部門的負責人組成。調解程序啟動伊始，糾紛的學生一方，有權利從調解委員會中選擇調解主持人。

[1] 葉鐵橋.高校處理學生為何屢遭敗訴尷尬[N].中國青年報，2012-08-10(8).

[2] Jones v. Snead, 431 F.2d 1115 (8th Cir. 1970).American Law Reports ALR2d，58 A.L.R 2d 903.

[3] 294 F.2d 150(5th Cir.1961).

[4] Kern Alexander,Erwin S Solomon.College and University Law[M].The Michie Co., 1972:414.

[5] 419 U.S. 565 (1975).

[6] Edward N Stoner, JonhWesly Lowery.Navigationg Past the “Spirit of Insubordination”: A Twenty-first Century Model Student Conduct Code With a Model Hearing Script[J].Journal of College and University Law, 2004,(11).

[7] RaophD Mawdsley.LitigationInvolving Higher Education Employee and StudentHandbooks[J].West's Education Law Reporter, 1996,(8).

〔責任編輯：馬 琳〕

2016-06-20

孫波(1975-)，男，吉林梅河口人，副教授，博士，從事憲法學、行政法學研究。

D922.16

A

1000-8284(2016)10-0109-07